| 1. 청구인 주장
가. 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 615-2번지(대지 439㎡)에 숙박시설을 신축
하기 위하여 ◎◎시 소재 ●●건축사사무소 김○○과 협의한 바, 지상 8층, 연면
적 1,608㎡ 규모의 숙박시설 신축을 권유받고, 규모를 검토한 후 이를 수락 및
2000.3.11. 금2,500만원에 설계 의뢰를 계약하였고, 건축사 김○○은 같은 해 4.16. 피
청구인에게 지상 8층, 연면적 1,608㎡의 숙박시설 신축에 관한 건축허가 신청을
하였으며, 같은 해 5.6. 피청구인은 위 건축을 허가하였고 또한 2001.4.20.에는
위 숙박시설을 지상 7층, 연면적 1,496㎡로 설계변경 허가를 하였다. (소갑제1호,
2호, 3호증)
나. 2000.4.16. 피청구인에게 위 숙박시설의 신축허가 신청을 함에 청구인의
설계허가 대행사인 ●●건축사 김○○은 위 숙박시설 신축 부지가 학교보건법
제6조 규정의 학교정화구역 내에 위치하고 있어 위 부지에 대하여 1996.10.31.자
경상남도○○학교환경정화위원회에서 숙박업이 승인된 "학교환경위생정화구역내
금지행위 해제서"를 첨부하였다. (소갑제14호증)
(1) 위에서 보는 1996.10.31.자 "학교환경위생정화구역내 금지행위 해제"
당시의 토지 표시는 ○○시 ○○면 ○○리 615-2번지에 대지 737㎡이었으나, 위
"금지행위 해제" 이후인 1996.11.15. 위 대지를 분할하여 298㎡는 같은 리 615-6
번지라는 신번지에 김◇◇ 외 1명이 매수하였고, 기존의 615-2번지는 439㎡로
청구인이 매수하였다. (소갑제5호증)
(2) 분할된 위 615-6번지의 대지 298㎡는 김◇◇ 외 1명이 1997.9.14. 지상
4층, 연면적 791㎡ 규모의 숙박시설 신축허가를 받기 위하여 615-2번지의
1996.10.31.자 "학교환경위생정화구역내 금지행위 해제" 승인서를 첨부하여 피청
구인으로부터 허가를 받아 1998.7.22. 이를 준공하여 숙박업을 경영하던 중,
2001.3.20. 조◆◆에게 위 숙박시설을 매도하여 현재 조◆◆가 이를 경영하고 있
다. (소갑제6호증)
다. 피청구인은 2000.4.16. 위 615-2번지에 숙박시설 건축허가 신청서를 접
수하여 건축법 제25조의4 규정의 종합민원(일명 복합민원 : 민원사무처리에관한
법률시행령 제2조 제4항)으로 건축법 제8조 제4항 및 민원사무처리에관한법률시행
령 제19조, 같은 시행령 제28조의 각 규정에 따라 관계기관(여기에 ○○소방서
및 ○○교육청 포함) 또는 각 부서의 실무책임자를 위원으로 하는 "실무종합심
의회"를 설치하여,
(1) 2000.4.28. ○○시청 건축종합민원실에서 위 지상 8층, 연면적 1,496㎡
규모의 숙박시설 허가 신청에 관한 실무종합심의회를 개최하였고, 관계기관인
○○소방서 및 특히 ○○교육청에서는 피청구인의 허가담당자 박□□이 건축허
가 신청서 및 8층 도면이 포함된 서류 전체를 지참하여 양산교육청 실무부서인
보건담당계장 강■■을 찾아가 건축허가 서류 일체를 제시하며 8층 건물과 면
적 1,608㎡ 등을 설명하고 교육청 의견을 "실무종합심의회 회의록"에 기록할 것
을 요청하였으며, ○○소방서에서도 담당자 조◆◆이 ○○소방서 의견을 기록하
는 등 각 부서의 실무위원들이 부서의 의견을 위 회의록에 기재하고 각 실무위
원들이 서명하였다. (소갑제7호증)
(2) 위 실무종합심의회 회의록의 기재에 의하면, ○○교육청의 학교환경정
화구역 심의 실무책임자인 보건담당계장 강■■은 정화구역내 8층 건물 연면적
1,496㎡의 숙박시설에 대한 의견을 "1996.10.31.자로 심의하여 숙박업 해제됨(보
광중 126m)"이라고 기재하고 허가에 관하여 다른 조건사항 없이 자신의 성명을
기록하고 서명까지 하였다.
(3) 피청구인은 위 숙박시설 건축허가 신청에 관한 실무종합심의회 회의록에
각 기관 및 각 부서 실무담당자가 기록한 실무부서의 허가조건을 별도의 용지
에 종합하여 건축허가서의 후면에 첨부한 후 건축법이 규정하는 바에 따라 적
법하게 2000.5.6. 건축허가서를 서면으로 발행하였던 것이다.
(4) 건축허가서에 첨부된 '허가 조건'이란 허가 조건을 이행하지 아니할
때 허가를 취소하거나 공사중지 등 필요한 조치를 취할 수 있는 강력한 규제
조건이지만, 이 때 이 허가 조건에는 각 실무부서의 실무 조건이 14개 있으나
○○교육청의 조건은 전혀 없으므로 ○○교육청으로서는 청구인의 8층 연면적
1,496㎡의 숙박시설 허가와 관련하여 전혀 이의가 없음을 알 수 있다. (소갑제8
호증)
라. 청구인은 건축허가 조건에 명시된 내용을 준수하며 2001.5.19. ▲▲광역
시 소재 ▽▽종합건설과 공사 계약을 하여 같은 해 6.1.에 착공 신고를 하였고,
착공 후에도 허가 조건을 충실히 이행하여 계약 당시의 준공 예정일인
2001.11.19.을 초과하여 2002.1.20. 현재에는 공사가 완료되어 준공 처리 중에 있
다. (소갑제9호증)
마. 2001.6.23. 위 615-6번지의 조◆◆가 청구인의 공사 시공으로 인하여 건
축물에 피해가 간다는 이유로 건축주인 청구인과 시공자 ▽▽종합건설을 상대
로 ▲▲지방법원에 '건축공사금지 가처분 신청'을 하였고, 또한 피청구인과 ○○
교육청에도 진정을 하였으며, 이 때 양산교육청은 피청구인에게 위 건축허가에
대하여 민원을 제기한다는 이유를 들어 "615-2번지에 대하여 1996.10.31. 심의
해제한 것은 4층(635.40㎡)에 한하여 심의 해제되었으나, 현재 7층으로 건축하는
것은 심의를 거쳐야 한다"는 내용의 공문을 2001.10.20. 및 같은 해 12.7. 2회에
걸쳐 피청구인에 요청하였으며, 피청구인은 이를 가감 없이 2002.1.7. 청구인에
게 단순 이첩사항으로 "교육청의 심의를 받고 결과서를 제출하고 이를 이행하지
않을 시는 건축법 제69조에 의하여 의법 조치할 것"이라고 처분 요구를 하고 있
다. (소갑제10호, 11호, 12호증)
※ 615-6번지의 조◆◆가 ▲▲지방법원에 제출한 '건축공사금지 가처분 신청'은 2001.9.14.
제10민사부에서 신청인 조◆◆에게 금2,600만원을 지급하라고 결정하였으나 조◆◆는
2001.9.29. 가처분 신청을 취하하였음. (소갑제13호, 14호, 15호증)
바. 피청구인은 위 ○○교육청으로부터 "현재 7층으로 건축하는 것은 심의
를 거쳐야 한다"는 내용의 공문을 접수하였다 하더라도, 청구인에게 교육청 심
의를 다시 받아 그 결과를 제출할 것을 단순 이첩 명령할 수는 없는 것이며, 오
히려 ○○교육청에 대하여 부당한 이중적 요구를 취소 및 시정 조치를 취하여
야 할 것이다.
(1) 피청구인은 건축법 제8조 제4항 규정과 민원사무처리에관한법률시행
령 제19조, 제28조 등 관계 법령이 규정한 적법한 절차를 모두 거친 후 건축허
가 되었음을 위에서 보는 바와 같고, 그 절차를 보면 2000.4.28. ○○교육청 담
당계장 강■■이 실무종합심의회 회의록에 "1996.10.31.자 심의하여 숙박업 해제
됨"이라고 해제 승인을 함으로써 건축허가서가 발행되었다.
(2) 건축허가 담당자 박□□은 "○○교육청을 방문하여 양산교육청의 실무
자인 교육담당계장 강종석에게 지상 8층, 연면적 1,609㎡ 숙박시설의 규모를 설
명하였고, 강종석은 이를 확인 후 의견을 기록하였다"라고 경찰과 검찰 조서 작
성시에 진술하였음을 청구인에게도 말하였다. (소갑제16호증)
(3) 또한 박진곤은 "강■■이 2000.4.28. 당시에 심의 해제되었다고 기록하
지 않고 최근의 교육청 의견과 같이 심의를 받아야 한다고 기록하였으면 자기
도 건축허가를 할 수 없었으며, 오히려 건축주에게 교육청 심의를 받아 오라고
말하였을 것"이라고 말하고 있다. (소갑제16호증)
(4) 2001.11.24. 청구인이 행정심판 청구 재결청인 경상남도에 진정을 하였
을 때, 주택58550-11644호(2001.11.24.)의 진정서 회신문에 의하면, "복합민원 실
무위원회를 거쳐 건축허가된 사항에 대하여 다시 심의 결과서 제출 요구는 부
당하다는 내용으로 이는 허가권자가 건축 관련 법령 및 복합민원 관련 기관과
협의하여 처리하여야 할 사항"이라고 회신한 바와 같이 피청구인이 양산교육청
에 처리하여야 할 사항이다. (소갑제17호증)
사. 또한 ○○교육청의 심의 요구는 학교보건 법규를 잘못 해석 부당한 처
분의 요구이다. ○○교육청이 다시 심의 요건으로 삼고 있는 점은 ○○교육청이
분할 전의 1996.10.31.자 615-2번지의 대지 737㎡에 대한 심의를 할 때에는 숙박시
설의 규모를 4층, 연면적 635㎡로 특정하였는데 건축허가 내용이 위 심의 해제
조건을 초과하는 7층이므로 시설의 임의 변경에 해당된다는 취지에 있으나,
(1) 소갑제4호증 해제 조건 기재의 "시설의 임의 변경"이라 함은 건축법
제2조 제2항(정의) 및 동법 시행령 제3조의4(용도별 건축물의 종류)에서 보는 바
와 같이, 건축물의 용도에 따라서 22개의 시설로 되어 있는 바, 위 "시설의 변
경"이라 함은 건축물의 용도에 따른 22개 시설 중 특정한 시설( 이 건은 숙박시
설)에서 다른 시설(예를 들면 위락시설, 업무시설 등)로 변경하는 것을 의미한다
고 할 것이다. (소갑제18호증)
(2) 소갑제4호증의 기재에서 보는 바와 같이 "해제신청금지행위 또는 시설
의 종류"란에는 "숙박업"으로 기록하고, 규모란에는 "공란"으로 하고 있음이 명
백한 바, 이는 심의의 목적이 신축 시설의 종류(숙박시설)가 학교의 환경에 유해
를 가할 수 있는 지를 검토하는 것이며, 4층이나 7층의 규모는 처음부터 심의의
요건이 아니었음이 명백한데도 불구하고, 해제 조건에도 없는 시설 규모의 임의
변경이므로 다시 심의 요구하는 것은 법령 해석을 잘못한 부당한 요구라고 아
니 볼 수 없다 할 것이다.
(3) 소갑제7호증의 "실무종합심의회 회의록"의 기재에 의하더라도
2000.4.28. 양산교육청의 실무계장 강■■은 허가대상 건물이 8층 1,608㎡의 숙
박시설임을 설명듣고 615-2번지는 "이미 1996.10.31.자로 심의 해제되었음"을 기
록하여 승인한 것은 위 심의 해제 요건이 소갑제4호증의 "시설의 임의 변경"과
같이 시설의 종류(숙박시설)에 있고 시설의 규모에 있지 아니하다고 해석하여
건축허가에 승인하였음이 명백함에도 신축 공사가 준공 단계인 지금에서야 21
개월 전 교육청의 승인 사실을 취소도 변명도 아니하고 다시 심의를 요구함은
법리를 오해한 위법·부당한 처사라고 할 것이다.
아. 결론적으로, (1) 피청구인이 건축 관계법 및 민원사무처리에관한법률의
절차에 따라 적법하게 건축허가된 건에 대하여 교육청의 부당한 이중적 요청이 있
다 하더라도, 이는 피청구인이 허가권자로서 청구인에게 이중적 요구를 할 수
없다 할 것이므로 피청구인의 처분 지시를 취소하도록 재결 청구하며,
(2) 또한 건물 신축 공사가 완료되어 준공 처리 중인 지금은 이미 시기가
지난 처분으로서 국민에게 막대한 손해를 입히게 될 것은 자명한 요구 또는 처
분이므로 이를 취소하고 공사 준공검사 처리한다라는 재결을 구한다.
2. 피청구인 주장
가. 본안전 항변으로서, 건축허가 신청시 첨부되는 "학교환경위생정화위원회
심의서"는 학교보건법 제6조 제1항 단서 규정에 의거 건축주가 관할지역 교육청
으로부터 발급받아 건축허가 신청서상에 첨부하도록 되어 있는바, 청구인이 사
실과 다른 심의서를 첨부하여 관할 교육청으로부터 이 건에 대하여 다시 심의
를 받아야 됨을 통보받아 이러한 사실을 청구인에게 통지한 것은 행정심판법
제3조 제1항 규정에 의한 행정처분에 해당하지 아니하므로 본 건 청구는 부적
법하여 각하되어야 할 것이다.
나. 본안에 대한 답변
(1) 청구인 주장의 부당성
(가) 본 건은 피청구인인 ○○시장이 건축법 제8조 제4항의 규정에 의
거 학교보건법 등 관련 법령에의 적합 여부를 확인하여 적법한 절차를 모두 거
친 후 건축허가 되었음에도, ○○교육청이 학교보건법규를 잘못 해석하여 피청
구인인 ○○시장에게 2중적 요청을 한 것이므로, 허가권자인 피청구인이 청구인
에게 동 건축허가 건에 대해 2중적으로 요구한 학교환경위생정화위원회의 심의
결과서 제출 요구는 취소되어야 한다고 청구인은 주장하고 있으나, 이 사건 토
지인 ○○시 ○○면 ○○리 615-2번지 대지는 1996.10.31.자로 "학교환경위생정화
구역내 금지행위 해제서"(증1호)를 받은 바 있는데, 1996.11.15. 위 같은 리 615-2
번지와 615-6번지 2필지로 분할(증2호) 후, 김◇◇ 외 1인이 위 심의서를 첨부하
여 615-6번지 상에 건축허가를 받아 ○○○스 모텔을 신축(증3호)하였고, 그 후
2000.5.6. 청구인이 위 심의서를 첨부하여 615-2번지 지상에 숙박업 건물의 건축
허가 신청을 하자, 피청구인 ○○시에서는 신청인의 건축허가 신청서에 첨부된
심의서의 사실 여부를 양산교육청에 현장 출장하여 확인하였고, 당시 교육청 담
당주사는 "1996.10.31.자로 심의하여 해제됨"이라는 확인(증4호)을 해 주었으므로
건축허가를 내어 주게 되었으나, 헤네스 모텔 측에서 청구인의 건축허가에 대한
"교육청의 심의 여부"에 대하여 진정함으로써, ○○교육청이 위 심의를 다시 받
아야 됨을 피청구인 ○○시에 통지(증5호)해 옴으로써, 피청구인은 청구인에게
심의를 득하여 결과서를 제출토록 한 것(증6호)이다.
(나) 결국, 본 사안은 교육청이 문제가 된 위 심의서가 청구인 신축 건
물의 심의서와는 그 동일성을 인정하지 못하겠다는 결론에 따라 도출된 문제로
서, 건축허가 신청시 첨부되는 "교육청의 심의서"는 학교보건법 제6조 제1항 단
서 규정에 의거 건축주(청구인)가 양산교육청으로부터 발급받아 건축허가 신청
서상에 첨부하도록 되어 있는 바(증7호), 청구인이 사실과 다른 심의서를 첨부하
여 담당 공무원을 기망하였다고 할 것이며, 이럴 경우 애당초 건축허가는 하자
있는 것이므로, 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.
(다) 또한, "동 심의서 제출을 이행치 않을 시 건축법 제69조의 규정에
의거 의법 조치할 것" 이라는 피청구인의 처분을 취소하고, 공사 준공검사 처리
의 재결을 주장하고 있으나, 상기 내용과 같이, 건축주인 청구인이 건축허가에
반드시 필요한 "학교환경위생정화위원회 심의서"를 허위로 제출하였으므로 애당
초 건축허가는 하자가 있는 것이 되는바, 청구인이 "학교환경위생정화위원회 심
의서"를 제출하지 않을 때에는 공사중지 및 허가취소까지 할 수 있다 할 것이므
로, 청구인의 주장은 타당성이 결여된 주장이다.
(2) 피청구인의 주장
(가) 본 심판 청구의 대상이 되는 "학교환경위생정화위원회 심의결과서
제출" 통지의 발단이 "문제가 된 심의서(청구인이 건축허가 신청시 제출한)를 청
구인 신축 건물의 심의서와는 그 동일성을 인정하지 못하겠다"는 위 심의 업무 소
관 기관인 양산교육청의 결론에 기인된 것이며, 전술한 바와 같이, 학교보건법
제6조 제1항의 규정에 의한 학교환경위생정화위원회 심의 업무(학교환경위생정
화구역내 금지행위 해제 심의 신청에 의한 심의 및 해제서 발급 업무 포함)의
소관 기관은 양산교육청이고, 민원인의 학교환경위생정화구역내 금지행위 해제
심의 신청에 의한 해제서 발급 또한 별개의 행정행위이므로 청구인이 ○○시장
을 피청구인으로 지정하여 학교환경위생정화위원회 심의결과서의 제출 요구의
취소를 구하는 것은 사건의 본질을 잘못 파악하고 있거나, 관할 교육청으로부터
학교환경위생정화구역내 금지행위 해제를 받지 못할 것을 미리 알고 피청구인
에게 억지주장을 하는 것이라 할 것이다.
(나) 또한, 본 건의 건축허가 신청서는 2000.4.27. 우리 시에 접수되어
건축법 제8조 제4항 및 같은 법 시행령 제8조 제4항의 규정에 따라 학교보건법
제6조(정화구역 안에서의 금지행위 등)의 규정에 적합한 지의 여부를 담당자가
검토 확인한 바, 1996.10.31. 경상남도 양산 학교환경위생정화위원회 위원장 명
의의 학교환경위생정화구역내 금지행위 해제서가 첨부(증1호)되어 있어 건축허
가가 가능하였으나, 위 해제서의 사실 여부를 재확인하기 위하여 담당자인 박□
□(건축7급)이 직접 ○○교육청을 방문하여 협의(확인)한 결과, 당시 학교환경위
생정화위원회 심의 업무 담당자인 ○○교육청 보건담당주사 강■■(보건6급)으
로부터 "'96.10.31.자 심의하여 숙박업 해제됨(보광중 126m)"(증4호)이라는 의견에
따라 건축허가된 사항이다.
(다) 그러던 중, 청구인 건축허가지에 접한 ○○○ 모텔 측에서 교육청
에 위 심의 여부를 진정함에 따라 ○○교육청이 위 심의를 다시 받아야 됨을
2001.10.22. 피청구인 ○○시에 통지(증5호)해 옴에 따라, 청구인에게 동 심의를
득하여 결과서를 제출토록 한 것으로(증6호), 이는 "문제가 된 위 심의서가 청구
인 신축 건물의 심의서와는 그 동일성을 인정하지 못하겠다"는 위 심의 업무 소
관 부서인 ○○교육청의 결론에 따른 것으로서, 건축허가 신청시 첨부되는 "교
육청의 심의서"에 관한 사항은 피청구인의 권한 밖의 사항이라 할 것이다.
다. 결어
(1) "학교환경위생정화위원회 심의서"는 학교보건법 제6조 제1항 단서 규
정에 의거 건축주가 관할지역 교육청으로부터 발급받아 건축허가 신청서상에
첨부하도록 되어 있는 바, 청구인이 건축허가 신청시 사실과 다른 심의서를 첨
부하여 관할 교육청으로부터 이 건에 대하여 다시 심의를 받아야 됨을 통보받
아 이러한 사실을 청구인에게 통지한 것은 행정심판법 제3조 제1항 규정에 의
한 행정처분에 해당하지 아니하므로 이 건 청구는 부적법하여 마땅히 각하되어
야 할 것이다.
(나) 가사 그렇지 않다 하더라도 청구인이 사실과 다른 심의서를 첨부하
여 양산시의 허가공무원을 기망한 것이 되므로 애당초 건축허가가 하자있는 것
이라 할 것이고, 위 심의 업무 소관기관인 경상남도 ○○교육청이 이 사건 건축
에 대한 사항은 학교 주변의 보건위생과 환경 보존의 실효성 확보를 위하여 심
의를 거쳐야 할 사항이라는 통보에 따라 이러한 하자의 치유를 위하여 이에 관
한 사항을 청구인에게 통지한 사항은 정당하다 할 것이므로 청구인의 이 건 심
판청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.
3. 판 단
가. 먼저 이 사건의 사실관계를 살펴보면, 청구인이 2000.5.6. ○○시 ○○면
○○리 615-2번지(답, 439㎡)상에 건축면적 220.81㎡, 지상 8층의 숙박시설을 피
청구인으로부터 건축허가 받고 2001.4.20. 다시 지상 7층으로 설계변경 허가를
받아 건축 중, 민원 제기에 따라 ○○교육청교육장이 이 사건 숙박시설에 대하
여 학교환경위생정화위원회 심의를 득하도록 피청구인에게 통보하자, 2002.1.7.
피청구인이 청구인에게 학교환경위생정화위원회 심의를 득하여 심의결과서를 제
출하도록 요구하였다. 이에 대하여, 청구인은 이 사건 건축허가에 따른 2000.4.28.
자 피청구인의 실무종합심의회시 "1996.10.31.자 심의하여 숙박시설 해제됨"이라
고 ○○교육청의 의견을 기재하여 적법하게 건축허가가 난 것인데, 건축 공사가
완공 단계인 지금 와서 다시 심의를 요구하는 것은 부당하며, 또한 숙박시설 건
축허가에 따른 학교환경위생정화위원회 심의는 복합민원이므로 허가권자인 피
청구인이 ○○교육청과 협의하여 처리하여야 하는 사항인데도 청구인에게 심의
를 득하여 심의결과서를 제출하도록 책임을 전가하는 것은 부당하다고 주장하
면서, 이 건 학교환경위생정화위원회 심의결과서 제출요구를 취소하고 공사 준
공검사 처리의 이행을 청구하고 있음을 알 수 있다.
나. 본안 판단에 앞서 행정심판 제기요건에 관해 살펴 보건대, 행정심판법
제3조 제1항의 규정에 의하면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 행정심판을
제기할 수 있다라고 되어 있고, 같은 법 제2조 제1항 제1호에 "처분"이라 함은
행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거
부와 이에 준하는 행정작용을 말한다라고 되어 있는 바, 이 사건 학교환경위생정
화위원회 심의는 건축허가권자인 피청구인이 양산교육청과 협의를 거쳐 의제 처
리하는 복합민원이 아니고, 건축허가권자가 학교환경위생정화구역 해당 여부를
확인 후 동 구역에 해당될 경우 민원인이 건축허가를 받기 전에 미리 학교환경
위생정화위원회에 학교환경위생정화구역내 금지행위 해제신청을 하여 심의결과
서를 허가관청에 제출하여야 하는 사항으로서, 피청구인의 이 건 심의결과서 제
출 요구는 직접적으로 청구인에게 건축법상의 제 규정에 의한 법률효과를 발생시
키는 행정처분이 아니라 통지 행위에 불과하며, 또한 준공검사 이행 청구는 청구인
의 준공검사 신청이 없었으므로 행정심판의 대상이 되는 피청구인의 거부처분이나
부작위가 존재하지 아니한다 할 것이다.
다. 따라서 이 건 청구는 행정심판 제기요건을 결한 부적법한 심판청구이므로
이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
