| 1. 청구인 주장
청구인은 기존주택(ㅇㅇ시 ㅇㅇ동 138-19번지 개발제한구역내)이 ㅇㅇ시의 도시계
획사업(도로확장)으로 인하여 철거되어 1999.10.28 ㅇㅇ시 ㅇㅇ동 11-1번지, 답 1,633
㎡중 320㎡(이하 "신청지"라 함)에 주택을 이축하고자 개발제한 구역내 주택이축허가
신청을 하였으나 피청구인은 같은해 11.11 신청지의 무절제한 훼손이 우려되어 개발
제한구역의 지정목적에 위배되고 이축코자 하는 신청지가 외딴 가옥으로 개발제한구
역관리규정 제7조제2항의 규정에 위배된다며 이 건 신청을 불허가처분 하였는 바,
신청지는 ㅇㅇ시 도시계획도로를 경계로 일반주거지역과 자연녹지지역 및 아파트
지구에 접하고, 도로건너편에 기존취락(월남부락)이 형성되어 있어 외딴가옥이 될
수 없으며, 부지면적 320㎡, 건축면적 160㎡(48평)을 두고 무절제한 훼손으로 보아
개발제한구역지정목적에 위배된다고 함은 공익, 평등, 비례원칙과 재량권 범위를 넘
은 피청구인의 자의적 판단이므로 이는 취소되어야 할 것이며,
신청지가 ㅇㅇ2호선(노폭 20m, 4차선 도로)에서 직선거리 900m 정도 떨어져 있고
도시계획상 개발제한구역으로 묶여 있지만 도로건너편은 일반주거지역과 자연녹지
지역 및 아파트 지구로, 옛부터 ㅇㅇ시 ㅇㅇ동의 ㅇㅇ마을(25세대 78명)이 있고 주유
소도 있으며, 가장 가까운 주택과의 거리는 도로포함 40m이고 ㅇㅇ방면에서 ㅇㅇ로
가는 시내버스 노선의 ㅇㅇ마을 정류소에 바로 붙은 토지로 지목은 임야가 아닌 답
이고 우량농지도 아닌 개간된 답으로 진입도로를 만들기 위한 토지형질변경이 필요
한 토지도 아니며, 이 경우 공공사업으로 철거된 건축물의 이축은 도시계획법시행령
제20조 및 동법시행규칙 제7조제1항제3호 사목(1)에서 이축을 허용하고 있고,
외딴집이 되지 않도록 하여야 한다는 개발제한구역 관리규정은 행정내부절차를 규
정한 훈령으로서 행정법규도 아니며, 이축으로 인해 진입도로를 만드는 등 개발제한
구역(녹지)의 많은 훼손을 우려한 것이지 단지 주택의 바로 옆에 주택이 있어야만 하
는 규정이 아니므로 건축허가가 가능하다 할 것이며,
또한, 개발제한구역내에서 공익사업으로 철거된 주택을 개발제한구역내로 이축을
허용하는 것은 공익을 위해 개인의 권리를 최소한 보장하는 것임에도 집하나 지으
면 마치 자연이 완전파괴되고 개발제한구역이 무너져 무절제한 훼손이 되는 것 같이
이축허가에 대한 불가사유를 들고 있지만 개발제한구역내 이축은 한정적으로 최소
한의 면적은 허용되는 것이며, 아울러 신청지는 도로건너편에 ㅇㅇ마을이라는 부락
이 있고 도로하나 건너편 주유소, 주택 등 건축물이 있으며, ㅇㅇ마을의 정류소 바로
옆에 위치하여 개발제한구역이냐 아니냐의 차이일 뿐 같은 생활권을 형성하는 일정
한 범주내의 토지로 보아야 하고 외딴집에 해당하는 경우 진해시나 타 자치단체의
개발제한 구역내에도 주택이 허가된 사례가 많으므로,
따라서, 위와 같은 제반사정을 감안할 때 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 건
개발제한구역내 주택이축불허가처분은 재량권을 남용한 처분이므로 이를 취소하라고
한다.
2. 피청구인 주장
청구인은 ㅇㅇ시 ㅇㅇ동 138-19번지상 개발제한구역내 청구인의 기존 건축물이 ㅇ
ㅇㅇㅇㅇㅇ관리청에서 시행하는 ㅇㅇ 2호선(ㅇㅇ∼ㅇㅇ) 확.포장 공사에 편입되어 철
거됨에 따라 1999.10.28 신청지에 주택이축허가신청을 하였으나 같은해 11.11 피청구
인으로부터 불허가처분을 받았는 바,
개발제한구역안의 건축물이 공익사업으로 철거되어 이축할 수 있는 경우는 도시계
획법 제21조제3항 및 같은법시행령 제20조제1항과 같은법시행규칙 제7조제1항제3호
(사)목의 규정에 의거 인근 토지 또는 인근마을로 되어 있고,
도시계획법시행령 제20조와 제21조 및 같은법시행규칙 제7조 내지 제9조의 시행에
필요한 사항을 정한 개발제한구역관리규정 제7조에 의하면 이축지역은 우량농지나
임상이 양호한 지역을 이용해서는 아니되고 진입도로 신설을 위한 토지형질변경을
필요로 하지 않은 지역과 외딴집이 되지 않도록 규정되어 있으며,
공공사업으로 철거되는 주택의 이축과 관련한 인근부락 범위에 대해서는 건설교통
부 질의회신도 "도시계획법시행규칙 제7조제1항제3호사목(1) 규정에 의거 공공사업의
시행으로 인하여 철거되는 주택은 인근토지 또는 인근부락안으로 이축이 가능한
바, 이 경우 인근부락안이라 하면 기존의 주택 등이 모여 공통된 정주공간을 이루
고 같은 생활권을 형성하는 일정한 범주내를 말하는 것으로서, 이는 주택의 호수나
주택간의 거리만을 기준으로 정할 것이 아니고 부락의 형태 및 주거환경 등을 종합
적으로 검토하여 판단하여야 할 것인바, 인근부락내에 해당되는지는 이축대상지를
이미 훼손된 일정지역 으로 한정하고 무절제한 훼손이 이루어지지 않도록 하는 관계
규정의 취지에 따라 현지를 소상히 알고 있는 허가권자가 사실 판단할 사항임"(건설
교통부 '94.7.9.)이라고 하였고,
또한, 신청지는 기존 ㅇㅇ2호선을 기준으로 하여 개발제한 구역이 구획되어 있고
이미 취락지역으로 훼손된 ㅇㅇ마을내를 벗어나 있어 무절제한 훼손이 이루어지지
않도록 하는 개발제한구역 지정 목적에 위배되고, 주변에 인가와 전기, 수도, 통신
등 생활편익시설이 전혀 없는 외딴 가옥으로 판단되었으며,
ㅇㅇ시 개발제한구역 지정('73.6.27, 건설교통부 고시 제258호, '97.10.23 경남도 고
시 제322호)에 의하면 신청지가 기존 ㅇㅇ2호선을 기준으로 도시계획법상 주거 및
자연녹지지역이 인접되어 있고 주거지역인 ㅇㅇ마을과는 100m정도, 철거된 ㅇㅇ마
을과는 900m정도 이격되어 있는 상황이며,
지목상 전으로 지적도상 지목인 도로와 인접되나 ㅇㅇ2호선 확장공사 절개지 상단
부에 위치하고 있어 진입도로를 설치하기 위해서는 절.성토 및 정지등 토지형질변경
이 수반되므로 무절제한 훼손이 이루어지지 않도록 한 개발제한구역 지정 목적에
위배된다고 판단되고,
특히, 청구인은 기존 주택등이 모여 공통된 정주공간을 이루고 있는 곳에 토지(ㅇ
ㅇ시 ㅇㅇ동 139-9번지 및 같은동 139-16번지상 답 2,708㎡)가 있음에도 생활편익시
설이 전혀 없는 타인의 토지에 건축허가를 신청을 한 것은 일반 경험칙상 도저히 납
득이 가지 않고, 청구인은 IMF 이후 생활이 어려워 주택이축 권리를 타인에게 양도
한 것으로 보이며, 이는 공공사업의 시행으로 생활의 터전을 잃은 거주민에게 이축을
허용한 취지를 벗어난 것임에도 불구하고,
청구인은 ㅇㅇ마을 위에도 개발제한구역내 이축된 건물이 있다고 주장하고 있는데
이 곳은 ㅇㅇ마을과 거리는 약200m 정도 떨어져 있지만 동일한 G.B구역내로서 ㅇ
ㅇ마을과 같은 정주공간을 형성하고 있고 단순히 호수나 거리만을 기준으로 판단할
사항이 아닐뿐더러 관계규정에 적합하였기에 이축허가 처분하였으며,
따라서, 피청구인이 도시의 무질서한 확산 방지와 도시민의 건전한 자연환경 보전
을 위하여 신청지의 무절제한 훼손이 이루어지지 않도록 도시계획법령 등에 따라 처
리한 이 건 개발제한 구역내 주택이축 불허가 처분은 적법한 조치이므로 청구인의
청구를 기각하라고 한다.
3. 판 단
먼저 이 사건 관련법규를 살펴보면, 도시계획법 제21조와 같은법시행령 제20조 및
같은법시행규칙 제7조 규정에 의하면, 시장은 개발제한구역안의 건축물이 공익사업
으로 철거되어 인근토지 또는 인근마을로 이축하는 경우 도시의 무질서한 확산을 방
지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위
하여 제한할 수 있으며, 개발제한구역 지정목적에 지장이 없다고 인정되면 이를 허
가할 수 있도록 되어 있고, 개발제한구역관리규정 제7조에는 건축물 이축 지역은 우
량농지나 임상이 양호한 지역을 이용하여서는 아니되고 진입도로 신설을 위한 과도
한 토지형질변경을 필요로 하지 않는 지역에 한하며, 외딴집이 되지 않도록 하여야
함을 규정하고 있음을 알 수 있다.
살피건대, 청구인과 피청구인이 제출한 관련서류 및 당사자 주장사항을 종합해 볼 때,
이 사건은 청구인의 기존주택(ㅇㅇ시 ㅇㅇ동 138-19번지, 개발제한구역내)이 ㅇㅇㅇㅇㅇ
ㅇ관리청에서 시행하는 ㅇㅇ2호선(ㅇㅇ-ㅇㅇ) 확포장 공사로 철거되므로써, 청구인은
1999.10.28 청구외 박ㅇㅇ로부터 부지사용 승낙을 받아 신청지에 주택이축허가 신청
[건축면적(연면적) 123.72㎡(123.72㎡)]을 하였으며, 이에 피청구인은 같은해 11.11 신청
지가 기존의 주택등이 모여 정주공간을 이루거나 같은 생활권을 형성하는 범주내가
아니므로 무절제한 훼손이 이루어지지 않도록 한 개발제한구역 지정목적에 위배되
고, 개발제한관리규정 제7조 등에 의거 마을의 형태 및 주거환경등을 종합하여 외딴
가옥이라는 등의 사유로 불허가처분을 하자,
청구인은 신청지가 개발제한구역내 답으로 진입도로 개설을 위한 토지형질이 필요
하지 않고, 도시계획법령 등에서 개발제한구역내에서 공익사업으로 철거된 주택을
개발제한구역내로 이축할 수 있도록 되어 있어 한정적으로 최소한의 면적에 주택이
축을 하는 것은 허용되어야 할 뿐 아니라 개발제한관리규정은 내부규정에 불과하다
는 등의 사유로 그 처분은 재량권을 남용한 처분이라고 주장하고 있음을 알 수
있다.
판단컨대, 청구인은 기존주택이 철거된 ㅇㅇ시 ㅇㅇ동 138-19번지 인근 같은동
136-16번지에 답 81㎡와 같은동 139-9번지에 답 2,627㎡를 소유하고 있음에도 기존
주택지와 900m 정도의 거리에 있는 청구외 박ㅇㅇ의 토지에 주택이축허가신청을
하였으며, 신청지가 기존 취락지역인 ㅇㅇ마을과는 100m이내의 거리에 있다고 하나
ㅇㅇ 2호선을 경계로 한 개발제한구역이고 전기·수도 등 생활편의시설도 되어 있
지 않으며,
또한, 외딴가옥 여부에 대한 질의회신(건설교통부장관, '90.10.13)을 보면 "개발제한
구역내 외딴집은 인근 부락 안으로 이축이 가능하며, 외딴집이란 기존부락으로부터
획일적인 거리로 한정하기는 어려우나 주변여건, 전기, 통신 등이 생활하기에 상당
한 불편이 있는 경우를 말하며 이는 허가권자가 사실 판단할 사항"이라고 되어 있고,
타인 토지상 주택이축시 인근부락과의 거리제한에 대한 질의회신(건설교통부장관,
'94.6.30)에서도 "개발제한구역내의 주택이축시 도시계획법시행규칙상 이축 대상지를
인근토지 또는 인근 부락안으로 이축토록 규정하고 있는 것은 주택의 이축이 새로
운 대지확장을 초래하여 구역훼손을 가중시키는 행위이므로 그 범위를 이미 훼손된
일정지역으로 한정하고 무절제한 훼손이 이루어지지 않도록 하기 위한 것으로 개발
제한구역내 주택의 이축은 이러한 취지와 현지여건을 감안하여 구역훼손이 없도록
제한적으로 운영하여야 할 것인 바 허가 가능여부는 허가권자인 시장·군수가 결정
하는 것"이라고 되어 있는 점 등을 종합할 때,
청구인의 이 건 개발제한구역내 주택이축허가 신청에 대하여 피청구인은 신청지가
기존의 주택등이 모여 정주공간을 이루거나 같은 생활권을 형성하는 범주내가 아니
라 이를 허가할 경우 개발제한구역의 무절제한 훼손이 이루어지지 않도록 한 개발제
한구역 지정목적에 위배되며, 도시계획법령 및 개발제한관리규정 제7조에 의거 마을
의 형태 및 주거환경 등을 종합적으로 검토하여 신청지를 외딴 가옥으로 보아 이를
불허가처분한 것은 적법·타당한 것으로 판단된다.
따라서, 이 건 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주
문과 같이 재결한다. |
