| 이 유 (2000-532)
1. 청구인 주장
가. 신청 건축물의 도시계획도로 저촉과 관련, 도로 개설시 철거로 인한 손실 우
려에 대하여, 청구인 소유 부지내의 도시계획도로는 1981년 이전에 계획되어 현재까
지 무단 방치되어 왔는 바, 특히 부지 중앙을 관통하는 도로는 그 효용성이 재검토되
어야 한다고 사료되며, 2001.12.31까지 집행계획을 수립하여 저촉된 도시계획도로가
만약 포함되더라도 3년 이내에 도로를 개설하게 되므로, 본 대지 활용 측면에서 유휴
대지로 계속 방치하는 것보다 영업시설로 활용함이 생산성 향상과 ○○시 전체의 경
제적 이익에도 부합되며, 장기 미집행 도시계획에도 부응한다고 할 것이고, 또한 청
구인은 가설건축물 존치기한 3년 이내라도 도시계획시설(도로) 개설시 무보상 자진철
거를 하겠다는 공증각서를 제출하였으며, 아울러 가설건축물 철거·해체가 손쉬운 철
골·판넬구조로서 조기에 철거되더라도 이동·재활용이 될 뿐만 아니라 그에 수반되
는 제 비용 및 피해를 청구인이 감수하고자 한다.
나. 대규모 판매 및 영업시설로 인하여 지역상권 붕괴 및 지역경제에 미치는 영
향이 큼에 대하여,
(1) 신청한 건축물 규모는 600평 정도로 이 중 창고·사무실·화장실·탈의
실·작업장·기계실 등을 제외한 순수 매장면적은 350평 규모로서 식품을 중심으로
구성되는 슈퍼마켓이므로 지역상권이 붕괴될 정도의 대규모 판매시설로 해석함은 무
리라고 판단되며(대규모 할인점 규모는 통상 매장면적이 3,000∼5,000평 규모임),
(2) 기존 점포의 입장에서 단기적으로 본다면 새로운 경쟁자의 시장 진입에 의
한 시장 잠식의 우려로 반대할 수도 있겠으나, 이는 자유시장 경쟁체제에서는 언젠가
발생하는 문제이며, 지역경제가 무한정 폐쇄된 울타리 속에 안주할 수는 없을 것이
며, 현재의 큰 흐름인 시장경제의 원칙에서 장기적 관점으로 본다면 중소규모 매장과
의 선의의 경쟁에 의한 서비스 향상 및 품질 향상 등으로 장래에 더욱 개방되고 대
형화되는 시장경제 여건에 대응할 수 있는 이점이 있다고 할 것이며, 소비자로서 ○
○시민의 입장에서 보면 중소규모의 선진화된 유통매장이라도 생긴다면, 보다 나은
서비스와 저렴한 가격의 이점을 찾아 □□ 등 타지역 매장 이용에 따른 시민의 불편
을 해소할 수 있고, 우수한 품질의 다양한 상품을 양호한 서비스와 저렴한 가격에 편
리하게 구입할 수 있게 되어 대다수 ○○시민의 소비생활에도 크게 도움이 될 것이
며, 아울러 인근 부락민을 ○○읍내로 흡수하여 지역상권을 활성화시키는 계기가 될
수도 있으며,
(3) 또한 새로운 사업장이 생김으로써 지역주민의 고용 창출과 지역내 유관업체
에서 생산된 농수산물을 산지 구매와 연계하여 직매입 판매를 함으로써 생산품 판로
확보에도 도움이 될 것으로 생각하며, 덧붙여 본 청구인은 기존 상인의 우려와 입장
을 고려하여 셔틀버스 등을 운행하지 않기로 결정하고 이에 대한 각서를 제출하였다.
다. 교통문제 관련에 대하여, 청구인 점포의 영업시간은 대략 오전 10시에 개점
하므로 오전 출근시간 교통정체와는 전혀 무관하고, 신청지역은 당초부터 25m 4차선
도로로 개설되어 있을 뿐 아니라 35m 도로로 도시계획이 되어 있는 상황이므로 도
로 여건은 충분하다고 판단되며, 평소에도 도로 사정은 그다지 혼잡하지 않은 실정이
다. 그리고 현재 시공 중인 ▽▽∼▼▼간 고속도로 및 ○○읍∼◇◇간 국도 확장, 우
회도로 공사가 마무리되면 신청지의 도로는 현격히 교통량이 줄어들 것으로 보이며,
아울러 신청대지는 전면 대로와 측면 및 후면 도로와 접하고 있으나, 주위 교통 흐름
을 방해하지 않기 위하여 대로에서의 차량 진·출입은 없고 측면도로에서 진입하여
후면도로로 진출되며, 일방향으로 원활하게 소통되도록 계획하였고 상시 교통정리 요
원을 배치할 것이며, 충분한 주차공간을 확보하였으므로 교통체증의 우려는 없으리라
생각된다.
라. 이상에서 살펴본 바와 같이, 피청구인의 이 건 가설건축물 건축허가신청 반
려처분은 부당한 처분이므로 이를 취소하고 허가를 이행하라고 한다.
2. 피청구인 주장
가. 피청구인은 신청 건축물의 도시계획도로 저촉과 관련, 도로 개설시 조기 철
거로 인한 청구인 및 국가의 손실을 막을 수 있도록 지도할 책임과 의무가 있다 할
것이며, 청구인이 신청한 가설건축물은 건축하고자 하는 부지 3필지 중 중앙에 위치
한 필지가 도시계획도로에 저촉되어 2003.12.31까지를 존치기간으로 정하여 존치기간
이내라도 도시계획도로가 개설될 경우에는 보상을 받지 아니하고 철거하겠다는 각서
를 첨부하여 가설건축물의 허가를 신청하였으나, 이는 ○○시건축조례 제17조제1항제
2호의 "가설건축물의 존치기간은 3년이내일 것. 다만, 도시계획사업이 시행될 때까지
그 기간을 연장할 수 있다"는 규정에 따라 존치기간을 정한 것으로 보이며, 실제로 3년
이내에 도시계획도로의 개설이 어렵다는 것을 추정하고 도시계획도로의 개설시까지
가설건축물의 연장이 가능한 것으로 판단하여 2003.12.31까지를 존치기간으로 정하여
건축허가신청을 한 것으로서, 2000.7.1 도시계획법의 개정으로 같은법 제58조(단계별
집행계획의 수립) 및 부칙 제10조(기존 도시계획시설에 관한 경과조치)에 따라
2001.12.31까지 장기 집행계획을 수립하도록 되어 있으며, 이 규정에 따라 장기집행계
획 수립결과 건축물이 건축되는 부지에 포함된 도시계획도로의 개설시기가 결정되게
되며, 수립결과 도로의 조기 개설 필요성이 나올 경우 건축물의 철거·해체가 쉽고
조기 철거가 되더라도 모든 비용을 부담한다고 하나, 대규모의 건축물을 건축한지 몇
년이내에 막대한 자금이 투입(평당 90만원 추정시 × 603평 = 56,700만원, 콘크리
트·위생설비 등 사용불가에 따른 회수율 30∼40% 정도 추정시 3억4천 내지 4억원
정도 손실 발생)된 건축물을 철거한다는 것은, 건축주는 물론 국가적으로도 큰 손실
이 발생할 수 있으므로 허가권자로서 청구인의 판단 잘못에 따른 피해를 줄일 수 있
도록 올바르게 지도할 수 있는 책임과 의무가 있다 할 것이며, 이 부분에 대하여는
허가를 하지 않겠다는 것보다 도시계획시설의 단계별 집행계획이 완료되는 2001.12.31
이후에 허가 여부를 판단하자는 것으로 허가권자로서 반려처분은 당연하다 할 수 있
을 것이다.
나. 소수의 이익보다 다수시민의 이익과 지역경제 보호를 위하여 피청구인이 행한
이 건 행정처분은 정당한 조치였다고 할 수 있다. 이미 ○○시에는 청구인이 1997년
부터 구 △△ 지역인 △△동 88-4번지상에 2층, 연건평 3,528㎡의 대규모 판매시설을
운영하고 있으며, 대형 유통회사의 자본과 규모를 앞세운 무차별한 물량공세와 콩나
물을 포함한 농·수·축산물과, 소규모 생활용품을 포함한 공산품, 가전제품 등 없는
물건이 없다 싶을 정도로 많은 물품을 판매하고 있으며, 이미 청구인의 매장에서 판
매되고 있는 물품을 취급하는 ○○시에 소재한 영세상인과 중소규모의 슈퍼마켓 등
상인들의 영세성 등으로 인하여 상권의 축소 또는 상실, 채산성 악화 등 경영상의 어
려움으로 그 피해를 피청구인에게 호소하고 있는 실정으로서, ○○시는 지역상권이
주로 슈퍼마켓 이하의 소상인으로 구성되어 있고, 특히 ○○읍 지역은 전형적인 농촌
지역의 소읍으로서 대형 상권과 맞서 경쟁력을 갖추지 못하여, 구 △△ 지역보다 인
구 규모도 작고 시장형태가 취약한 ○○읍 지역의 영세 중소상인들의 몰락은 불을
보듯 뻔한 일이며, 이는 불공정 거래의 범위를 떠나서라도 상도덕상 있을 수 없는 일
일 것이다.
다. 이러한 문제점 때문에 대부분의 지방자치단체 및 상인과 시민단체에서도 대
규모 판매시설의 건축 및 영업을 반대하고 있으며, 대표적인 사례로는 □□시 ▲▲마트
영업에 따른 시민의 반대운동, ■■시 ▲▲마트 영업계획에 따른 시민의 반대에 따른
영업계획 철회, ◆◆시의 대규모 판매시설의 건축을 2차례에 걸쳐서 반려한 사례가
있고, 최근 ▲▲경제신문과 ○○신문에서도 대규모 유통매장의 영업에 따른 지역상권
의 붕괴를 우려하는 보도를 3차례에 걸쳐 집중 보도한 바 있으며, 지방자치 시대를
맞아 지역경제의 중요성을 인식하고 지역경제 활성화를 통한 건전한 지역발전을 유
도하기 위하여 ○○시를 포함한 전국의 시·군·구 및 시·도에서는 이를 전담할 수
있는 지역경제과를 설치·운영하고 있다.
라. 청구인의 가설건축물 건축허가 신청에 대한 반려 조치는 법령상의 문제와 집
단이기주의 등을 떠나, 앞에서와 같이 청구인이 구 △△ 지역을 상대로 이미 영업
중에 있는 대형 판매시설(○○마트)로 인하여 지역의 영세·중소상인들의 피해와 지
역경제에 좋지 못한 영향을 미치고 있는 상태에서 또 다시 구 △△ 지역보다 인구
규모도 작고 시장형태가 취약한 읍면지역인 ○○읍, ○○면, ▽▽면을 권역으로 하는
대형 유통매장을 건축할 경우 그 피해는 미루어 짐작하고도 남을 것이라 할 수 있을
것이다. 따라서 공공의 이익과, 지역경제 보호를 위하여 피청구인이 행한 가설건축물
건축허가신청 반려처분은 정당한 조치였다고 할 수 있을 것이다.
마. 청구인이 건축하고자 하는 위치는 국도와 군도 및 시가지 도로가 교차하는 5
거리에 위치하는 ○○시의 교통 요충지로, 연결도로의 협소와 늘어나는 교통량으로
인하여 상습적인 교통체증 지역으로서 많은 양의 교통을 유발시키는 대규모 판매시
설로 인해 교통체증이 가중(이는 대규모 판매시설이 건축될 경우 발생되는 공통사항
이라 할 수 있다)됨으로써 원활한 교통에 장애가 되므로 입지상 부적합하다 할 것이
다. 청구인의 가설건축물 건축허가신청에 대하여 건축 후 도시계획 개설과 관련된 피
해 방지 및 다수 시민의 이익과 지역경제를 보호하고, 상습 교통체증 지역에 대규모
판매시설이 건축될 경우 교통난이 가중되므로 피청구인이 청구인에게 한 가설건축물
허가신청 반려처분은 당연한 조치였다고 할 수 있을 것이므로, 청구인의 이 건 청구
는 마땅히 기각되어야 할 것이다.
3. 판 단
가. 먼저 관련법규를 살펴보면, 건축법 제15조, 같은 법 시행령 제15조, 같은 법
시행규칙 제6조, ○○시건축조례 제17조 등의 규정에 의하면, 가설건축물의 건축허가
를 받고자 하는 자는 시장·군수·구청장에게 건축허가신청서를 제출하여야 하며, 시
장·군수·구청장은 도시계획시설 또는 도시계획시설 예정지에 있어서 대통령령이
정하는 기준의 범위안에서 당해 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 의하여 가설건
축물의 건축을 허가할 수 있으며, 가설건축물은 철근콘크리트조 또는 철골철근콘크리
트조가 아닌 3층이하의 건축물로서 존치기한 3년이내에서 건축할 수 있으며, 다만 도
시계획사업이 시행될 때까지 그 기간을 연장할 수 있다고 규정되어 있음을 알 수 있
다.
나. 살피건대, 본 사건의 청구인과 피청구인이 제출한 관계서류 및 경상남도행정
심판위원회 심리시 당사자 주장 등을 종합해 보면, 청구인이 2000.10.9 ○○시 ○○면
○○리 438-5번지 외 2필지(5,868㎡, 일반주거지역)에 지상1층, 건축면적 2,083㎡ 규모
의 판매 및 영업시설(○○마트)을 건립하기 위하여 가설건축물 건축허가 신청을 하
자, 같은 해 10.20 피청구인이 신청부지 3필지 중 1필지가 35m 도시계획도로에 저촉
되는데, 도시계획법 개정으로 장기 미집행 도시계획시설은 2001.12.31 까지 집행계획
을 수립·공고하도록 되어 있어, 1단계 집행계획에 상기 도시계획도로가 포함될 경우
3년이내에 도로를 개설하게 되므로 가설건축물의 조기 철거로 큰 손실을 초래하게
되고, 대규모 판매 및 영업시설로 인하여 지역상권 붕괴 및 지역경제에 미치는 영향
이 크며, 상습 교통체증 지역으로서 대규모 판매 및 영업시설의 건축으로 교통체증이
가중될 것으로 판단하여 이 건 건축허가 신청을 반려 처분하였다. 이에 대하여, 청구
인은 이 건 신청부지 중 1필지가 도시계획도로에 저촉되는데, 이는 장기 미집행 도시
계획시설로서 만약 집행계획이 수립되어 도로가 개설되면 가설건축물 존치기한 3년
이내라도 언제든지 무보상 철거할 것이라는 공증각서를 제출하였으며, 또한 신청지는
교통 체증의 우려가 없고, 건축면적 중 순수 매장면적은 350평 규모로서 이를 대규모
판매시설로 확대 해석함은 무리이며, ○○시 지역경제 전체적인 관점에서 볼 때, 오
히려 ○○시민의 소비생활 및 지역경제 활성화에 도움이 될 것이므로, 피청구인의 이
건 반려처분은 부당하다고 주장하면서 이를 취소하고 건축허가 이행을 청구하고 있
음을 알 수 있다.
다. 판단컨대, 이 건 가설건축물 건축허가 신청지인 ○○시 ○○면 ○○리 438-5
번지 외 2필지중 1필지(438-64번지)는 ○○시 도시계획도로 예정지로서 도시계획법
개정에 따라 장기미집행 도시계획시설에 대하여는 2001.12.31까지 집행계획을 수립·
공고하도록 되어 있으며, 집행계획 수립시점에서 이 건 도시계획도로 예정지가 1단계
집행계획에 포함되면 3년이내에 도로를 개설하게 되므로, 피청구인이 이 건 가설건축
물 건축을 허가할 경우 건축물의 조기 철거에 따른 손실 발생이 우려된다. 또한 신청
지는 국도와 군도 및 시가지 도로가 교차하는 5거리에 위치한 ○○시의 교통 요충지
로서 교통량이 많은 지역이며, 신청지 출입구는 25m 도로에 접하도록 되어 있으나,
현재 25m 도로는 확장되지 않아 왕복 2차선 도로로서 이 건 건축물이 들어 설 경우
인근의 협소한 도로 여건 등을 감안할 때 교통 체증을 초래할 가능성이 클 것으로
보여진다. 피청구인은 신청지가 도시계획도로 개설 예정지인 점과 신청지 주변의 교
통 여건 등을 종합적으로 판단하여 이 건 가설건축물 건축허가 신청을 반려 처분하
였는 바, 청구인의 사익과 피청구인이 달성하고자 하는 공익을 비교·형량하여 판단
해 보건대, 청구인이 이 건 처분으로 입게 될 불이익보다 피청구인이 이 건 처분으로
달성하고자 하는 공익이 더 크다고 보여지고, 피청구인이 이 건 처분을 함에 있어 관
련법규를 위반하거나 재량을 그르쳤다고 볼 만한 점이 없으므로 피청구인의 이 건
가설건축물 건축허가신청 반려처분은 재량범위내에서 적법하게 이루어졌다고 할 것
이다.
라. 따라서 피청구인이 2000.10.20 청구인에게 한 가설건축물 건축허가신청 반려처
분의 취소 및 허가이행을 구하는 청구인의 청구는 이유없으므로 이를 모두 기각하기
로 하여 주문과 같이 재결한다. |
