| 이 유 (2000-119)
1. 청구인 주장
가. 청구인은 개발제한구역 지정 이전인 선대로부터 개발제한구역내인 ㅇㅇ시 ㅇ
ㅇ동에서 거주하였으며, 특히 ㅇㅇ동 97번지(실제 토지 공부상 지번은 ㅇㅇ동 744번
지)의 주택에서 신씨 묘소관리인으로 60여년을 농업에 종사한 농업인으로, ㅇㅇ동 97
번지(공부상 744번지)주택의 실제소유자는 신씨문중(신ㅇㅇ)이나 60년을 넘게 거주한
청구인은 본 주택이 창원시 ㅇㅇ∼ㅇㅇ간 도로확장공사에 의해 실제 거주한 주택이
철거됨으로써 생활연고지를 상실하였다.
나. 이로 인하여 본 주택을 매도할 것을 신씨 문중에 요청하였으나 청구외 신ㅇ
ㅇ은 청구인에게 주택을 팔지 않아 부득이 본가에서 가장 가까운 인접지인 ㅇ면 ㅇ
ㅇ리 459-3번지 주택을 소유하게 되었으나 영농에 심한 장애(고속도로가 신설됨)를
받을 뿐만 아니라 위 주택의 토지소유자(유ㅇㅇ)로부터 건축물 철거 요청을 받고 이
제 더 이상 거주할 곳이 없어 청구인 소유 토지인 ㅇㅇ동 97번지로 이축을 신청하게
된 것이다.
다. 이에 대하여 피청구인은, ㅇ면에서 ㅇㅇ동으로의 이축은 주거형태가 서로 다
는 행정읍·면·동으로서 동 위치에 이축을 허가할 경우 허가난립으로 국내 유일의
계획도시 기본구조를 유지하기 어렵고, 도시미관 저해 등 상당한 문제점이 발생하게
되며, 개발제한구역의 지정목적에 위배되고, 유사민원은 행정구역내(읍·면·동)로
이축하도록 관리하였으므로 1차 불가하다는 처분을 하였다.
라. 위 처분이 부당하므로 청구인은, 주택 1동의 이축으로 국내 유일의 계획도시
기본구조가 절대로 흔들릴 수 없으며(근거법규 제시 요망), 도시미관이 저해될 수
없고 합법성 및 합목적성(농업에 종사하는 농업인의 농장내로 영농편의를 위한 이
축 : 도시계획법시행규칙 제7조제1항제3호 '사'목 (6)호)에 적법하며, 주택 1동(ㅇ면 ㅇ
ㅇ리 459-3번지)을 철거하고 1동(ㅇㅇ동 97번지)을 신축함은 개발제한구역 지정목적
에 위배되지 않으며, 유사민원을 우려하여 이축허가를 반려한 것은 법률에 근거하지
않았음을 ㅇㅇ시의회 산업건설위원장 입회, ㅇㅇ시 도시국장·과장·담당자가 배석
한 자리에서 청원한 바, 재신청을 암시하여 위의 신청과 같이 재신청하였다. 그러나,
피청구인은 생활연고지를 상실한 것은 인정하였으나 ㅇ면 ㅇㅇ리 소재 소유주택을
ㅇㅇ동 97번지로의 이축은 행정구역 및 주거형태가 서로 다른 읍·면·동으로 '인근토
지'나 '인근마을'로 볼 수 없고, 지개리에 소재한 주택이 공익사업에 편입되는 주택이
아니므로 생활연고지를 상실하였다고 볼 수 없다고 하며 반려사유를 바꾸어 반려하
였다.
마. 결론적으로, 60년이상 거주한 주택이 철거됨으로써 생활연고지를 상실한 청
구인이 타인소유 토지에 건축되어 있는 주택을 토지소유자의 동의를 얻지 못해 청구
인 소유의 농장으로 이축하는 것은 도시계획법시행규칙 제7조제1항제3호 '사'목 (3)호
및 (6)호에 적법하고, ㅇㅇ시 ㅇ면 ㅇㅇ리 459-3번지에서 ㅇㅇ동 97번지로 이축하는
것은 생활연고지를 상실한 경우 다른 읍·면·동으로 이전도 가능하며, '인근마을'의
범위를 읍·면·동 경계에 위치한 경우는 예외적으로 인접한 읍·면·동으로 기존
생활근거지와 가장 가까운 읍·면·동으로 하는 것은 개발제한구역관리규정 제2조
제4호에도 적법하다. 따라서 피청구인의 이 건 개발제한구역내 건축(이축)불허가 처
분은 부당하므로 이를 취소하라고 한다.
2. 피청구인 주장
가. 청구인은 개발제한구역 지정 이전인 선대로부터 ㅇㅇ동에 거주하였으며, ㅇ
ㅇ동 97번지(실제 토지공부상 지번은 ㅇㅇ동 744번지)의 주택에서 신씨 묘소관리인으
로 60여년을 농업에 종사하였고, 최근 위 주택이 ㅇㅇ∼ㅇㅇ간 도로확장공사로 인하
여 주택이 철거됨으로써 생활연고지를 상실하였으며, 이로 인하여 부득이 인접지인
ㅇ면 ㅇㅇ리 459-3번지 주택을 소유하게 되었으나 주택의 토지소유자로부터 건축물
철거요청을 받고 이제 더 이상 거주할 곳이 없어 본인 소유토지인 ㅇㅇ시 ㅇㅇ동
97번지로 이축신청을 하게 된 것이나, 피청구인이 개발제한구역 지정목적에 위배되
고 관계법령에 부적합하다고 판단하여 불허처분한 것은 일고의 가치도 없는 것이므
로 이 사건 처분을 취소하라는 취지의 주장을 하고 있다.
나. 도시계획법시행규칙 제7조제1항제3호의 제규정을 검토해 보면, '사'목 (1)호
에는 공익사업의 시행으로 인하여 철거되어 인근토지 또는 인근마을안으로 이축되는
건축물 및 공작물의 이축을 허가할 수 있음을 정하고 있는 바, ㅇㅇ∼ㅇㅇ간 도로확
장공사로 인하여 철거된 ㅇㅇ시 ㅇㅇ동 744번지상의 주택은 신씨문중 소유(청구외
신ㅇㅇ의 소유임)이므로 이 주택의 관리인에 불과한 청구인에게 이축을 허용하는
규정으로 해석할 수는 없다 할 것이고, ㅇ면 ㅇㅇ리 459-3번지상 주택은 공익사업
에 편입되는 건물이 아니므로 이 부분에 대한 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다.
(청구인의 주민등록등본상에는 ㅇㅇ동 97번지로 주소가 등재되어 있으나 실제로 위
지번에는 건물이 존재하지 않으며, 청구인은 ㅇㅇ동 744번지에서 거주하였음.)
다. 또한, 같은조 '사'목 (3)호에는 개발제한구역 지정전부터 타인소유의 토지에
건축되어 있는 주택으로서 토지소유자의 동의를 받지 못하여 증축 개축할 수 없는
주택으로서 인근토지나 인근마을안으로 이축되는 주택은 이를 허가할 수 있다고 규
정하고 있는데, 청구인이 1999. 5월경 매입한 ㅇ면 ㅇㅇ리 459-3번지상의 주택에 청
구인이 실제 거주하지 않고 있으며, 다만 이축의 절차이행을 위하여 매입한 것으로
보이며(피청구인 소속 직원이 현장에 출장하여 살펴본 바, 동주택에는 청구인이 거
주하고 있지 않았음), 위 규정에서 보듯이 이축이 불가피할 경우 '인근토지'나 '인근마
을안'으로의 이축이 허용되는 바, 위 인근토지, 인근마을안의 범위에 대하여 같은법시
행규칙에서 별도로 규정하고 있지 아니하나 건교부장관의 질의회신 내용들을 검토해
보면, 개발제한구역 지정 전부터 타인소유의 토지에 건축되어 있는 주택으로서 토지
소유자의 동의를 받지 못하여 증축 개축할 수 없는 주택의 이축시 인근토지 인근마
을의 개념은 행정구역이 같은 읍 면 동의 가장 가까운 곳이어야 함을 말하며, 주택의
이축이 새로운 대지확장을 초래하여 구역훼손을 가중시키는 행위이므로 그 범위를
이미 훼손된 일정지역으로 한정하고 무절제한 훼손이 이루어지지 않도록 하기 위한
것인 바, 이러한 취지와 여건을 감안하여 구역훼손의 부작용이 없도록 제한적으로
운영하도록 하여 구체적인 경우에 있어서는 현지여건 등을 감안하여 허가권자가 사
실판단하여 처리함이 옳다고 해석하고 있다.
라. 피청구인이 청구인의 신청서를 검토한 결과, ㅇㅇ동 97번지상에 이축을 허
용할 경우 도시와 접하고 있고 도시가 내려다 보이는 자연환경을 배경으로 한 주택
또는 음식점 용도가 가능하게 되고, 수도, 오 폐수시설 등의 기반시설 미비와 자연
경관을 훼손하게 되므로 개발제한구역 지정목적인 도시의 무질서한 확산을 방지하고
도시주변의 자연경관을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위한 취지
에 위배될 뿐만 아니라, 청구인의 소유농지인 ㅇㅇ동 97번지는 지목이 전(田)으로 면
적이 1,279㎡(387평)인데, 위 토지 위에 건축을 할 경우 예정토지공제면적 100평을 제
외하면 287평으로서 같은법시행규칙 제7조제1항제3호 '사'목 (6)호에서 규정하고 있는
영농의 편의를 위하여 자기소유의 과수원 안으로의 이축에 해당한다고 보기도 어렵
다 할 것이다.(과수원 또는 농장의 경영으로 주된 생계수단으로 인정할 수 있는 생산
요인 및 시설이 있어야 하나 청구인이 보유한 농지규모 및 현황으로는 독립된 영농
의 규모로서 자립영농이 불가능하다고 판단되므로 이축의 타당한 사유로 볼 수 없
음)
마. 또한, 청구인의 이축신청지인 ㅇㅇ동 ㅇㅇ고개 일대에 다른 행정 읍 면 동
의 이축대상 건축물이 이축허가 신청을 해 올 경우 대안이 없고, 유사민원에 대한 형
평에 있어서도 청구인의 이 사건 허가신청은 받아들일 수 없는 것이다. 이상에서 살
펴본 바와 같이 청구인의 이축허가 신청에 대하여 피청구인이 한 이 사건 처분은 관
계법령에 의거 적법하였으며 재량권의 범위를 벗어나지 않았다 할 것이고, 청구인의
주장은 어느모로 보나 그 이유가 타당하지 않으므로 이 건 청구는 마땅히 기각되어
야 할 것이다.
3. 판 단
가. 먼저 관련법규를 살펴보면, 도시계획법 제21조, 같은법시행령 제20조, 같은법
시행규칙 제7조, 개발제한구역관리규정 제2조 등의 규정에 의하면, 개발제한구역안에
서는 그 구역지정의 목적에 위배되는 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변
경, 토지면적의 분할 또는 도시계획사업의 시행을 할 수 없다. 다만 공익사업·마
을공동사업 및 취락구조개선사업의 시행으로 인하여 철거되어 인근토지 또는 인근마
을(특별한 사정이 있는 경우에는 가장 가까운 거리에 있는 생활연고지를, 생활연고지
를 상실한 경우에는 가장 가까운 다른 읍·면·동의 구역을 포함한다)안으로 이축되
는 건축물 및 공작물 개발제한구역 지정전부터 타인소유의 토지에 건축되어 있는
주택으로서 토지소유자의 동의를 받지 못하여 증축·개축할 수 없는 주택 또는 고
속도로·철도변의 소음권에 있는 주택 등 주거환경이 심히 불량한 지역에 있는 주택
으로서 인근토지나 인근마을안으로 이축되는 주택 취락안에 있는 주택으로서 영농
의 편의를 위하여 자기소유의 농장이나 과수원안으로 이축되는 주택 등의 경우에는
개발제한구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 경우에 한하여 이를 허가할 수
있다고 되어 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 이 사건 청구인과 피청구인이 제출한 관계서류 및 경상남도행정심판
위원회 심리시 당사자 구두진술 등을 종합해 볼 때, 1996.12.31부터 시행한 ㅇㅇ시 ㅇㅇ∼
ㅇㅇ간 도로(지방도 1045호) 확장공사 구간에 ㅇㅇ시 ㅇㅇ동 744번지상의 토지 및 주
택(소유자 : 신ㅇㅇ외 3)이 편입되자, 위 주택에 선대로부터 신씨문중의 주택 및 묘소관
리인으로 거주해 오던 청구인은 인근 ㅇ면 ㅇㅇ리 459-3번지 주택으로 이전하였으나, 실
제 토지 소유자(유형종)의 건축물 철거 요청이 있어 다시 청구인 소유의 동정동 97번지로 주
택을 이전코자 피청구인에게 이축허가 신청을 하였으나, 피청구인으로부터 1999.12.14
이축불허가처분을 받았다. 이에 대하여 청구인은 선대로부터 거주해 오던 주택이 도
로구역에 편입됨으로써 생활연고지를 상실하였으므로 주택 1동을 철거하고 1동을 신축
(ㅇㅇ동 97번지로 이축)하는 것은 개발제한구역 지정목적에 적합하며, 도시계획법시행
규칙 제7조의 규정상 '인근마을'의 범위를 해석해 볼 때 생활연고지를 상실한 청구인의
경우 가장 가까운 다른 읍·면·동으로 이축하는 것은 적법하므로, 이 건 이축불허가
처분은 부당하다며 취소를 청구하고 있음을 알 수 있다.
다. 판단컨대, 도시계획법 제21조, 같은법시행령 제20조, 같은법시행규칙 제7조,
개발제한구역관리규정 제2조 등의 규정에 의거 이 건 처분에 대한 사실 및 권리관
계를 살펴보면,
(1) 개발제한구역안의 건축물로서 공익사업인 ㅇㅇ시 ㅇㅇ∼ㅇㅇ간 도로확장공
사 구간에 편입된 ㅇㅇ동 744번지상의 주택철거에 따른 정당한 이축권리자는 위 주
택의 공동소유자인 신ㅇㅇ외 3인이라 할 것이고, 다만 청구인은 신씨문중의 주택관리
인으로 실제 거주한 사실은 인정되나 위 번지에 주민등록상 주소지를 둔 적이 없으며,
또한 주택철거에 따라 피청구인으로부터 간접보상금 6,466,780원(주거대책비 6,157,200원,
이사비 309,580원)을 지급받았으므로 위 주택의 정당한 이축권리자로 볼 수 없다.
(2) 청구인은 ㅇㅇ동 744번지 주택철거로 인해 인근 ㅇ면 ㅇㅇ리 459-3번지상
의 주택을 매입하여 소유하게 되었으나, 인근 고속도로 신설로 영농에 심한 장애를
받을 뿐만 아니라 실제 토지소유자의 건축물 철거 요청이 있어 청구인 소유토지인
ㅇㅇ동 97번지로 이축을 신청하게 된 것이며, 생활연고지를 상실한 청구인의 경우
위 번지로의 이축은 도시계획법 제7조제1항제3호 '사'목 및 개발제한구역 지정목적
에도 적합하다고 주장하고 있으나, 현지확인 결과 청구인은 1999.5.31 북면 지개리
459-3번지상의 건물을 소유권이전 등기하였으나 실제 거주한 사실이 없었으며, ㅇㅇ시
ㅇ동 695번지상의 토지(119㎡) 및 주택(108.07㎡, 2층슬라브)을 1989.8.23 소유권 취득
하여 소유하고 있으며 현재에도 실제 가족이 거주하고 있는 사실로 볼 때, 생활연고
지를 상실하여 이축신청을 하였다는 청구인의 주장은 이유없다고 인정되며 다만 이
축권 획득을 위한 사전절차로 판단된다.
(3) 청구인은 타인소유 토지상의 주택을 토지소유자의 동의를 얻지 못해 청구
인 소유의 농장으로 이전하는 것은 도시계획법 제7조제1항제3호 '사'목 (3)호 및 (6)호
에 적법하며, ㅇ면 ㅇㅇ리 459-3번지에서 ㅇㅇ동 97번지로 이축하는 것은 생활연고
지를 상실한 경우 다른 읍·면·동으로 이전도 가능하며 '인근마을'의 범위를 예외적
으로 읍·면·동 경계에 위치한 경우는 다른 읍·면·동으로 한다고 주장하고 있으
나, 이때의 인근토지·인근마을의 범위는 원칙적으로 행정구역이 같은 읍·면·동의
가장 가까운 곳이어야 하며 이축예정지를 인근토지 또는 인근마을안으로 이축토록
규정하는 것은 새로운 대지확장으로 인한 구역훼손 범위를 한정하기 위한 것으로, 이는
개발제한구역 지정취지와 현지여건을 감안하여 무절제한 훼손 방지를 위해 구역훼
손을 가중시키는 행위를 제한적으로 운영하고자 하는 것으로 해석되며 구체적인 허
가가능 여부는 관할 시장·군수가 결정할 사항이라 할 것이다.
(4) 위의 사실들을 종합적으로 검토해 볼 때, 개발제한구역의 지정목적은 도시
의 무질서한 확산 방지와 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환
경을 확보하기 위한 것으로, 청구인의 이 건 이축신청은 개발제한구역 지정목적에 적
합하지 아니할 뿐 아니라 도시계획법령 관계규정상 이축의 요건을 갖추지 못하였다
고 인정되므로 피청구인의 이 건 불허가처분은 도시계획법령 및 개발제한구역관리규
정에 의한 적법·타당한 처분으로 판단된다.
라. 따라서 피청구인이 1999.12.14 청구인에게 한 개발제한구역내 건축(이축)불허
가처분의 취소를 구하는 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로
하여 주문과 같이 재결한다. |
