| 1. 청구인 주장
가. 청구인은 1999.8.19 피청구인으로부터 ㅇㅇ시 ㅇㅇ동 산82번지 임야 42,149㎡중
3,435㎡ 및 동 소 산85번지 임야 22,909㎡ 중 5,260㎡에 대하여 1년간(1999.8.19∼2000.1.18)
골재 가공시설(크랏샤)설치를 위한 공유재산 사용허가를 받았으며, 2000.1.24 허가받
은 재산을 사용함에 필요한 토지형질변경허가를 신청하였으나 2000.2.16 피청구인으
로부터 불허가처분을 받았습니다.
나. 청구인은 이 건 불허가된 토지형질변경허가신청은, "독립된 새로운 행정처분"
을 구하는 것이 아니고, 이미 허가된 "공유재산 사용수익허가처분의 부수처분"으로,
원행정처분시 부수처분 관계자의 협의가 이루어진 연후에 처분하는 것이 행정처분의
실무관계일 뿐만 아니라, 만일 공유재산 수익허가를 해주고 그에 필요한 형질변경허
가를 해주지 않으면, 공유재산유상사용수익허가는 해주되 사용수익은 하지 말라는 것
이 되기 때문에 이 건 토지형질변경허가는 마땅히 허가되어야 할 것입니다.
다. 또한, 공유재산 수익허가시 21개 항목의 허가조건을 부여하였는데, 그 제11항
목에 "사용인은 허가 받은 재산을 사용함에 있어 타법에 저촉되는 토지형질변경 등
관련법에 따라 인·허가를 득하고, 골재가공시설부지 조성사업계획 및 설계도서를
반드시 제출한 후 착공 또는 사업시행하여야 한다"고 되어 있어, 청구인은 이 건 토
지형질변경허가신청을 하게 된 것으로써, 청구인이 피청구인으로부터 골재가공시설
설치를 위한 공유재산 사용수익허가를 득하였으므로, 피청구인은 골재가공시설부지
조성을 위한 청구인의 토지형질변경허가신청에 대하여도 관련법령 및 허가조건을 문
리해석하여 "자유재량(自由裁量)"에 의한 불허가 처분을 할 것이 아니라 당초 공유재
산사용수익허가 목적을 해석기준으로 하여 "기속재량(羈束裁量)"에 의한 법적 허가의
무가 있다고 하겠습니다.
마. 따라서, 2000.2.16 피청구인이 청구인에게 한 토지형질변경불허가처분을 취소
해 달라고 한다.
2. 피청구인 주장
가. 청구인은 '99.8.19 ㅇㅇ시로부터 ㅇㅇ시 ㅇㅇ동 산82번지 및 산85번지 임야
8,695㎡에 대하여 '99.8.19부터 2000.8.17까지 1년간 골재가공시설(크랏샤) 설치를 위
한 공유재산 사용수익허가를 신청하였고, 같은해 8.19 피청구인이 21개 항목의 허가
조건을 붙여 청구인에게 공유재산유상사용수익허가를 하였으며, 청구인이 이를 근거로
하여 같은해 8.30일 건설자재(레미콘용 골재) 생산목적으로 토석채취(허가 신청량
75,000㎥) 허가신청을 하였으나, 토석채취는 공유재산사용수익허가시 허가조건에 의
거 토석채취를 할 수 없게 되자, 같은해 9.20 토석채취 허가신청을 철회하였고, 같은
해 9.21 공유재산 사용수익 허가조건을 피청구인에게 변경 요청한 바 있으나, 피청구인
이 같은해 9.27 허가조건에 반하는 토석채취 가공행위 불가통보를 하였으며, 청구인
이 2000.1.24 동 지역에 골재가공시설 설치 목적으로 토지형질변경허가를 신청한데 대하
여 2000.2.16 피청구인이 불허가 처분하였습니다.
나. 동 신청지는 ㅇㅇ도시계획상 자연녹지지역으로 경사도는 다소 급한 지역이나
'96.5.7 ㅇㅇ도시계획시설(폐기물처리시설)로 결정된 지역으로서, '96.9월경 소각장 부
지를 예산절감 및 효율적으로 조성코져 석산개발을 「공유재산 대부방식」,「민.관
공동 투자방식」,「사회간접자본 시설확충 민자유치방식」등으로 검토한 바 있고,
'97.4 행정재산을 사용수익할 자를 공개하여 허가코져 공고한 바, 청구인인 (주)ㅇㅇ
에서 '97.4.11 단독 신청을 하였고, 피청구인이 청구인에게 사용수익허가코져 토석채
취에 대한 지방재정법 제82조 및 동법시행령 제88조 제1항의 규정에 의거 원석대 지
불요구한 바, 청구인이 이에 불응하여 '97.4.23 계약체결을 포기한 바 있습니다.
다. 청구인은 토지형질변경 허가신청을 하면서 절토 토량 53,000㎥중 토사 20,000㎥는
한국토지공사가 시행하고 있는 ㅇㅇ신도시 조성공사에 매립하고,암(보통암) 33,000㎥은
인근지역에서 쇄석(크랏샤)시켜 건설자재로 활용하는 것과 형질변경 준공후 크랏샤
장을 설치하여 피청구인이 조성관리하고 있는 어곡쓰레기 매립장에서 발생하는 토량
(암) 200,000㎥와 인근 ㅇㅇ임대아파트 건립을 위한 부지조성 공사장에서 발생하는
토량(암) 80,000㎥등 총 280,000㎥을 크랏샤하는 것으로 계획하였다. 그러나 공유재
산사용수익 허가지에서 발생되는 토량 53,000㎥의 소유권은 피청구인에게 있으므로
토사의 반출은 지방재정법 시행령 제88조 규정에 따라 공개입찰 등에 의하여 처리
되어야 할 사항으로서, 공유재산사용수익 허가시의 허가조건에 반하는 행위임은 물론
유산쓰레기 매립장에서 발생되는 토량(암석 200,000㎥) 또한 피청구인과 사전 협의
가 없었음을 사유로하여 2000.2.10 민원조정위원회를 개최하고 그 결과에 따라 토지
형질변경불허가처분을 하게 된 것입니다.
라. 피청구인이 행정재산중 임야 상태로 관리하고 있는 공유재산의 용도 및 목적
에 장애가 없는 범위내에서, 향후 도시계획시설 결정용도의 사업을 추진하기 이전까
지 세수증대를 위하여 지방재정법 제82조 규정에 의거 공유재산사용수익허가를 한
것으로써, 토지형질변경 허가신청서의 사업계획 등을 검토해 볼 때 청구인은 동 지
역에 토석채취도 하고 골재가공시설(크랏샤)도 설치하기 위한 목적으로써 이는 공유
재산사용수익 허가조건사항에 반하는 행위일 뿐만 아니라, 청구인이 토지형질변경허
가를 행정주체가 사인과 동일한 지위에서 행하는 私經濟作用에 불과한 공유재산사용
수익허가의 부수처분(독립된 새로운 행정처분이 아님)이라는 주장은 사실과 다르므로
토지형질변경불허가처분은 당연하다 할 것입니다.
마. 또한, 허가조건 11조(기타 법률에 의한 인허가 등)의 부여 목적은 사용수익허
가의 행위를 함에 있어 수반되는 행정절차는 관련법규에 따라 관련 부서에 별도로
인·허가 등을 득하도록 함으로써, 사용인이 공유재산 사용수익허가에 따른 목적 실
현을 위해 부수적으로 따르는 행정절차와는 별개라는 사실을 명시한 것으로써 토지
형질변경허가 등의 행정절차는 공유재산 사용수익허가와 관계없이 관련법규에 따라
적법하게 행정절차를 밟도록 한 것입니다. 골재가공 시설부지 조성사업계획 및 설계
도서를 사업 착공전에 반드시 제출한 후 착공 또는 사업시행하도록 허가조건을 명시
한 것은 단순히 그랏샤 설치를 위한 부지 조성의 범주를 벗어나 시유재산의 형질을
크게 훼손하고, 골재 등을 채취 가공한 후 반출하는 행위를 미연에 방지하여 시유재
산을 보존·유지하는데 그 목적이 있습니다. 허가조건 중 사용인의 행위제한에서 사
용부지내의 토석을 채취하는 행위를 피청구인의 사전 승인없이는 할 수 없도록 제한
한 것은 사용목적의 범주를 벗어나 토석채취 및 골재채취 등을 행하여 사용 부지내
에서 발생하는 암석 등을 무단으로 가공반출하는 행위를 방지하여 시유재산을 보호
코자 함과 아울러 골재가공 반출에 따른 특정업체에 대한 특혜시비를 미연에 방지하
는데 그 목적이 있다 하겠습니다.
바. 따라서 피청구인이 청구인에게 한 토지형질변경 불허가처분은 적법한 처분이
고, 토지형질변경허가가 공유재산사용수익허가의 부수처분이라는 피청구인의 주장은
이유 없으므로 청구인의 청구를 기각해 달라고 한다.
3. 판 단
가. 먼저 관계법규를 살펴보면, 지방재정법 제8조, 제72조, 제74조, 제82조 및 제84조
도시계획법 제4조, 제12조 및 제13조, 토지형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4
조 양산시공유재산관리조례 제11조 및 같은조례시행규칙 제27조 등의 규정을 종합해 볼
때, 공유재산은 지방자치단체의 부담이나 기부의 체납 또는 법령이나 조례의 규정에
의하여 지방자치단체의 소유로 된 재산으로서 대통령령이 정하는 것을 말하며, 공유
재산은 그 용도에 따라 행정재산·보존재산 및 잡종재산으로 구분하고 있으며, 행정
재산은 이를 대부·매각·양여의 목적으로 하지 못하고 이에 사권(私權)을 설정할 수
없으며, 다만 그 용도 또는 목적에 장애가 없는 한도내에서 사용 또는 수익을 허가
할 수 있다. 행정재산의 사용·수익허가시에 부관으로 사용·수익의 목적 및 재산의
원상을 변경할 수 없도록 허가조건을 붙일 수 있으며, 행정재산을 사용 또는 수익허
가(계약)한 경우에 사용수익(계약) 받은 재산의 관리를 태만히 하였거나 그 사용·수
익목적에 위배하여 사용한 때에는 그 사용·수익허가(계약)를 취소(해제 또는 해지)할
수 있으며, 지방자치단체장이 사용·수익허가(계약)를 취소(해제 또는 해지)한 때에는
그 권리회복에 필요한 조치를 취하여야 한다.
한편 "토지의 형질변경"이라 함은 절토·성토 또는 정지등으로 토지의 형상을 변경
하는 행위를 말하는 것으로, 도시계획구역안에서는 토지의 형질변경 또는 토석의 채취
등의 행위를 하고자 하는 자는 시장 또는 군수의 허가를 받아야 하는데, 당해 행위로
인하여 주변의 환경·풍치·미관등이 크게 손상될 우려가 있는 지역 또는 녹지지역으
로서 수목이 집단적으로 생육되고 있는 지역 등에 대하여는 허가를 하지 아니하도록 규
정되어 있다.
나. 살피건대, '96.5.17. 피청구인이 소각로 시설부지 조성목적으로 ㅇㅇ시 ㅇㅇ산
82번지외 2필지(11,846㎡)를 폐기물처리시설(소각장)로 도시계획시설 변경결정하고, 같은
해 6.9. 상기 지역에 예산투자없이 소각로 시설부지를 조성하고자 공유재산활용 경영수
익사업 추진계획을 수립하자, '99.8.12. 청구인이 ㅇㅇ시 ㅇㅇ동 산82·산85번지(8,695㎡)에
골재가공시설 설치목적으로 공유재산사용·수익허가를 신청하여, 같은해 8.19. 피청구인이
청구인에게 사용료(1,833,940원)를 납부토록하고 허가조건을 붙여 1년간
('99.8.19-2000.8.18) 사용·수익허가 하였고, 이에 따라 청구인은 2000.1.24. 골재가공시설
설치 일시사용 부지조성을 위한 토지형질변경 허가를 신청하였다.
피청구인은 같은해 2.16. 청구인의 토지형질변경신청에 따른 사업계획이 토석채취를
하고자 하는 것으로, 이는 당초 공유재산 사용·수익허가시의 허가조건인 "시의 승인
없이 토석채취행위를 하지 못한다"는 규정에 위반된다는 이유로 청구인의 토지형질변경
허가신청을 불허가처분한데 대하여, 청구인은 토지형질변경 허가신청은 독립된 행정처분
이 아니고, 이미 허가된 공유재산사용·수익허가의 부수처분이므로 피청구인은 허가처분
할 기속력을 받는다 할 것이고, 동 지역은 임야로서 평면으로 형질변경을 하지 아니하고
는 골재가공시설(크랏샤) 설치가 불가능하므로 공유재산 사용·수익허가를 해주고 그에
필요한 토지형질변경을 불허가한 것은 공유재산 사용·수익허가는 해주되 사용·수익
은 못하도록 하는 것이기 때문에 이는 공권력에 의한 사취행위이므로 당초 공유재산 사
용·수익허가 목적을 해석기준으로 허가의무가 있다고 주장하며, 이 건 토지형질변경불
허가처분 취소를 청구하는 사건임을 알 수 있다.
다. 판단컨대, (1) 행정재산 사용·수익허가는 행정청의 재량행위로서 피청구인이 부
관인 허가조건을 붙여 청구인에게 사용·수익허가를 할 수 있으며, 청구인은 공유재산
사용·수익허가조건인 "시의 승인없이 사용허가받은 부지내에서 토석채취행위를 하지
못한다"는 규정을 알고 사용·수익허가 받았고 피청구인이 붙인 허가조건이 행정재산
의 사용·수익에 장애가 되거나 사용목적에 맞지 않는 등 불합리하다고 판단될 시에는
청구인은 사용·수익허가 신청을 취하하거나, 사용·수익허가 취소를 요구하는 등의 방
법으로 공유재산 사용·수익을 하지않을 수 있을 것이므로 피청구인이 사용·수익허가
시에 붙인 허가조건이 객관적으로 합리적이지 않거나 타당하지 않다고 볼 만한 특별한
사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 존중되어야 한다.
(2) 지방재정법, ㅇㅇ시공유재산관리조례 및 같은조례시행규칙등에 근거한 공유재산
(행정재산)사용·수익허가와 도시계획법 및 토지형질변경등행위허가기준등에관한규칙등
에 근거한 토지형질변경허가는 그 행위의 목적, 허가요건, 법적효과 등을 서로 달리하고
있어 어느 한쪽의 허가를 취득하였다고 하여 다른 한쪽의 허가가 불필요하게 되는 관
계에 있는 것은 아니므로 청구인이 공유재산 사용·수익허가를 신청할 때에 그 사용목
적을 기재하였고 이에 따른 사용·수익허가가 있었다고 하여 받드시 토지형질변경허가
신청에 있어서 그 사용·수익허가시에 기재한 공유재산사용·수익목적에 사용하기 위
한 토지형질변경을 허가하여야 하는 것은 아니며, 이는 관계법령의 취지와 목적에
따라 개별적으로 결정되어야 할 것이다.
(3) 청구인이 골재가공시설(크랏샤)을 설치할 목적으로 공유재산 사용·수익허가 신
청하였고, 허가신청지는 약 20∼30도의 경사가 진 임야로써 골재가공시설을 설치하기 위
하여는 반드시 토지형질변경이 필요하고, 피청구인이 공유재산 사용·수익허가조건에 토
지형질변경허가의 준공이전에 골재가공시설을 설치할 경우 피청구인의 승인을 받도록
하여 공유재산 사용·수익허가를 한 이상 공유재산 사용·수익 신청목적 및 신뢰보호
의 원칙에 의하여 공유재산 사용·수익허가시의 허가조건에 위배되지 않는 한 토지형질
변경허가를 하여야 함이 타당하다고 볼 수도 있으나, 도시계획구역안에서 토지의 형질변
경행위는 시장 또는 군수의 허가없이 이를 행할 수 없으며, 당해 사업으로 인하여 주변
의 환경·풍치·미관 등이 크게 손상될 우려가 있는 지역은 토지형질변경허가를 할 수
없도록 되어 있으며, 주변의 환경·풍치·미관 등이 크게 손상될 우려가 있는 지역인가
의 여부를 판단함에 있어서는 형질변경으로 인하여 당해 토지의 환경·풍치·미관 뿐만
아니라 인접하여 있는 주변 토지의 환경·풍치·미관 등에 미치는 영향, 나아가 미관상
당해 토지 및 주변의 환경에 대한 원형보존의 필요유무 및 도시미관과도 관련하여 종
합적으로 판단하여야 한다. 또한 이 건 토지형질변경허가 신청지는 청구인의 소유가 아
니고 피청구인 소유인 공유재산(행정재산)이므로 타인재산의 토지형질변경허가시에는 소
유자의 사용동의가 있어야 하며, 소유자가 사용조건을 붙여 사용동의 하였을 경우라도
사용자가 사용조건을 위반할 경우에는 소유자는 사용동의를 취소할 수 있을 것이므로, 청구인이 피청구인으로부터 공유재산 사용·수익허가를 받고 토지형질변경허가를 받지
못함으로 입게되는 손해보상의 문제는 별론으로 하더라도, 동 재산의 소유자인 피청구
인이 공유재산 사용·수익허가시의 부관인 허가조건에 위배됨을 사유로 청구인의 토지
형질변경 신청을 불허가 처분한 것이 재량권을 남용하였다고 볼 수는 없다.
라. 따라서 피청구인이 청구인에 대하여 한 토지형질변경불허가 처분은 위법·부당
한 것으로 볼 수 없어 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하고
주문과 같이 재결한다. |
