| 1. 청구인 주장
피청구인은 ㅇㅇ지구 토지구획정리사업 시행자로서 청구인 소유의 ㅇㅇ군 ㅇㅇ읍
ㅇㅇ리 589-2, 589-19, 590-115의 토지 1,489㎡를 토지구획정리사업법 제7조제1항4
호에 해당하는 토지로서 시행지구 안의 토지가 아님에도 불구하고 ㅇㅇ구획정리사
업지구에 편입시켜 사업을 시행하면서 편입된 토지에 대한 보상없이 ㅇㅇ구획정리
사업 시행지구안의 토지에 적용되는 토지구획정리사업법 제46조를 적용하여 695㎡로
환지예정지 지정처분을 하였는데,
토지구획정리사업은 도시계획법 제12조에 의하여 결정고시된 도시계획구역에서
도시계획법 제13조에 의하여 결정고시된 도시계획시설을 토지구획정리사업법에 의
하여 실시하는 도시계획사업으로 토지구획정리사업법 제2조제1항에서 규정한 대지
로서의 효용증진을 위한 형질변경과 환지를 주된 수단으로 하는 시행지구내 사업과
같은법 제2조제2항에서 규정한 사업을 병행하여 시행하는 사업(토지구획정리사업법
제7조제1항4호 사업포함)을 실시하는 도시계획사업이며,
도시지역의 시급한 택지난을 해소하기 위하여 택지개발을 실시함에 있어, 택지개발 예정지구 지정당시 특별한 사유(토지구획정리사업법 제7조제1항각호 해당)가 있을
시에는 토지구획정리사업법에 의하여 시행할 수 있도록 되어 있으므로 (택지개발
촉진법 제9조 및 같은법시행령 제8조7항 참조)
토지구획정리사업 시행자는 토지구획정리사업법 제3조에 의한 시행지 즉, 도시계
획구역의 토지에 대하여 도시계획법 제20조의3, 같은법시행령 제19조의8에 의한 토
지구획정리사업의 시행지구를 토지구획정리사업법 제9조 및 같은법시행령 제7조의
규정에 따라 정하고,
시행지구안의 토지에 대하여는 토지구획정리사업법상의 제규정을 적용하여 토지
구획정리사업법 제46조에 의한 환지처분을 하고 사건 토지와 같은 공공용지로 편
입된 토지에 대하여는 도시계획법, 공공용지및손실보상에관한특례법 등이 적용되어
손실보상이 되어야 하며 협의 과정에서 토지구획정리사업법 제53조가 적용되어 현
물보상도 가능하다고 생각하며,
토지구획정리사업이 도시계획 구역에서 실시되면 토지구획정리사업 시행구역, 준
도시지역에 실시하면 토지구획정리사업 시행지역이라고도 하며, 시행지구는 토지구
획정리사업법 제2조1항1호의 "토지구획정리사업"의 시행지(토지의 형질변경 등의
공사로 대지로서의 효용증진을 위한 사업지구 즉 도시계획구역 안에서 상세계획
구역으로 지정한 구역)을 뜻하는 데에도 시행지구를 사업지구, 시행구역, 시행지역과
혼동하여 동일시함으로써 사유재산권 침해 등 민원의 소지가 많아 도시계획법에
명문화한 것이라 보며,
보다 구체적이고 상세한 토지구획정리사업 내용을 국민에게 알려주기 위한 토지
구획정리사업 ㅇㅇ지구의 관계도면, 규약, 정관에는 도시계획법 제20조의3, 같은법
시행령 제19조의8 규정 및 토지구획정리사업법 제13조, 같은법시행령 제11조, 같은
법시행규칙 제3조에 의한 시행지구가 지정되어 있지 않고 도시계획 구역인 사업지
구만 표시되어 있으며, 사업지구안에 별도로 시행지구가 지정되어야 하고 사업지구에
편입된 토지(토지구획정리사업법 제2조제2항 사업지구)와 시행지구내의 토지와 구
별되며,
이 사건 토지는 관계 도면을 일별하면 시행지구내의 도로부지가 아니라 외부와
연결되는 토지구획정리사업법 제7조제1항4호에 의하여 편입된 도로부지임을 쉽게 알
수 있고,
토지구획정리사업법의 제정취지로 보아 즉, 토지구획정리사업에 관하여 도시계획
법에 규정된 것 이외에는 구 토지개량사업법(농촌근대화촉진법에 의한 농지개량사업)을
준용하고 있어 미비점 보완 및 토지구획정리사업을 가일층 추진하여 도시의 건전한
발전, 공공복리에 기여코자 함에 있었으므로 이 사건 토지가 아닌 종전에 시행한
토지개량시행지구가 토지구획정리사업의 시행지구에 해당되며,
토지구획정리사업법 제2조제1항에서 규정한 "토지구획정리사업"이 이루어지고 있는
곳은 이 사건 토지가 아니라 종전 시행한 토지개량 시행지구에서 이루어지고 있고,
사건 토지는 별도의 도시계획에 의하여 도시계획시설인 도로예정지로 건축 등
이용이 제한된 토지이며 도시계획만으로 도로를 설치할 수 있고, 시행지구내의 도
로는 토지의 형질변경이나 토석채취에 관한 허가(토지구획정리사업인가 등)를 받아
설치가 가능하다는 점(도시계획법 제16조, 같은법시행령 제12조1항7호 참조)과 이
사건 토지의 사용목적이나 용도가 변경될 때에 대지로의 지목변경이 가능하지만
시행지구내의 토지는 형질변경 등의 공사(토지구획정리사업)즉 대지조성 사업을 해
야만 대지로서의 지목변경이 가능하다는 점에서 남지토지구획정리사업 시행지구내의
토지가 아니며,
사업계획의 기준에도 주택 밀집지역이나 별도의 도시계획으로 이미 결정된 공공
시설 용지는 토지구획사업이 현저히 곤란한 경우 외에는 시행지구 범위에서 제외
하도록 되어 있어 이 사건 토지가 이러한 제외 규정에 해당하며, 이 사건 토지의
지장물에 대한 감정평가서에서도 "시행지구내 지장물"이라고 되어 있지 않고 "사업
지구내 편입지장물"이라고 되어 있으며,
이러한 점을 살펴보면 이 사건 토지는 토지구획정리사업법 제7조제1항4호 해당
된는 공공시설 용지로 사업지구에 편입된 토지이며, 시행지구내의 토지가 아니므로
환지계획의 대상이 될 수 없고, 시행지구내 토지소유자들이 결성한 조합이 시행지
구내 사업과 병행실시 할 필요가 있는 공공시설용지를 사업지구에 포함시켜 그들의
부담으로 사업을 시행하는 것은 적법하다 하겠지만,
도로예정지로 사업지구에 편입된 토지라 하더라도 도시계획법등 관계법령에 의
하여 토지소유권 등 기타권리를 취득하여 사용하여야 할 것임에도 아무런 권한없이
시행지구내의 토지에 적용되는 환지예정지 지정처분은 시행자가 토지구획정리사업
시행권을 남용한 것이고,
지방자치단체의 장이 집행하는 공공시설에 관한 사업용지를 적법절차에 따라 취
득하여 사용하지 않고 도로편입 토지소유자에게 시행지구의 규정을 적용하여 환지
처분 하는 것은 공공시설용지 소유자에게 공공시설용지를 부담(특별한 희생)하게
되어 이는 사유재산권을 보장한 헌법정신에도 위배되며,
이 사건 토지는 토지구획정리사업법 제53조에 해당되는 토지로 토지수용법에 의
하여 수용을 하거나 협의과정에서 현물보상(환지)을 하여야 하는데에도 시행지구내의
토지에 대한 제규정을 적용하여 토지구획정리사업법 제46조에 의하여 환지예정지
지정처분하는 것은 위법하다고 하며 이 건 처분의 무효를 결정하라 한다.
2. 피청구인 주장
ㅇㅇ지구토지구획정리사업은 경상남도 고시 제358호('91.9.30)로 계획결정을 받아
ㅇㅇ군 고시 제32조('92.2.10)로 지적승인을 득하고, 경상남도 공고 제1992-295호('92.5.27)로
조합설립 및 사업시행 인가를 득하였으며, 경상남도 도시 58421-229('95.2.28)로 환
지계획(예정지 지정)인가를 득한 지구로서 토지구획정리사업법 제6조 규정에 의한
토지구획정리조합이 시행하는 지구이며, 토지구획정리사업법 제17조 규정에 의거
시행지구안의 토지면적의 3분의 2이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 얻었으며
청구인이 말하는 토지구획정리사업법 제7조제1항제4호는 지방자치단체 등이 도시
계획이나 공공시설의 사업시행을 함에 있어 필요에 따라 토지구획정리사업을 병행
하여 시행하는 사업으로서 청구인의 주장은 맞지 않으며,
또한 본 지구는 공사가 완료(공사준공)되어 환지처분을 행하기 위해 대한지적공
사에 환지확정측량을 의뢰하여 완료단계에 있는 실정이고 ㅇㅇ지구 토지구획정리
사업은 토지구획정리사업법에 의해 시행되는 사업이며, 토지구획정리사업은 대지로
서의 효용증진과 공공시설의 정비를 위하여 사업시행전에 존재해온 권리관계(등기부
등본상 소유자)의 변동을 가하지 않고 종전토지의 위치, 지목, 지적, 이용상황 등을
고려하여 사업시행후의 대지에 이전시키는 사업 즉, 환지를 수반하는 사업이므로
종전토지가 공공용지(도로, 공원 등)에 편입되어 있더라도 환지를 받으며, 환지는
종전의 토지에서 공사비, 도로, 공원 등의 부담을 공제하고 난 후에 환지를 지정하는
것이며,
토지구획정리사업법 제53조의 특정대지라는 것은 토지수용법 제3조 각호의1에
해당하는 국가 또는 지방자치단체 소유의 토지로서 사업시행전에 공공에 공하고
있는 토지로서 사업시행후 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치하는 경우 이를
다른 토지에 대한 환지의 대상으로 하는 즉, 무상양여를 받는 토지를 말하는 것이지
현물보상을 하는 토지가 아니며,
아울러 본 지구 사업시행에 따른 "토지 가액의 평가방법에 관한 사항, 환지계획 및
환지예정지 지정에 관한 사항, 공공시설용지 부담에 관한 사항"등 대개의 사업시행을
토지구획정리사업법시행령 제13조에 의한 조합정관으로 규정토록 하고 있으므로
이는 공공용지의취득및손실보상에관한특례법을 적용치 않는다고 할 것이며(경남행심
95-177 행정대집행 처분에 따른 재결문 참조)
본 ㅇㅇ지구는 도시계획법 제20조의3, 같은법시행령 제19조의8 규정에 의한 상세
계획 구역의 지정을 받은 지구가 아니며, 토지구획정리사업법 제13조 및 같은법시
행령 제11조 규정은 인가의 공고이며, 같은법시행규칙 제3조의 규정에 의한 사업계
획의 기준 및 사업계획서는 경상남도 공고 제1992-295호('92.5.7)로 조합설립 및 사
업시행인가서 내용에 자세하게 언급되어 있고,
청구인의 토지중 약 3분의 2 정도의 면적이 ㅇㅇ도시계획 시설인 중로 1-4호선에
편입되어 있는 ㅇㅇ지구 토지구획정리사업 지구내 도로부지로서 토지의 형질 변경
이나 토석채취에 관한 허가를 받아 설치가 되는 것이 아니라, ㅇㅇ군 예산집행에
의한 도시계획사업으로 설치할 수 있는 도시계획 도로로서 건축 등 행위제한을 받아
다른 용도로 사용하지 못하였으나 본 구획정리사업의 시행으로 공공용지에 편입되어
있는 토지도 환지(35B 9L, 10L)를 받은 ㅇㅇ지구 토지구획정리사업 지구내의 토지
이며,
청구인의 토지는 토지의 교환, 분합 기타의 구획변경, 지목 또는 형질변경이나
공공시설의 설치·변경에 관한 토지구획정리사업 지구내 토지이며 또한 도시계획
으로 결정된 공공시설 용지는 토지구획사업이 현저히 곤란한 경우를 제외하고는
사업지구에 포함할 수 있으며, 이미 결정된 도시계획 또는 도시계획시설 기준에 적
합하게 책정하여야 하므로 본 지구는 약 33.8%의 공공시설 용지를 확보하였고 또한
중로 1-4호선은 효율적 토지이용 계획상 지구밖 도로와 연결되는 도로로서 사업지
구에 포함되어 있고 청구인 토지에 대한 감정평가서의 "사업지구내 편입지장물"이
라는 말은 "시행지구내 지장물"이라는 말과 같은 의미이며,
토지구획정리사업법 제7조제1항제4호는 지방자치단체장 등이 시행하는 사업을
규정한 것으로서 청구인의 토지가 환지계획의 대상이 될 수 없다는 청구인의 주장은
맞지 않고, 본 ㅇㅇ지구 토지구획정리사업은 해당 법적 검토 및 시행인가 규정을
준수하여 관계청에 인가를 득한 지구로서 조합이 시행하며, 환지계획의 대상이 되는
즉, 공공용지 및 체비지 면적을 종전토지 소유자가 토지로서 관계법에 의해 차등부
담하여 사업시행전에 존재해온 권리관계에는 변동을 가하지 않고 환지를 수반하는
사업으로서 지구내 편입토지는 공공시설계획에 의거 당연히 적정 감보대상이 되는
것이고, 특정 개인에게 특별한 희생을 요구하는 사유 재산권 침해는 아니며,
토지구획정리사업법 제53조의 특정토지는 현물보상 및 환지를 정하지 않는 토지이며
본 ㅇㅇ지구 토지구획정리사업은 사업지구내의 토지를 조합에서 매수하거나 수용
하지 않고 환지예정지를 지정하여 토지소유자가 환지된 토지를 사용토록 하는 사
업으로서 공공용지의취득및손실보상에관한특례법에 의한 별도의 금전보상은 받을 수
없고,
본 ㅇㅇ지구 토지구획정리사업은 경상남도 공고 제295호('92.5.27)로 조합설립 및
사업시행인가되어 토지구획정리사업법을 근간으로 적법 절차에 따라 시행하고 있으며,
사업시행에 따른 제반사항은 토지구획정리사업법시행령 제13조에 의한 조합정관 및
시행세칙, 사무처리규정 등으로 규정토록 하고 있으므로 공공용지의취득및손실보상
에관한특례법을 적용치 않는다 할 것이고, 또한 경상남도 도시 58421-229호('95.2.28)로
환지계획(예정지 지정)되었기 때문에 별도의 금전보상은 받을 수 없고,
본 행정심판 청구건에 앞서 지난 1995.10.6로 행정대집행 처분에 대하여 청구인이
피청구인인 ㅇㅇ군수를 상대로 1995.11월 취소를 구하는 행정심판청구 사건에 대해
경상남도행정심판위원회의 의결에 따라 경상남도지사가 1995.12.29 "이 건 심판청
구를 각하한다"라는 재결을 하였고,
이 건 행정심판 청구건은 상기 행정대집행처분에 대한 취소심판 청구사건과 사
건명이 다를 뿐이지 심판청구의 대상이 되는 처분내용과 청구이유는 전반적으로
같은내용이고,
청구인은 ㅇㅇ지구 토지구획정리사업 지구내 도시계획 시설 중 도로에 해당하는
공공시설용지에 편입된 청구인의 종전토지 589-2 외 2필지에 대하여 잘못된 법을
적용하여 손실보상 및 현물보상을 주장하고 있으며, 청구인의 토지는 시행지구에
지정되어 있지 않고 사업지구내에 편입된 토지이며 시행지구내의 토지가 아니므로
환지계획의 대상이 될 수 없다라는 청구인의 주장은 토지구획정리사업법 및 관련
법을 제대로 이해하지 못한 주장이라 하며 청구인의 청구를 기각하라 한다.
3. 판 단
먼저 관련법규를 살펴보면 토지구획정리사업법 제3조에서 토지구획정리 사업은
도시계획법 제12조의 규정에 의하여 결정된 도시계획구역 또는 국토이용관리법에
의한 준도시지역의 토지에 대하여 시행하도록 되어 있고 같은법 제6조에서 도시계
획구역안에서의 구획정리 사업은 토지소유자 또는 토지소유자가 설립하는 토지구
획정리조합이 이를 시행하도록 되어 있고,
같은법 제16조 및 제17조에서 조합을 설립하여 구획정리사업을 시행하고자 할
때에는 시행지구안의 토지소유자 7인 이상이 정관 및 사업계획을 정한 후 조합 설
립과 구획정리사업의 시행에 관하여 건설교통부장관의 인가를 받아야 하며 조합설
립의 인가를 신청할 때에는 시행지구안의 토지면적의 3분의2 이상에 해당하는 토
지소유자의 동의를 받도록 되어 있으며,
같은법 제46조, 제48조, 제49조에서 시행자는 시행지구내의 토지에 대한 환지처
분을 행하기 위하여 환지계획을 정하여 시·도지사의 인가를 받아야 하며 환지계
획은 종전의 토지 및 위치·지목·면적·토질·수리·이용상황·환경 기타의 사정을
종합적으로 고려하여 합리적으로 정하도록 되고 있고,
같은법 제56조, 제57조에서 시행자는 구획정리사업을 시행하기 위하여 필요할 때
에는 시행지구안의 토지에 대하여 환지예정지를 지정할 수 있고 환지예정지가 지
정된 경우에는 종전 토지에 관한 토지소유자는 환지예정지 지정의 효력발생일로부터
환지처분의 공고가 있는 날까지 환지예정지 또는 그 부분에 대하여 종전과 동일한
내용의 권리를 행사할 수 있으며 종전의 토지에 대하여 이를 사용하거나 수익할 수
없도록 되어 있고, 토지구획정리사업법시행령 제13조에서 법 제16조 규정에 의한
조합의 정관에 시행지구 및 시행면적, 환지계획 및 환지예정지 지정에 관한 사항등이
포함하도록 되어 있으며,
ㅇㅇ지구 토지구획정리조합 정관 제17조에서 사업계획변경, 환지계획 및 공사계획,
환지예정지 지정, 환지처분 등은 총회의 의결을 거치도록 되어 있고 같은정관 제26조,
제27조에서 환지예정지 지정 및 교부의 표준이 되는 종전 토지 각 필지의 면적은
토지구획정리사업법 제9조의 규정에 의하여 인가 당일 현재의 토지대장 및 임야대장
면적에 의하며, 조합장은 총회의 의결과 도지사의 인가를 받아 환지예정지를 지정할
수 있고 환지예정지를 지정하였을 때에는 이를 고시하고 동시에 토지소유자에게
통지하도록 규정되어 있음을 알 수 있다.
살피건대, 이 사건 청구인과 피청구인이 제출한 관련서류를 종합해 볼 때, 99.9.30 청구인 소유토지 ㅇㅇ군 ㅇㅇ읍 ㅇㅇ리 589-2번지 전 314㎡, 같은리 590-115번지 전
735㎡, 같은리 589-19 전 440㎡ 등 3필지가 포함된 ㅇㅇ군 ㅇㅇ읍 ㅇㅇ리·ㅇㅇ리
일원 295,320㎡에 대해 토지의 효용증진 및 공공시설 설치등을 목적으로 ㅇㅇ지구
토지구획 정리사업이 결정고시되고 (경상남도 고시 제358호) 1992.5.27 경상남도지
사가 ㅇㅇ지구 토지구획정리사업시행 및 ㅇㅇ지구토지구획정리조합 설립을 인가하여
동 조합이 이 건 토지구획정리사업을 시행하여 1995.2.28 경상남도지사로부터 동
사업면적을 당초 295,320㎡를 288,144㎡로 변경 및 환지예정지 지정인가를 받아
1995.3.28 ㅇㅇ지구토지구획정리조합장이 전 조합원에게 환지예정지지정사항을 통
보하였는데 청구인 소유 토지 ㅇㅇ군 ㅇㅇ읍 ㅇㅇ리 589-2번지, 같은리 590-115번지
1,049㎡에 대해서는 486㎡(감보율 53.67%)로, ㅇㅇ군 ㅇㅇ읍 ㅇㅇ리 589-19번지 440
㎡에 대해서는 209,6㎡(52.36%)로 환지예정지 지정처분 하자,
청구인은 청구인 소유토지는 ㅇㅇ군 도시계획상 도로로 결정된 부지로서 도시계
획법 등 관계법령에 의거 수용하거나 지방자치단체가 집행하는 공공시설에 관한
사업용지로 취득하여 사용하여야 하며, 동 사업시행지구안에 편입된 토지가 아님에도
불구하고 동 조합이 청구인 소유 토지를 편입하여 토지구획정리사업법의 제규정을
적용하여 한 이 건 환지예정지 지정처분은 위법하다며 이의 무효확인을 구하는 청
구임을 알 수 있다.
판단컨대, ㅇㅇ지구토지구획정리사업 시행당시 동 시행지구에 편입된 ㅇㅇ군 ㅇ
ㅇ읍 ㅇㅇ리, ㅇㅇ리 일원 295,320㎡는 도시계획법 제12조의 규정에 의거 ㅇㅇ군에서
결정된 도시계획 구역이며 청구인 소유토지 ㅇㅇ군 ㅇㅇ읍 ㅇㅇ리 589-2번지외 2
필지는 ㅇㅇ지구토지구획정리조합 정관 제2조의 ㅇㅇ지구 토지구획정리사업시행구
역안에 편입된 토지임이 인정되고,
청구인은 청구인 소유토지 ㅇㅇ군 ㅇㅇ읍 ㅇㅇ리 570-15 전 735㎡와 같은리
589-19 전 440㎡는 이 건 사업시행 이전부터 ㅇㅇ군 도시계획상 도시계획시설인
도로로 결정된 부지이므로 토지구획정리사업법 제7조제1항제4호 규정에 의하여 지
방자치단체장이 청구인 소유토지를 공공시설에 관한 사업용지로 취득하여 사용하
여야 한다고 주장하나 토지구획정리사업법 제6조의 규정에서 보는바와 같이 도시
계획 구역안에서의 구획정리사업은 사업지구내의 토지소유자 또는 토지소유자가
설립하는 토지구획정리조합이 이를 시행하는 것이 원칙이며, 토지구획정리사업법 제
7조제1항제4호의 규정은 건설교통부장관이 상기 제6조의 규정에도 불구하고 토지
구획정리사업이 지방자치단체장이 집행하는 도시계획이나 공공시설에 관한 사업과
병행하여 시행해야 할 필요가 있다고 인정될 때에는 관계 지방자치단체 또는 대한
주택공사 및 한국토지공사에 대하여 구획정리사업의 시행을 명할 수 있다는 규정
으로서 청구인의 상기 2필지 토지가 도시계획상 도로로 결정된 부지라고 하여 반
드시 지방자치단체가 이를 시행해야 하는 것이 아니므로 이러한 청구인의 주장은
관계법리를 오해한 주장이며,
이 건 토지구획정리사업 조합설립의 인가를 신청할 당시 시행지구안에 토지면적
3분의2 이상인 80.8% 해당하는 토지소유자 66%의 동의를 얻어 조합설립 인가를
받아 시행하였고 피청구인의 환지예정지 지정처분은 토지구획정리사업법 제26조,
같은법시행령 제13조 및 ㅇㅇ지구토지구획정리조합 정관 제27조 규정에 의거 동
조합 총회의 의결과 경상남도지사의 인가를 받아 이 건 처분을 한 것이며,
청구인이 주장하는 바와 같이 청구인의 소유토지 ㅇㅇ군 ㅇㅇ읍 ㅇㅇ리 590-115
번지, 같은리 589-19번지는 이 건 사업시행이전부터 ㅇㅇ군 도시계획상 도로로 결
정된 부지로서 기 개설된 2차선 지방도 1022호선과 연계 시키기 위한 도로개설을
위해 청구인 소유 상기 2필지 토지를 포함한 ㅇㅇ군 도시계획상 도로 결정된 ㅇㅇ군
ㅇㅇ읍 ㅇㅇ리 590-123번지외 13필지의 토지를 동 사업 시행지구에 편입시켜야 할
불가피 성이 인정되고,
청구인의 토지를 편입시켜 시행한 환지예정지 지정처분이 창녕군 도시계획과 배
치되거나 모순된다고 보기 어렵고 이 건 환지예정지 지정처분이 ㅇㅇ토지구획정리
조합 정관의 제규정을 위반하였거나 토지구획정리사업법의 법리를 오해하거나
일탈·남용한 위법·부당한 처분으로 보기 어렵다 할 것이다.
따라서, 피청구인이 청구인에 대하여 한 환지예정지 지정처분에 대하여 이의 무
효확인을 구하는 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각 하기로 하여
주문과 같이 재결한다. |
