| 이 유(2000-430)
1. 청구인 주장
가. 청구인은 ○○시 ○○동 ○○-○번지외 1필지상 도시계획 구역안에서 도시
계획사업에 의한 허가를 받지 않고 납골당 전시시설과 사무실을 설치하였다는 사유
로 2000.7.22. 피청구인으로부터 같은 해 9. 30.까지 원상회복 명령을 받았다.
나. 청구인은 '99. 8월경 ○○시 ○○동 ○○-○번지외 1필지 자투리 땅 150평을
지주와 임대차계약을 하고 납골당 모델5기를 설치하고자 하였으나 행정처리의 잘못
으로 3개월이 지날 무렵 완충 녹지내에서는 납골당 모델을 가설할 수 없다는 사실을
알게 되었으며, 토지 소유자는 피청구인으로부터 사후 토지형질변경 요구에 따라 완
충녹지 점용허가를 받고 기존 비닐하우스 5동을 설치 완료하였다. 그러나 자뚜리 땅
300평(본인은 150평만 사용)은 식재만 할 수 있고 청구인이 설치하기로 한 납골당 전
시장은 불법행위가 되어 그에 대한 해결책을 찾던 중, 국민고충처리위원회에 문의하
였고 국민고충처리위원회는 "건설교통부장관은 도시공원법 시행령을 개정하여 향후
조성될 도시계획시설 <녹지>에 단기 가설건축물인 납골당 모델전시장을 설치할 수
있도록 제도 개선하는 것이 바람직하다"고 결정하였으므로 피청구인은 그 결정사항
을 존중하여야 하고, 청구인의 매출손실을 감안하여 도시공원법 시행령 개정 전에 소
급하여 국민고충처리위원회의 의결사항을 적용하여야 하며, 또한 신청지에 식재하는
것보다 납골당 모델전시장으로 사용하는 것이 자투리 땅의 효용성을 높이는데 몇 십
배의 가치가 있다고 판단되므로 현실에 맞지 않은 탁상행정을 하지 말아야 하며, 피
청구인의 외부기업 유치전략이라든가 정부의 납골당 확장정책에도 부응하는 것이므
로 피청구인이 2000.7.22. 청구인에게 한 불법건축물철거계고처분을 취소하라 한다.
2. 피청구인 주장
가. 이 사건과 관련하여 처분 경위를 살펴보면, (1) '99.7.16. 청구외 ○○○으로
부터 ○○시 ○○동 ○○-○번지외 1필지, 답 2,723㎡(이하“신청지”라 한다)상에 관
상수 및 분재소재 생산, 난(蘭) 재배 등을 위한 죽목식재 신고를 받고, 같은 해 7.19.
현지 확인결과 신청지는 경지 정리된 답이나 휴경지 상태로서 휴경 농지의 생산적
이용을 통해 농가소득 증대에 도움이 된다고 판단되어 같은 해 7.21. 개발제한구역내
죽목식재신고가 수리되었음 통지하였으나, 신청지는 개발제한구역이 아닌 자연녹지
(완충녹지)로서 신고대상이 아닌 도시공원법(이하"공원법"이라 한다)에 의한 녹지점용
허가대상이기에 청구인으로부터 취소원을 제출받아 취소원을 수리하면서 청구인에게
도시계획법(이하 "도시법"이라 한다) 제46조제1항의 규정에 의한 토지형질변경 및 공
원법 제12조의2제1항의 규정에 의한 녹지점용허가를 신청토록 통지하였습니다.
(2) '99.11.22. ○○시 ○○동 ○○-○번지 청구외 □□□이 ○○○으로부터 부지
사용 승락을 받아 관상수 및 분재소재 생산을 위한 녹지 점용허가 신청을 함에 따라
서류검토 및 현지확인 결과, 신청지는 성토 및 부지 정리, 비닐하우스의 설치 등 토
지형질변경이 선행된 지역으로 관계법령에 적합하여 점용 목적과 달리 관상수 및 분
재소재, 난 재배가 아닌 전업적인 상행위시 허가 취소한다는 등 4개항의 조건을 붙여
같은 해 12. 2. 완충녹지 점용 허가하였으며, 녹지 점용 허가한 날과 동일일자에 토지
형질변경허가신청을 받고 현지확인결과 신청지는 고속도로와 국도14호선의 중간에
위치해 있고 농지로서의 보존가치가 적은 토지이고 죽목식재로 인한 주변지역 피해
가 없을 것으로 판단되어 사업목적과 다른 행위로 사용할 경우 허가취소한다는 등 5
개항의 조건을 붙여 같은 해 12.6. 도시계획구역내 토지형질변경 허가하였습니다.
(3) 청구외 ○○○에게 2000.2.26. 같은 해 4.10과 5.30 허가 목적외 행위금지 계
고 통보를 3차에 걸쳐 하였으나, 청구인은 납골분묘 5기를 설치한 후 같은 해 8.2. 신
청지 일부(150평)에 21평 규모의 납골당전시품을 설치하고, 나머지 129평에 대하여는
조경 및 사무실 설치를 위한 토지형질변경 허가 신청서를 피청구인에게 제출하였으
나, 신청지내 설치한 납골분묘 5기는 도시법 제46조제1항에 위반되므로 토지형질변경
허가는 불가하고 2000. 9. 30.까지 자진철거 하라고 통지하였습니다.
나. 청구인의 주장에 대하여 살펴보면, (1) 2000.4.4, 같은 해 6.7. 국민고충처리
위원회에서 "건설교통부장관은 공원법 시행령을 개정하여 향후 조성될 도시계획시설
<녹지>에 단기 가설건축물인 납골당 전시장을 설치할 수 있도록 제도 개선하는 것이
바람직하다"고 결정한 의결 사항을 존중하고 매출손실을 감안하여 공원법 시행령의
개정전 소급해서 국민고충처리위원회의 의결사항을 적용해 달라는 점에 대하여, 고충
민원을 접수·상담하고 이를 신속하게 조사·처리하기 위하여 설치된 국민고충처리
위원회에서 민원사무처리에관한법률 제32조제2항의 규정에 따른 제도개선 의견표명
사항을 피청구인이 존중하나, 국민고충처리위원회에서도 현행 법령(공원법 시행령 제
6조제2항)으로는 녹지에 납골당 전시장을 설치하는 것은 불가하고, 행정처분의 적법
성여부는 향후 개정될 것으로 예상되는 법령에 따르는 것이 아니라 처분시의 법령에
준거하여 적법성여부를 판단(대법원 1993.9.14. 선고 93누 10729호 판결 참조)하며, 공
원법 시행령 제6조 및 제7조의 규정에 의하면 녹지에 설치할 수 있는 시설 및 점용
허가 기준에 대해 피청구인에게 아무런 재량이 없음을 알 수 있으므로 이 건의 경우
에는 국민고충처리위원회의 제도개선 의견표명이 있다 하더라도 그에 따라 행정처분
을 할 수는 없고, 청구외 ○○○에게 한 당초의 녹지점용허가 및 토지형질변경허가
조건에도 부합되지 아니하며, 청구인도 자신의 행위가 불법행위인 줄 잘 알고 있음에
도 불구하고 공원법 시행령이 개정될 것을 예상하여 시행되지도 아니한 법령을 소급
적용해 달라는 청구인의 주장은 억지항변에 지나지 아니하며, 2000.2.11. 청구인은 신
청지에 납골당 전시장을 설치할 예정이나 피청구인이 허가조건에 위배된다 하여 위
전시장을 설치하지 못하고 있다는 취지의 민원을 제기할 당시 피청구인은 당초의 허
가조건에 부합되지 않으며 신청지에 납골당 전시장을 설치하는 것은 현행 법령상 불
가능하다는 사실을 통지 하였음에도 무시하고 그 신청지에 위 전시장을 설치한 청구
인의 행위는 비난받아 마땅합니다.
(2) 신청지를 납골당 전시장으로 사용하는 것이 자투리땅의 효용성을 높이는데
몇 십배의 가치가 있다고 판단되므로 탁상행정을 하지 말라는 점에 대하여, 도시법
제46조와 공원법 제12조의2에는 도시계획구역이나 녹지안에서 토지형질변경이나 공
작물의 설치시에는 시장의 허가를 받아야 한다고 되어 있고, 공원법 제2조제3호, 제
10조제1호 및 같은법 시행령 제6조제2항, 제7조제2항에 의하면 완충녹지란 대기오
염·소음·진동·악취 기타 이에 준하는 공해와 각종 사고나 자연재해 기타 이에 준
하는 재해 등의 방지를 위하여 설치하는 것으로 현행 법령상 녹지의 점용 허가를 제
한적으로 인정하고 있고, 청구인이 설치하려는 납골당 전시장에 대한 녹지 점용허가
는 불가능하므로 청구인의 주장대로 신청지를 납골당 전시장으로 활용하는 것이 수
익성이 높다 하더라도 그러한 사업은 관계 법령의 범위를 벗어나지 아니하는 범위내
에서만 인정되는 것이고, 법령에 적합하지 아니하다 하더라도 단지 수익성이 높다 하
여 어느 지역에서 어떠한 사업이 무조건적으로 허용되어야 한다는 청구인의 주장은
도저히 이해할 수 없으며, 또한 관계 법령을 잘 몰라 실수로 위법행위를 한 것이 아
니라 완충 녹지안에서는 관계 법령의 개정전까지는 납골묘 전시장을 설치할 수 없다
는 사실을 잘 알고 있음에도 불구하고 이를 무시하고 위 전시장을 설치한 청구인의
행위는 선처의 여지가 없습니다
(3) ○○시의 외부기업 유치전략이라든가 정부의 납골당 확장정책에도 부응한
다는 점에 대하여, 청구인의 주장대로 전국 각지에 무분별하게 산재되어 있는 묘지로
인해 쾌적하고 그대로 후손에게 물려주어야 할 자연환경의 훼손이 심각한 현 실정
에서 납골당 제도는 적극 장려되어야 할 것이므로 납골당 전시장의 설치가 불가한
신청지가 아닌 위 시설의 설치가 가능한 지역에 설치하려 할 경우에는 적극적으로
협조할 것입니다.
다. 결론적으로 신청지는 현행 법령상 납골당 전시장의 설치가 허용되지 아니하
며, 청구인은 이와 같은 사실을 잘 알고 있음에도 불구하고 신청지에 전시장을 설치
함으로써 고의로 법을 위반한 점, 피청구인이 1999.12.2.과 12.6. 청구외 ○○○에게
한 녹지 점용허가 및 토지형질변경허가 조건에 부합하지 아니하는 점, 신청지는 국도
14호선 및 남해고속도로변에 위치해 있어 납골당 전시장의 설치시 도시미관을 해칠
우려가 있는 점 등을 종합적으로 고려한 피청구인의 이 건 처분은 적법한 처분이므
로 청구인의 청구를 기각한다라는 재결을 구합니다.
3. 판 단
가. 먼저 관련 법규를 살펴보면, 도시계획법 제46조, 같은 법 시행령 제45조, 도
시공원법 제12조의2, 같은 법 시행령 제6조의 규정을 종합해 보면, 도시계획구역안에
서 도시계획사업에 의하지 아니하고 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경,
토석 채취, 토지분할 등의 행위를 하고자 하는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는
군수의 허가를 받아야 하며, 녹지안에서 녹지의 조성에 필요한 시설외의 시설·건축
물 또는 공작물을 설치하거나 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 재식이나 토석의 채취
등의 행위를 하고자 하는 자는 녹지를 관리하는 시장 또는 군수의 점용허가를 받아
야 하며, 녹지의 점용허가를 받을 수 있는 대상을 전주·전신·변전소의 설치, 수도
관·하수도관·가스관·공동구의 설치, 도로·교량·철도 및 궤도·노외주차장·선착
장의 설치, 농업을 목적으로 하는 용수의 취수시설, 관개용수로, 생활용수의 공급을
위하여 고지대에 설치하는 배수시설, 비상급수시설과 그 부대시설의 설치 등으로 한
정하고 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 청구인과 피청구인이 제출한 관련 서류를 종합해 보면, 청구인은
○○시 ○○동 ○○-○번지외 1필지(이하 "사건 토지"라 한다)상 도시계획구역안 녹
지지역에서 도시계획사업에 의한 허가를 받지 않고 납골당 전시시설과 사무실을 설
치하였다는 이유로 2000.7.22. 피청구인으로부터 도시계획법 제47조의 규정에 의해 같
은 해 9.30까지 원상회복명령 계고처분을 받았다. 이에 대하여, 청구인은 '99. 8월경
사건토지의 자투리 땅 150평을 지주와 임대차계약을 하고 납골당 모델5기를 설치하
고자 하였으나 도시계획구역내 녹지지역에서 납골당 전시장 설치는 불법이라 하여
국민고충처리위원회에 문의한 결과, 국민고충처리위원회는 "건설교통부장관은 도시공
원법 시행령을 개정하여 향후 조성될 도시계획시설 <녹지>에 납골당 모델전시장을
설치할 수 있도록 제도 개선하는 것이 바람직하다"고 결정하였으므로, 피청구인은 국
민고충처리위원회의 결정사항을 존중하여 도시공원법 시행령 개정전이라도 국민고충
처리위원회의 의결사항을 적용하는 것이 국가정책(납골당 권장)에도 부응하고 땅의
이용을 높이는 것이므로 피청구인이 2000.7.22. 청구인에게 한 불법건축물철거계고 처
분의 취소를 구하고 있음을 알 수 있다.
다. 판단컨대, 청구인이 불법 건축물을 설치한 사건 토지는 도시계획구역내 완
충녹지시설로서 도시공원법 제12조의2에서 규정하는 바와 같이 녹지지역에서 시설·
건축물 또는 공작물을 설치하거나 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 재식이나 토석의
채취 등의 행위를 하고자 하는 자는 녹지를 관리하는 시장·군수의 점용허가를 받도
록 되어 있다. 청구인은 사건 토지의 완충녹지시설에 피청구인으로부터 점용허가를
받지 않고 납골당 전시장을 설치한 것은 당해 법령을 위반한 위법행위에 해당되며,
청구인은 국민고충처리위원회의 의결 결과를 존중하여 법령 개정 이전이라도 소급
적용해 달라고 주장하나, 납골당 전시장은 도시공원법시행령 제6조제2항의 녹지의 점
용허가 대상에서 제외되어 있어 완충녹지 지역에서 설치할 수 없는 시설이다. 또한
사건 토지는 피청구인이 '99.12.2과 같은 해 12.6 관상수 및 분재소재 생산목적으로
완충녹지 점용허가 및 토지형질변경 허가된 지역으로서 청구인의 납골당 전시시설
설치행위는 완충녹지 점용허가 및 토지형질변경허가 조건에도 부합되지 않는다. 그러
므로 피청구인이 2000.7.22 청구인에게 한 토지형질변경 허가지역내 불법행위 원상복
구 명령은 적법한 처분으로 판단된다.
라. 따라서 피청구인이 2000.7.22. 청구인에게 한 토지형질변경 허가지역내 불법
행위 원상복구 명령의 취소를 구하는 청구인의 주장은 이유 없다고 인정되므로 주문
과 같이 재결한다. |
