| 이 유 (2000-64)
1. 청구인 주장
청구인은 ㅇㅇ시 ㅇㅇ구 ㅇㅇ2동 238-7번지 소재 주식회사 ㅇㅇ(대표이사 강ㅇㅇ)
으로서 본 신청지상에 공동주택 건설사업을 시행하고자 1999.10.11 법인을 설립하고
같은해 10.20 경남 제99-ㅇㅇ호로 주택건설사업자로 등록 하였습니다.
청구인은 1999.11.8 ㅇㅇ군 ㅇㅇ읍 ㅇㅇ리 123-38, 같은리 31, 같은리 71, 같은리
76, 같은리 84, 같은리 91번지 등 6개필지 33,773㎡에 공동주택(아파트) 6개동 576세대
(13∼15층 규모, 용적률 149.21%)를 공공임대주택으로 사업시행하고자 피청구인에게
사업신청한 바 있으나, 다음과 같은 사유로 사업계획승인신청서를 반려 하였습니다.
그 반려사유중 부적합사유로는 사업신청대지의 기간도로인 국가지원 지방도로
(지도상 1004호)의 노폭이 8.1m(지적상 12m)이므로 주택건설촉진법 제31조 및 주택
건설기준등에관한규정 제25조에 의거 500세대를 초과할 수 없으며, 계획단지의
주진입도로(ㅇㅇ리 123-77번지외 5필지)는 ㅇㅇ농공단지내 도로로서 미준공상태이
므로 주진입도로로 사용할 수 없으며,
신청부지는 ㅇㅇ농공단지에 인접한 토지로서 우수기에 상습침수되므로 구체적인
방재계획(수리계산에 의한 침수대책)이 제출되지 않아 검토가 불가하며, 이에 대한
해결책으로 배수장이 건립되어 있으나 배수장 사용건에 대하여는 가야농공단지
사업시행자와 사전협의 대상이라는 것입니다.
미비사항으로는 신청부지 중 ㅇㅇ리 123-31번지(지목 구)번지는 부지면적에서
제외하여 건폐율 및 용적률을 적법하게 설계하여야 하며, 농지전용허가 및 정화조
시설 설치신고서가 미비하며, 제출도면의 부지 및 계획 평면도와 대지 종단면도가
일치되지 않으며, 부지 횡 단면상에 설치된 암거와 부지경계선과의 관계가 불명확
하고, 암거치수가 미표기 되어 있으며, 현장조사 및 검사자를 설계자가 아닌 타
건축사를 선임할 것 등이었습니다.
상기 부적합 또는 미비서류를 관계법에 의거 적법하게 구비하여 신청하면
주택건설사업계획승인이 처리된다고 명시된 피청구인의 반려통보서를 1999.11.10
청구인이 수령한 바 있습니다. 이에 청구인은 상기 부적합 사항 및 미비사항을
다음과 같이 수정 보완하였습니다.
기간도로의 노폭 8m에 적용되는 600세대 미만인 492세대로 축소 조정 재설계
하였으며, 계획단지의 주진입도로인 ㅇㅇ리 123-77번지외 5개필지는 12m로 포장
개설되어 있는 상태이고, 소유주인 ㅇㅇ농공단지 시행자 ㅇㅇ산업(대표 이ㅇㅇ)
으로부터 진입로 사용동의를 받아 첨부하였으며, 우수기 상습 침수에 대한 방재
대책은 기히 농공단지 조성사업시 인근 일대의 침수에 대비 배수장이 설치 가동중인
바, 설치자인 ㅇㅇ산업 대표 이ㅇㅇ으로부터 시설비 일부를 부담하기로 하고 공동
사용 동의서를 받아 첨부 하였으며,
신청토지 중 지목이 "구"로 되어 있는 ㅇㅇ리 123-31번지 813㎡는 사업대상토지
에서 제외하고 이에 따라 건폐율 및 용적률을 수정하였으며, 기타 지적된 미비
사항(설계상 누락 및 미첨부)은 설계사무소에서 보완하였습니다.
이와 같이 수정 보완하여 1999.12.18 재차 사업승인 신청서를 접수하였는 바,
반려통보서에 명시된 부적합 및 미비사항을 관계법에 의거 적법하게 구비하여
신청하면 사업계획 승인이 처리된다고 통보했음에도 불구하고 피청구인은 2000.1.15
불승인 처분하였습니다.
피청구인은 신청부지 주위가 문화재로 미지정 되었으나, 문화재로써 보존가치가
높은 ㅇㅇㅇㅇ 왕궁지 ㅇㅇㅇ고분군, ㅇㅇㅇㅇ성터인 토축이 분포되어 있어 유적지
보존 및 주변경관을 보호해야 할 필요성이 있어 ㅇㅇ군에서 문화재지정신청 예정
지역으로써 아파트 건립은 불가하다고 하나,
신청지에 접한 ㅇㅇ리 123-57번지 일대 78,468㎡(23,737평)에는 1994.10.26 농공단지
조성허가를 득하여 논을 매립하여 공단조성공사가 완료되었고, 농공단지 조성전의
신청지 일대는 인근 신음천제방을 축조하기 위하여 토사를 반출하여 제방축조에
사용하고 논으로 개간하여 현재의 지명도 "개간들"로 호칭하고 있으며, 토사반출
후에는 지반이 낮아짐으로써 우수기에는 침수지역으로 변하였습니다.
그리하여 피청구인은 농경지로서 부적합한(상습침수지역) 동 지역을 매립하여
지반을 높이고 배수장을 설치하여 인근 지역의 침수를 해결하며, 농공단지를 조성
하여 토지이용 효율성을 극대화 하기 위하여 1994.10.26 농공단지 조성을 허가
(시행자 : ㅇㅇ산업, 대표 이ㅇㅇ)한 바, 이 시점에서는 전혀 유적지보호에 대한
언급이 없었고 또한 청구인이 1차 사업계획 승인신청시에도 사적지 보호에 대한
언급이 없었으며, 부적합 및 미비사항만 보완 수정하면 사업계획승인이 처리된다고
통보한 사실이 있습니다.
유적지 보호 및 주변경관 보호차원에서 불승인이라는 명분은 현재의 상황으로는
전혀 설득력이 부족한 바, 기히 농공단지조성이 완료된 지역 일대이며, 청구인의
사업신청지 일부인 ㅇㅇ리 123-28번지 1,909㎡는 1996.4.24 준도시 산업지구로
변경되었고,
ㅇㅇ군 민간연구단체인 아라가야 ㅇㅇ사 연구회에서 1998년 편찬한 "유적답사자료
총서 3집 ㅇㅇ고분군"에 의하면 이미 고분군의 전체가 도굴 또는 도굴로 추정되고
봉분의 형태도 흔적이 미미한 상태이며(1m이하가 대부분), 피청구인이 1차 사업계획
승인신청을 반려통보한 1999.11.10까지 유적보호에 대한 언급은 전혀 없었던 사항
으로 갑작스런 유적지 보호차원의 불승인 조치는 납득할 수 없습니다.
최초 신청지 좌측에는 ㅇㅇ군으로부터 우시장 개설허가를 득하여 공사중이며,
만일 유적지보호 및 주변경관을 감안 하더라도 주변현황과 같이 청구인의 신청지와
"A고분군"은 이격거리가 450m이며, "B고분군"은 기간도로 건너편 150m이고, "C
고분군"은 농공단지와는 최단거리이고 신청지와의 이격거리는 150m로서 문화재
보호 및 경관을 목적으로 불승인 함은 타당성이 결여된다고 생각되며,
국내에서 최고의 유물 보존지역인 경주의 경우, 기히 파악된 유물 부존가능 지역
에는 건설사업 시굴조사를 선행토록 하고 그 외 지역일 경우에는 사업승인시 공사
착공 후 유물출토 등의 징후가 있을 시 공사를 중단하고 행정청에 보고토록 조치
하고 있는 바, 피청구인이 사업신청지도 아닌 인근에 고분군이 있다는 민간연구
단체의 연구결과 만으로 사업승인 자체를 불승인함은 부당한 처분입니다.
신청부지중 기히 공장설립 승인을 득하여 성토된 ㅇㅇ리 123-84번지 및 123-76
번지의 원상복구는 청구인이 주택사업계획 승인을 득한 후 허가 승인권자의 지시에
따라 시행하여야 할 사안이나, 주택사업계획을 승인시 굳이 성토된 대지를 다시
논으로 만들고 재차 성토를 하여 사업시행을 하여야 한다는 것은 명분과 실리가
전혀없는 불합리한 것이며,
신청부지가 문화재보호법 제74조의 규정에 의한 지표조사 대상이라 하나 신청
부지가 문화재 보존지역이 아니며, 과거 신청지 일대의 토사를 굴착 운반하여 신음
천 제방축조에 사용한 후 논으로 개간한 지역임이 인근 주민들의 증언으로 명백
하게 알 수 있고, 통상 고분군이 산재되어 있는 지역은 ㅇㅇ 아라ㅇㅇ 향토사연구
회의 조사결과를 참조하면 구릉지 또는 야산에 위치하고 있는 바, 신청지인 과거
저습지[상습 침수지역인 논이었다는 것은 청구인이 5일간('99.8.16∼8.20) 실시한
지질조사 성과표에도 매립층 하부에는 점토질이 형성되어 있어 과거 저습지였다는
사실이 증명됨]에 문화재가 포장(包藏)된 것으로 인정하여 시굴조사가 필요하다는
것은 상식을 벗어난 행정권을 남용한 부당한 처사입니다.
사업신청지 진입도로 입구가 지방도 67호선의 급커브 구간으로 운전자의 시야에
지장이 있어 교통사고의 위험이 상존하고 아파트 단지로 진입시 좌회전이 되지 않아
교통체증의 요인을 가중시킬 수 있어 쾌적한 주거단지 조성이 안된다고 지적하였
으나, 아파트 건립시 입주자의 대다수가 ㅇㅇ읍 생활권자로 판단되고 ㅇㅇ읍에서
진출·입하는 차량은 좌회전에 아무런 시야 장애가 없으며, 군북에서 진입하는
차량 또한 좌회전시 반대차선을 확인할 수 있는 시계확보 거리는 충분하다고 보며,
또한 신호등 설치 등으로 보완할 수 있습니다.
1998.12월말 ㅇㅇ군의 주택보급률이 102.26%라고 명시 하였으나, 이는 ㅇㅇ군
전체의 주택보급률이며 청구인이 사업신청한 ㅇㅇ군청 소재지인 ㅇㅇ읍의 주택
보급률이 아닌 바, 노후한 농가주택 거주자 및 기존의 주거생활 공간을 넓히고
아파트를 구입하여 문화생활 영위하고자 하는 수요자의 판단은 청구인이 고려할
사항인 바, 청구인은 현재 ㅇㅇ군에 소재하는 모 기업과 임직원 사택용으로 200여
세대를 임대계약 상담중에 있으며,
ㅇㅇ ㅇㅇ지구에 대한주택공사가 주택건설사업 승인을 득한 후 분양불투명 등의
사유로 미착공 상태이므로 민간 사업자에게 사업불승인(국토이용계획변경 불허)
한다는 것은 국가운영기관인 주택공사가 사업을 한 후에 민간사업자가 주택건설
사업을 하라는 뜻인지 그 의도를 의심케 하며, ㅇㅇ군 지역에서 공공임대 주택의
공익성을 배제하고 분양에 따른 사업이익에만 염두에 두고 사업 실시를 하지 않는
주택공사 보다는 청구인과 같은 민간주택 건설사업자의 공공임대주택건설 사업
의지를 행정력이 지원하여야 마땅할 것입니다.
이상 진술한 바와 같이 최초 사업승인 신청시 피청구인이 반려 통보서에 명시한
부적합 사항과 미비사항을 관계법에 적법하게 구비하여 신청하면 사업계획승인이
처리된다는 통보내용을 청구인이 믿고 이를 수정 보완하여 2차 접수하였으나, 1차
반려사유와는 전혀 관계가 없고 타당성이 결여된 이유를 들어 사업계획신청을
불승인함은 정당한 이유없이 사유재산의 사용권을 침해하는 행위로써 행정권 남용에
해당된다고 사료되며, 피청구인의 잘못된 불승인 조치로 청구인은 본 사업을 시행
하고자 투입한 막대한 재정적 손실(대지 구입비, 설계비, 회사운영비)을 입게 되었
다고 주장하며 이 건 주택건설사업계획불승인처분을 취소하라 한다.
2. 피청구인 주장
청구인이 최초 주택건설사업계획승인신청시 제출한 서류가 주택건설촉진법 제31조
및 제33조, 주택건설기준등에관한규정 제25조의 법령에 위반되어 보완 또는 보정의
방법에 의하여는 위반사실을 치유할 수 없어(신청계획의 전면 수정필요) 민원사무
처리에관한법률 제6조의 규정에 의거 신속한 민원처리를 위하여 관련부서와 실무
종합심의회 개최없이 반려 처분하였으며, 반려처분시 대안으로 부적합사항 및 미비
사항을 관계법에 의거 적법하게 구비하여 신청하면 주택건설사업계획승인 처리됨을
고지한 것은 부적합 사항 및 미비사항을 보완하여 신청하면 관계법령 등의 적합
여부 검토 후 처리하는 사항임을 명시하기 위한 것입니다. 또한, 피청구인이 반려
통보서에 명시한 부적합 사항 및 미비사항을 관계법에 적법하게 구비하여 2차
접수된 청구인의 주택건설사업계획승인 신청서에 대하여 실무종합심의회 및 민원
조정위원회를 개최하여 종합적으로 판단한 결과 다음과 같은 사유로 불승인 처분
하였던 것입니다.
신청부지는 ㅇㅇㅇㅇ왕궁지로 추정되는 ㅇㅇ동과 왕궁지 외성의 주요관문인
ㅇㅇ 사이에 위치하여 ㅇㅇㅇㅇ시대 군사들이 주둔하며 훈련을 하던 진터로 추정
되는 곳이며, 신청부지 주위에 문화재로 미지정되었으나 문화재로의 가치가 높은
ㅇㅇㅇㅇ왕궁지, ㅇㅇㅇ고분군, ㅇㅇㅇㅇ성터인 토축이 분포되어 있어 유적지
보존 및 주변경관을 보호해야할 필요성이 있어 피청구인이 문화재지정신청
예정(2000. 3월경) 지역으로써, 고층(15층, 옥탑까지의 최고높이 48.94m) 아파트
건립시 유적지 주변 자연경관과 현저한 부조화 현상이 발생하게 되어 ㅇㅇㅇㅇ
왕궁지 및 ㅇㅇㅇ고분군 등이 문화재로서 가치를 상실할 수 있는 요인을 제공하는
등 유적지 주변경관을 저해하며, ㅇㅇㅇ고분군 복원·정비 등을 통하여 ㅇㅇㅇㅇ
문화를 발굴·보존하여 관광자원화 하려는 우리군의 발전 방향에 역행하므로 고층
아파트 건립은 불가합니다.
1999.1.29 문화재보호법의 개정시 제74조의2 규정이 신설되었으므로 1994.10.26
농공단지조성 허가시는 농공단지 개발면적이 사전 지표조사 실시대상이 아니었으며,
재정사정이 열악한 피청구인이 문화재의 보존·발굴에 대한 조치를 취하지 못하던
차에 인근 ㅇㅇ·ㅇㅇ시 등에서 개발로 인한 대규모 국토형질변경이 이루어지자
1995년 국립ㅇㅇ문화재연구소에서 개발이 활발하지 않아 비교적 옛모습을 많이
간직한 ㅇㅇ지역에 대하여 ㅇㅇ대학교 박물관 측에 "95년도 ㅇㅇㅇㅇ권 유적정밀
조사"를 학술 의뢰함에 따라 신청지 일대의 정밀지표조사가 이루어졌던 것입니다.
또한 청구인이 1999.11.8 주택건설사업계획승인신청시 사적지 보호에 대한 언급이
없었던 것은 앞에서 언급한 바와 같이 청구인의 제출서류가 실무종합심의회를
개최하지 못할 정도로 법령에 현저히 위반됨에 기인한 것이며, 청구인이 서류 보완
하여 2차 주택건설사업계획승인 신청을 하여 문화재 관련부서와 협의한 결과,
1999.6.14 신청지 주변의 ㅇㅇㅇㅇ왕궁지, ㅇㅇ산성, ㅇㅇ, ㅇㅇㅇ고분군, ㅇㅇ고분군,
ㅇㅇㅇ 고분군에 대하여 문화재지정 건의가 있어 피청구인은 2000. 3월경 상급
기관(경상남도 및 문화재청)에 문화재지정 신청 예정에 있으며,
피청구인에게 매년 향토자료조사 수집비를 지원받고 있는 아라가야향토사연구회
에서 ㅇㅇㅇㅇ왕궁지 주변에 2건(청구인외 1인, 990세대)의 주택건설사업계획승인
신청이 있음을 알고 ㅇㅇ문화권중 유일하게 남아 있는 ㅇㅇㅇㅇ왕궁지 주변경관
보호를 위하여 피청구인에게 "ㅇㅇㅇㅇ왕궁지 보존" 관련 호소문을 제출하였으며,
피청구인은 민원조정위원회를 개최하여 청구인의 개발계획과 신청지의 문화유적지의
보존을 두고 피청구인의 발전 방향에 미치는 영향 등에 대하여 종합적으로 판단
한 결과 동 지역 일대를 보존함이 타당하다는 결론을 내리게 된 것입니다.
신청부지 중 공장설립 승인을 득하여 성토된 2필지중 ㅇㅇ리 123-84번지는 ㅇㅇ
산업(강ㅇㅇ외 1인)이 공장설립승인을 득하여 자진 취소없이는 주택건설사업계획
승인이 불가하며, 공장부지로 조성하기 위하여 농지를 성토하였으나 공장설립승인
취소시 에는 농지법 제44조의 규정에 의하여 농지로 원상 복구되어야 하며, 같은리
123-76번지는 공장설립 승인 후 1999.8.3 자진취소하여 농지조성비 16,642,800원
및 전용부담금 7,757,390원을 환급통보 하였으므로 농지법 제44조의 규정에 의하여
당연 농지로 원상복구되어야 하는 사항으로 사업계획승인권자인 피청구인과 협의
대상이 될 수 없습니다.
문화재의 중요성을 인식하지 못한 과거에 제방축조 및 논으로 개간 되었다 하나
동 지역 인근에 ㅇㅇㅇㅇ 시대가 1500∼1700년전 존재하였던 사실을 감안할 때
일시적 제방축조 또는 개간을 하였다하여 문화재가 존재치 않는다고 단정할 수
없으며, 사업면적 30,000㎡이상의 건설공사는 문화재보호법 제74조의2의 규정에
의한 지표조사 대상이며, 신청지가 과거 저습지라 하더라도 청구인이 제시한 지질
조사성과표에서도 알 수 있듯이 내용대로 신청지의 대부분을 1.2∼5.5m 매립되어
현 상태에서는 지표조사로써 문화재 존재유무 확인이 어려워 필수적으로 시굴조사가
병행되어야 하므로, 시굴조사시에는 성토된 토사의 원상복구 등이 수반되어야 하므로
기 성토된 부지에 대한 행정의 일관성이 결여됩니다.
신청지 진입도로 입구가 국가지원지방도 67호선의 급커브 구간에 위치하여 아파트
단지 진출입을 위한 좌회전(ㅇㅇ→ㅇㅇ 방향, ㅇㅇ→ㅇㅇ 방향)시에는 지방도 67
호선의 직진차량 운전자의 가시권(안전운행 거리) 미확보로 인한 교통사고의 위험이
상존하며, 또한 주말에는 ㅇㅇ고속도로 정체시 동 도로로 우회하는 차들로 인하여
상습 교통체증이 발생하는 구간으로 청구인의 신청계획에는 신호등 및 좌회전
대기차선 확보 계획 등이 없고, 신호등과 좌회전 대기차선을 확보하더라도 교통
체증 요인의 근원적 방지는 불가능합니다.
1998. 12월말 ㅇㅇ군 전체 주택보급률이 102.26%이며, 주택보급률 산정의 기본이
되는 1998년 ㅇㅇ읍의 주택재고는 5,269호 이고 보통가구는 5,351가구로 주택
보급률은 98.47%로서 총 82가구만이 주택을 소유하고 있지 않으며, 청구인이
ㅇㅇ군에 소재하는 모 기업과 임직원 사택용으로 200세대를 임대계약 상담중에
있다고 하나 상담이 완료된 상태가 아니며, 현재 ㅇㅇ군 관내 소재하는 기업중
종업원 수 200인 이상인 기업체는 (주)ㅇㅇ물산과 (주)ㅇㅇ제강 2개소로 재정능력의
부족 등으로 사원복지 차원의 임대아파트를 임직원 사택용으로 공급할 능력이
없으며, 특히 (주)ㅇㅇ제강의 경우 1998.11월경 부도이후 현재까지 화의절차에
의해 회사가 운영되고 있으며, 신청지 인근에 기 인가된 ㅇㅇ택지개발사업지구
(면적 219,311㎡중 공동주택용지 3개 블록 80,340㎡ 아파트 2,015호 및 단독주택
234호 총 2,249호 입주예정)의 활성화를 도모해야 할 입장에 있습니다.
청구인이 2차 제출한 주택건설사업계획승인신청 사항에 대하여는 실무종합심의회
및 민원조정위원회 개최를 통하여 종합적인 판단 결과, ㅇㅇㅇㅇ 문화유적의 보존 및
발굴은 향후 ㅇㅇ군의 중요한 관광자원이 될 수 있으며, ㅇㅇㅇㅇ왕궁지와 ㅇㅇㅇ
고분군을 2000. 3월경 문화재 지정 건의 예정에 있어 문화재보존지구 지정시에는
유적지 주변 자연경관과의 부조화를 유발하는 15층의 고층 아파트 건립은 불가하며,
농지법과 문화재보호법의 당연조항에 따라 사업의 타당성이 결여될 뿐만 아니라,
주택건설촉진법 제33조제2항에 의하면 주택건설사업계획승인 신청시에는 사업
계획이 건강하고 문화적인 주거생활을 영위하는데 적합하게 작성되어야 하나, 동
공동주택 건립부지는 교통사고의 위험요인 제공 및 교통체증 요인을 가중시키는
한편, 완료단계에 있는 ㅇㅇ농공단지에 17개 업체가 입주예정에 있어 공장 입주시
소음·매연 공해 등으로 주택건설촉진법에서 추구하는 쾌적한 주거환경의 도모와는
부합되지 않습니다.
ㅇㅇ군 전체 및 ㅇㅇ읍의 주택보급률과 가구수 및 주택재고, 인근에 기 인가된
ㅇㅇ택지개발사업지구의 활성화 및 국토의 균형적 개발을 위하여 노력하여야 할
피청구인으로서는 국토이용계획상 준농림지역인 신청부지에는 국토이용관리법
시행령 제14조 제1항제3의2호 및 제3의3호의 규정에 의거, 준농림지역내 행위제한에
저촉되지 않도록 300세대 미만, 용적률 100%이하로 개발계획을 수립함이 국토이용
관리법에 의한 국토이용의 기본이념인 공공복리를 우선시키고 자연환경을 보존함
과 아울러 양호한 생활환경의 확보와 국토의 균형있는 발전을 도모함에 지장이
없다고 판단하여, 청구인이 입안 요청한 국토이용계획변경(준농림→준도시)을 수용
할 수 없었으므로 청구인이 제출한 주택건설사업계획을 불승인한 것이라 하며
청구인의 청구는 기각하라 한다.
3. 판 단
먼저 관련법규를 살펴보면, 주택건설촉진법 제3조 및 같은법시행령 제2조 규정에
의하면 공동주택을 아파트, 연립주택, 다세대주택 등으로 분류하며 아파트는 5층
이상의 주택으로 정의하며, 주택건설촉진법 제33조, 같은법시행령 제32조, 같은법
시행규칙 제19조의 규정에 의하면 20세대 이상의 공동주택을 건립하고자 하는
자는 주택건설촉진법시행령 제32조제3항 각호의 서류를 구비하여 건설교통부장관의
승인을 얻어야 하며, 주택건설사업계획 승인을 얻을 때에는 국토이용관리법 제8조의
규정에 의한 국토이용계획의 결정 등 13개 항목에 대해 허가·인가 등을 받은
것으로 보며,
주택건설촉진법 제50조, 같은법시행령 제45조, 경상남도사무위임규칙 제2조의
규정에 의하면 주택건설사업자의 주택건설사업계획 승인 (1,000세대 이상, 16층
이상으로서 500세대 이상인 주택건설사업계획의 승인은 제외)은 건설교통부장관
으로부터 권한 위임받은 도지사가 시장·군수에게 재위임되어 있음을 알 수 있고,
문화재보호법 제74조의2 및 같은법시행령 제43조의2의 규정에 의하면 사업면적이
30,000㎡이상인 건설공사의 시행자는 건설공사의 사업계획수립시 당해 공사지역에
유적의 매장 및 분포여부를 확인하기 위하여 문화재 지표조사를 실시하도록 되어
있음을 알 수 있다.
살피건대, 이 사건 청구인과 피청구인이 제출한 관계서류 및 경상남도행정심판
위원회 심리시 당사자 구두진술 등을 종합해 볼 때, 1999.11.8 청구인의 1차 주택
건설사업계획승인 신청에 대해 같은해 11.10 피청구인이 반려처분 하면서 지적한
미비 및 보완사항을 구비하여 청구인이 1999.12.18 ㅇㅇ군 ㅇㅇ읍 ㅇㅇ리 123-28
번지외 4필지 31,599㎡(준농림지역)에 대해 6동(15층 4동, 12층 및 14층 각 1동)
492세대 규모의 주택건설사업계획 승인 신청에 대해, 2000.1.15 피청구인은 신청지
주위에는 ㅇㅇㅇ궁지 등 유적지 보호 및 경관보존이 필요한 지역이고, 신청지 중
ㅇㅇ읍 ㅇㅇ리 123-76번지 4,623㎡는 공장설립 승인후 자진취소된 지역으로 농지로
원상복구되어야 하며, 같은리 123-84번지 6,608㎡는 공장승인부지이므로 이의 취소
시 농지로 원상복구되어야 하며, 주택건설사업을 위해서는 사전에 문화재 존재여부를
위한 시굴조사를 위해 신청지에 매립된 토사의 원상복구 등으로 사업계획의 타당
성이 미흡하고, 진입로 입구가 급커브구간으로 교통사고 위험 및 교통체증이 가중
되고, 인근에는 ㅇㅇ 도항택지지구내 주택사업이 승인되었으나 분양이 불투명하며
ㅇㅇ군 주택보급률이 102.26%인 점을 볼 때 신청지를 준도시 지역으로 국토이용
계획변경이 불가하다는 사유 등으로 불승인 처분한데 대하여,
청구인은 피청구인이 신청지 인근을 준도시지역으로 변경하여 기 농공단지가
조성되었고 그 당시 유적지 보호에 대해 언급이 없었으며, 신청지 좌측에는 우시장
개설이 허가되어 공사중이고 민간단체에서도 신청지 인근은 이미 고분군 전체가 도굴
되고 봉분형태가 미미한 상태라고 보고된 지역으로 신청지와 고분군이 150m 떨어져
있어 신청지는 문화재 보존지역이 아니라 하며 이 건 처분의 취소를 구하는 사건
임을 알 수 있다.
판단컨대, 주택건설촉진법 제33조의 주택건설사업계획의 승인은 상대방에게
권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 수익적 행정처분으로 법령상 그 승인
요건에 관하여 일의적으로 규정되어 있지 아니한 이상 행정청의 재량행위에 속한
다고 보아야 할 것인 바(대법원 1997.12.9. 97누4999판결),
피청구인이 1999.11.8 청구인의 1차 주택건설사업계획승인신청에 대해 반려하면서
부적법 사항 및 미비사항을 적법하게 구비하여 신청하면 주택건설사업계획이 승인
처리 된다고 적시하였고 청구인이 상기 지적사항을 보완 및 구비하면 당연히 승인
되는 줄 오인케 하여 설계비 등 막대한 비용을 투자하여 피해를 주게 된 것은
적절치 못한 행정행위로 인정되나,
신청지 중 ㅇㅇ군 ㅇㅇ읍 ㅇㅇ리 123-76번지 부지 4,623㎡는 공장설립 승인 후
자진취소된 부지로 농지법 제44조 규정에 의거 농지를 원상복구 하여야 하나 이
부지에 대해 피청구인으로부터 원상복구없이 주택건설사업부지로 활용될 수 있다는
협의 등이 있었다고 보기 어렵고, 또한 ㅇㅇ읍 ㅇㅇ리 123-84번지 6,608㎡ 부지 역시
ㅇㅇ산업(강ㅇㅇ외 1인)이 공장설립 승인을 득한 공장부지로 활용되고 있어 이의
취소나 피청구인과 협의 등 절차를 거쳤다고 보기 어려워 주택건설사업 부지로
활용될 수 있는 적법한 부지로 보기 어렵다.
또한 청구인의 이 건 사업계획 부지면적이 31,599㎡로서 문화재보호법 제74조의2
제1항 규정에 의거 신청지에 대한 유적의 매장 및 분포여부를 확인하기 위한 문화재
지표조사를 실시하여야 할 대상사업이나 청구인이 제출한 제반서류 등에 이러한
문화재 지표조사를 하였다고 인정할 만한 자료가 제출되었다고 보기 어렵고,
1995.12월경 매장문화재 지표조사기관인 ㅇㅇ문화재연구소와 ㅇㅇ대학교 박물관
합동으로 "ㅇㅇㅇㅇ문화권유적 정밀지표조사보고"에 의하면 신청지의 사방에는
"ㅇㅇ리 ㅇㅇ고분군", "ㅇㅇ리 유적", "ㅇㅇ리 토성지", "ㅇㅇ리 고분군", "ㅇㅇ리
고분군", "ㅇㅇ리 괘안고분군" 등 유적지가 분포하고 있어 이들 유적지에서 다량의
토기편이 산재 되어 있으며 수십기의 고분도 분포되어 있으며,
1999.12.27 경남고고학 연구소에서 신청지 인근 ㅇㅇ읍 ㅇㅇ리 123-1번지 등 일원에
대한 지표조사에서도 조사대상지 사방이 유적지로서 ㅇㅇㅇㅇ왕궁지로 추정되어
유적지 경관보호를 위해 고층건물 조성을 피하는 것이 타당하다는 조사결과가 있었던
점, 신청지로부터 약 50m정도 떨어진 후방에 위치한 필동고분군에서 "등잔형토기",
"기마인물형토기"등 토기가 집중 출토되었음을 청구인이 제출한 서류에서도 인정되는
점 등을 볼 때 신청지 일원은 ㅇㅇ왕궁지 및 고분군 지역으로 유적지로서 보존
가치가 있는 지역임이 인정된다.
ㅇㅇ군에 소재한 "ㅇㅇㅇㅇ향토사연구회"에서도 신청지 인근이 "ㅇㅇㅇ고분군",
"ㅇㅇ고분군", "ㅇㅇ왕궁지" 등 대형봉분군이 존재하여 유적지 훼손방지와 문화유산
보존을 위해 1999.6월경 피청구인에게 문화재로 지정 건의한 바 있으며,
피청구인도 신청지와 약 30m 떨어진 ㅇㅇ읍 ㅇㅇ리 266번지 등 410필지 324,929㎡
ㅇㅇ왕궁지와 신청지로부터 약 80m정도 떨어진 ㅇㅇ읍 ㅇㅇ리 17-9번지 등 123필지
152,965㎡ 남문외 고분군에 대해 문화재 지정 및 보호구역 지정을 추진중에 있음을
볼 때 신청지의 보호가 필요하며, 신청지에 15층 규모의 고층 건물이 건립되면 인근
유적지의 경관저해가 우려된다 할 것이다.
한편, 신청지는 준농림지역으로 주택건립시 준도시지역[취락지구]로 국토이용계획
변경이 선행되어야 하며 국토이용계획은 국토의 종합적인 이용·관리를 위해 그
기능과 적성에 가장 적합하게 이용·관리하기 위한 계획으로 이의 변경은 택지·
공장입지·공공용지 등 개발용도의 토지수요량을 파악하여 행정청이 행하는 권한
사항인 바, 신청지 인근에 추진중인 함안도항택지지구내 대단위 택지조성 계획과
ㅇㅇ군의 주택보급률, 인근 지역의 문화재 보호, 문화재주변 자원경관 훼손우려
등 국토의 균형있는 발전도모를 위해 신청지를 준농림지역에서 준도시지역으로
국토이용계획변경이 불가하다는 피청구인의 판단이 관계법규를 일탈하였거나 재량을
남용한 것으로 보이지 않는 한 이를 존중하여야 하며,
문화재보호법 제48조2 규정에서 지방자치단체장은 매장문화재의 보호를 위하여
필요하다고 인정될 경우 건설공사의 인·허가 등을 할 경우 미리 매장문화재 포장
여부와 그 보호방안을 검토하고 매장문화재 및 주변경관 보호를 위하여 필요하다고
인정되는 경우에는 당해 건설공사에 대한 인·허가 등을 하지 아니할 수 있도록
규정되어 있는 바, 한번 훼손되면 그 복원에 애로점이 있는 문화재는 일정한 지역
에서 역사의 발전과정에 따라 이루어진 산물이므로 원형이 바뀌거나 제자리를
떠나게 되면 그 생명을 잃게 되므로 문화재의 보존관리 및 활용은 원형유지를
기본 원칙으로 하고 있는 점 등 제반사정을 종합적으로 판단할 때,
청구인이 신청지에 주택건설사업을 시행할 경우 신청지 인근의 문화재 보존에
지장을 줄 것이며 피청구인이 추진하는 신청지 일원에 대한 문화재 지정 및 보호
구역지정과 조화를 이루기 어렵고, 당해 사업의 시행으로 인한 문화재 주변 자연경관
훼손이 우려되며, 자연경관 보존과 쾌적한 생활환경 확보 및 국토의 효율적 이용을
위해 신청지를 준농림지역으로 보존하여야 할 필요성이 있어 준도시지역으로 국토
이용계획 변경불가 등의 사유로 한 이 건 불승인처분이 관계법규를 위반하였거나
재량권을 일탈·남용한 위법·부당한 처분으로 보기 어렵다 할 것이다.
따라서, 피청구인이 청구인에 대하여 한 주택건설사업계획 불승인처분에 대하여
이의 취소를 구하는 청구인의 청구는 이유없다고 판단되므로 이를 기각하기로
하여 주문과 같이 재결한다. |
