| 1. 청구인 주장
청구인들이 1999.7.6 ㅇㅇ시 ㅇ동 398, 436번지 전 11,713㎡중 전 6,848㎡면적에
주택건립을 위한 부지조성(동호인 주택)을 하기 위해 토지형질변경 허가신청을 하자
같은해 8.12 피청구인은 이를 불허가처분 하였는 바,
먼저 신청지의 토지형질변경에 대한 관련법규의 적법유무를 보면 도시계획법 제
4조제2항 및 ㅇㅇ시 고시(제1995-17호, '95.10.23)에서 지형도상 표고 60m 이상의
자연녹지는 토지형질변경을 제한한다라고 규정하고 있으나 본 신청지는 표고 60m
이상 지역이 아니므로 관련법상 하자가 없으며,
도시기반시설이 전무하다고 하나 신청지 출입구 하단에는 차량2대가 교차할 수
있는 8m 넓이의 포장도로가 이미 개설되어 있고, 상·하수도도 이미 개설되어 있
으므로 청구인들의 단독주택 건립에는 아무런 문제가 없고,
자연녹지지역내 개별건축물 입지가 증가되므로 계획적인 녹지의 잠식이 우려된
다고 하나 신청지 뿐만 아니라 인근지역의 토지지목을 보아도 알 수 있듯이 임야가
아닌 전으로 수목보다는 잡초와 고추, 고구마 등 밭작물이 대부분을 차지하고 있으
므로 현실적으로 자연녹지로서의 가치가 전혀 없으며 오히려 지형도상 표고 60m
미만의 지역은 주택건립을 촉진하는 것이 우수기의 산사태 및 토지의 유실을 방지
하고 도시미관 증진에도 도움이 된다고 생각되며,
도시의 무질서한 확산을 방지하기 위한 녹지지역의 지정목적에 배치된다고 하나
이미 인근 지형도상 표고 60m 미만의 자연녹지에는 사설대형유치원 2곳, 교회 1곳,
단독주택 1곳 등이 허가 건축되어 있는데도 불구하고 신청지만 불허가 하는 것은
법적용의 형평성을 잃은 것으로,
본건에 대하여 피청구인이 경상남도지사와 토지형질변경(동호인 주택 건립) 허가에
따른 농지전용 협의를 한 결과 경상남도지사가 조건부 동의를 하였을 뿐만 아니라
청구인들이 위 토지를 매입할 때는 관련법규 및 ㅇㅇ시 고시 등을 확인한 후 신청
지에 단독주택을 건축하는데는 아무런 하자가 없다고 판단되었기 때문에 위 신청
지를 매입하였음에도 불구하고 피청구인은 청구인들이 이해하기 힘든 위와 같은
사유를 들어 이 건 불허가처분을 한 것이므로 이를 취소하라고 한다.
2. 피청구인 주장
청구인은 1999.7.6 동호인들의 건전한 여가생활(산행, 역사탐방 및 문화기행)을
통해 친목도모, 우의를 다지고 지역사회 발전에 기여하며 경로효친사상을 고취시키고
청소년들의 건전한 놀이문화를 정착시키기 위해 ㅇㅇ시 ㅇ동 398번지 전 3,214㎡중
2,384㎡와 같은동 436번지 전 8,499㎡중 4,464㎡ 합계 6,848㎡ 지상에 동호인 주택
9동의 건립을 위한 토지형질변경허가를 신청하였으며,
이에 피청구인은 실무종합심의회를 개최(자연녹지지역 관리 주무부서인 도시과는
별도협의)하고 농지전용과 관련하여 경상남도지사에게 협의한 결과, 건설과에서는
우수 처리계획에 의한 시설물 배치계획이 수립되어야 하고(이 부분은 후에 보완되
었음), 신청지의 진입도로에 포함되는 국유지인 같은동 1058의 1번지 구거 1,746㎡에
대한 사용·수익허가를 받아야 한다는 의견이, 건축민원과에서는 신청지는 경사지
로서 부지조성에 따른 토사유출 피해가 없도록 하고 대지 안전조치를 취해야 한다는
의견이, 수도과에서는 시 수도는 표고 50m 이상은 자연유하에 따른 수돗물 공급이
불가하므로 표고 50m이하에 지하 저수조 및 자체 가압시설을 설치하여야 한다는
의견이, 환경보호과에서는 비산먼지 발생신고 및 특정공사 사전신고를 하여야 한다는
의견이, 도시과에서는 도시기반시설이 전무한 상태에서 주택건립을 위한 토지형질
변경시 지형여건상 도로·대지의 높낮이 차이로 인한 공사비 과다소요 및 난개발이
우려되고, 도시의 계획적 관리의 어려움과 녹지지역내 개별건축물 입지의 증가로
녹지의 잠식이 우려되며, 녹지지역의 지정목적에 배치되므로 토지형질변경허가에
반대한다는 의견이 각각 제출되었고,
경상남도에서는 토지형질변경허가시 사전에 폐수 및 오수처리계획 등에 관하여
관련부서와 협의하여 피해방지계획이 타당한지를 확인한 후 허가여부를 결정하되,
인근지역에 피해가 발생하지 않도록 피해방지 시설을 설치한다는 조건하에 농지전
용협의가 되었으며,
또한, 민원조정위원회에 재심의를 요청한 바 민원조정위원회에서도 청구인의 신
청을 반려하는 것이 타당하다고 결정되었기에 이 건 불허가처분을 하였음에도,
청구인은 도시계획법 제4조제2항 및 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙
제4조제2항에 따라 고시된 ㅇㅇ시 고시(제1995-17호, '95.10.23)에 의하면 표고 60m
이상의 자연녹지만 토지형질변경 제한대상으로 되어 있고, 신청지 하단부는 도로와
상·하수도가 개설되어 있으며 자연녹지로서 보존가치도 없어 주택을 건립하는 것이
산사태 및 토지의 유실을 방지하고 도시미관 증진에도 도움이 되며, 특히, 인근지에
유치원 2곳, 교회 및 단독주택 각 1곳이 기 허가되어 있을 뿐 아니라 경상남도에서도
조건부 동의를 한 것이라는 등의 사유로 이 건 불허가처분의 부당성을 주장하고 있으나,
피청구인이 토지형질변경불허가 지역을 고시한 것은 행정청이 토지형질변경을
불허할 지역을 지정한 경우 이를 일반주민에게 알려주는 통지행위로서 행정청의
결정사항을 미리 알지 못하므로 인하여 피해를 입는 것을 방지하려는 예방적 목적을
가진 조치일 뿐, 고시 그 자체로 어떠한 법률효과를 발생시키는 것은 아니라 토지
형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조제1항 각호에 규정된 제한요건을 충족한
경우 불허가할 수 있고,
도시계획시설이란 도로, 주차장, 수도, 하수도시설 등의 설치·정비·개량에 관한
계획 및 토지구획정리사업, 일단의 주택지 조성사업 등에 관한 계획에 의하여 설치
된다는 시설을 말하는 것으로 신청지 하단부에는 도로와 수도시설이 설치되어 있
으나, 일부는 밭으로 일부는 임야로 되어 있는 신청지내에는 아무런 도시계획시설이
없고 오수처리구역외의 지역이며,
자연녹지지역은 보건위생·공해방지·보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기
위하여 녹지의 보전이 필요한 경우 녹지공간의 보전을 해하지 아니하는 범위안에서
제한적 개발이 불가피한 경우에 지정하는 것으로 신청지가 전이나 임야로 활용되고
있다고 하더라도 자연녹지로서의 보존가치가 없다고 할 수 없어 대규모 토지형질
변경(11,713㎡중 6,848㎡)이 이루어질 경우 신청지의 자연환경 및 인근주민 생활환경,
인접지 학교 학생들의 교육환경에 크나큰 영향을 미치고 고지대에 위치한 신청지의
훼손시 도시전체의 미관에도 부정적인 영향을 줄 것이 명백할 뿐만 아니라 제3자가
신청지 인근에 토지형질변경허가신청을 해 올 경우 거부할 수 있는 아무런 사유가
없고 자연녹지의 지속적인 잠식이 예상되며, 동호인 주택건립이라는 청구인의 사업
목적 달성을 위하여는 1동 내지 2동의 건물만 건립하면 충분할 것으로 보이는데도
불구하고 1,2층 모두 동일한 형태(1층 87.15㎡, 2층 75.20㎡)인 9동의 건물을 지으려는
것을 볼 때 청구인의 사업목적은 주택분양을 위한 것으로 보여질 뿐 아니라,
1995.2.7 ㅇㅇ시 ㅇ동 695의3외 1필지 1,437㎡에 대한 토지형질변경허가와 같은해
3.27자에 있은 같은동 366외 1필지 3,239㎡에 대한 형질변경허가는 위 두곳 모두
일종의 공익사업에 해당한다고 볼 수 있는 유치원 건립부지로 토지형질변경 면적
또한 신청지보다 소규모이며, 1996.12.26 ㅇ동 369의 1번지 답 652㎡에 대한 주택건
립부지 조성용 토지형질변경허가와 1998년에 있은 같은동 951번지 1,726㎡에 대한
종교시설 건립용 토지형질변경허가는 모두 신청지와는 비교할 수 없을 정도의 소
규모이므로 토지형질변경면적, 주변의 환경이나 미관침해정도 등에서 신청지와는
비교대상이 될 수 없고,
농지법 제36조제2항제2호에 따라 경상남도에 농지전용에 대하여 협의한 결과 토
지형질변경허가시 사전에 폐수 및 오수처리계획 등에 대하여 관련부서와 협의하여
피해방지계획이 타당한지를 확인한 후 허가여부를 결정하도록 조건부 동의를 받은
것은 사실이나 그러한 협의결과에 피청구인이 구속받는 것은 아니라 할 것이며 도
시계획법, 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 등에 저촉사항이 있다고 판
단될 경우에는 토지형질변경허가를 할 수 없다 할 것이며,
청구인들은 사전에 관련법규나 고시뿐만 아니라 토지형질변경 담당부서에 형질
변경이 가능한지 여부를 파악한 후 토지를 매입하여야 함에도 불구하고 그러한 노
력을 하지 않은 것은 청구인의 과실이므로,
따라서, 위와 같은 제반사정을 감안할 때, 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 건
처분은 적법한 것이므로 청구인의 청구를 기각하라고 한다.
3. 판 단
먼저 관련법규를 살펴보면, 도시계획법 제4조 규정에는 도시계획 구역안에서 건
축물신축등을 위한 토지형질변경은 시장의 허가를 받도록 되어 있고, 농지법 제36조,
제53조 및 제72조 규정상 도시계획구역안의 녹지지역에서 토지형질변경을 하는 경우
농업진흥지역 밖의 6천제곱미터이상 6만제곱미터 미만의 농지에 대한 협의권한이
도지사에게 있으며, 또한 토지의형질변경행위허가기준등에관한규칙 제4조에는 시장은
행위허가제한 지역을 법 제75조에 의한 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 그 위치,
면적, 제한사유 기타 필요한 사항을 당해 지방자치단체에서 발행하는 공보에 고시하도록
되어 있고 ㅇㅇ시 토지형질변경행위 허가제한지역 변경고시(제1995-17호, '95.10.23)에는
김해시 동(洞)지역의 표고 60m이상 전 생산녹지지역 및 일부지역녹지지역인 49.304
㎢에 대하여는 토지형질변경행위 허가제한 지역으로 고시되어 있음을 알 수 있다.
이 사건 당사자가 제출한 서류와 경상남도행정심판위원회 구술심리시 당사자의 진술
등을 살펴보면, 청구인 조ㅇㅇ(선정 대표자)외 8명은 1999.7.6 ㅇㅇ시 ㅇ동 398, 436
번지 전 11,713㎡중 표고 60m이하 지역의 전 6,848㎡[자연녹지지역(농업진흥지역 밖)]
면적에 주택건립(동호인 주택)을 위한 부지조성을 하기 위하여 토지형질변경 허가
신청을 하자,
피청구인은 신청지가 도시계획상 자연녹지지역으로 도시기반시설(도로, 상·하수도
등)이 전무한 상태에서 녹지의 무질서한 개발로 인한 도시의 계획적 관리에 어려
움이 예상되고, 신청지 상단에는 토지형질변경행위제한으로 녹지지역에 녹지가 잘
보존되어 있으나 개별건축물 입지증가로 계속적인 녹지의 잠식 우려와 도시계획상
보건위생·공해방지와 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위한 녹지지역의 지정목
적에 배치된다는 등의 사유로 건축물 건립을 위한 토지형질변경 허가를 할 수 없어
같은해 8.12 이 건 불허가 처분한데 대하여 청구인은 관련법규 등에 하자가 없는 등
법적용의 형평성을 잃은 처분이라고 주장하고 있음을 알 수 있다.
판단컨대, 이 건 청구인의 토지형질변경허가 신청에 대해 피청구인은 1999.7.22
경상남도지사로부터 신청지의 토지형질변경허가 신청에 따른 농지전용협의를 받은
바 있고, ㅇㅇ시 토지형질변경행위제한 고시(1999-17호, '95.10.23)에서도 ㅇㅇ시
동(洞)지역의 전 생산녹지지역 및 일부자연녹지지역 면적 (49.304㎢)의 표고 60m이상에
대하여만 토지형질변경행위 제한지역으로 고시되어 있어 법적인 하자가 없으며,
특히, 인근 표고 60m미만 지역에는 이미 대형 사설유치원이나 단독주택 등이 허가
건립되어 있어 이 건 신청을 불허가 한 것은 형평성에도 맞지 않는 등 제반사정을
감안할 때, 청구인의 이 건 토지형질변경허가 신청에 대하여 피청구인이 녹지지역의
지정목적에 반한다는 등의 사유로 이를 불허가 한 것은 위법·부당한 처분임을 면할
수 없다 할 것이다.
따라서, 이 건 토지형질변경불허가처분을 취소하라는 청구인의 청구는 이유있다고
인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
