| 1. 청구인 주장
가. 피청구인이 1999.11.23 주택건설사업계획을 불승인 처분하였는데
(1) 건설교통부 질의회신('99.7.13, 도시 58407-787호)에 의하면, "건축물을 목적으
로 토지형질변경을 하고자 할 경우, 반드시 건축허가와 동시에 토지형질변경신청을
하여야 하는 것은 아니므로 토지형질변경허가를 먼저 받은후에 건축허가를 받을 수
있고, 민원인이 건축을 위한 토지형질변경 허가를 받은 경우, 토지형질변경과 건축
물의 준공검사 신청을 이중으로 하지 않아도 된다는 의미이므로 허가권자는 건축물
사용검사시 토지형질변경 준공검사를 함께 하여야 할 것"이라고 유권해석을 내리고
있는데 토지형질변경허가권이 준공되지 않았다 하여 주택건설사업계획 승인신청을
불승인한 것은 잘못된 처분입니다.
(2) 주택건설촉진법 제33조에 의거 아파트사업계획승인을 득하면 같은법 제4조
규정에 의거 토지형질변경은 별도의 신청없이 허가받은 것으로 본다라고 규정되어
있는데, 부득이 청구인이 불필요한 토지형질변경허가 절차를 선택하게 된 사유는 신
청지인 ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 산4-3번지, 같은리 산5-7번지, 같은리 산5-9번지 토지
는 용도지역이 일반주거지역이고, 이 중 같은리 산4-3번지는 3,391㎡중 ㅇㅇ시 35m
도시계획도로에 872㎡(약264평)가, 같은리 산5-7번지는 1,851㎡중 ㅇㅇ시 35m 도시
계획도로에 644㎡(약195평)가 저촉되어 있는 청구인 사유재산이기에 도시계획도로 저
촉면적 이외의 토지에 민영아파트를 건축하고자 1997.11월경 ㅇㅇ시에 아파트사업계
획승인신청(1차)를 접수하였습니다. 그러나 당초 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 뒤산으로 개설계획되
어 있었던 국도대체우회도로(유곡-신율)노선을 피청구인이 국도대체우회도로 개설목
적과 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 주민들을 무시하고 부산지방국토관리청에 ㅇㅇ시 도시계획도로
(35m) "노선이설변경"을 요청하여, "민영아파트 건축예정 부지는 국도대체우회도로(유
곡-신율)실시용역 구간으로 건축예정부지의 도로계획선 저촉여부 등 자세한 검토는
실시설계용역이 완료되는 1998.12월이후에 검토가 가능하다"는 부산지방국토관리청
으로부터 회신근거하여 피청구인이 1997.12.19 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 산 4-3외 2필지의 아파
트 사업계획 승인신청서를 반려처분하였습니다.
(3) 청구인은 건축예정부지의 도로계획선 저촉여부가 확인될 수 있는 1998.12월
이후까지 무작정 기다리고만 있을 수 없어 부득이 아파트 택지개발을 위한 부지조성
을 먼저 시행하기 위하여 1998.9.24 토지형질변경허가를 득하였는데 이때의 허가조건
은 다음과 같습니다.
(가) 도시계획도로저촉부분에 대하여는 분할하여야 하고,
(나) 본 사업장은 현재 국도대체 우회도로 계획구간에 일부 편입되어 있으며,
최종(안)이 아니므로 미확정 기간내에는 계획부지내 구조물 설치는 금지되어야 하며,
특히 절취 사면부는 국도 및 철도의 가시권에 해당되므로 토석절취사면복구시 차폐
될 수 있도록 사후 조치에 철저를 기하여야 한다.
청구인은 신청부지에 국도대체 우회도로 도로계획선 저촉선이 파악되는 1998.12
월 이후 아파트 사업계획 승인신청시 아파트사업계획승인신청건(건축분야)과 토지형
질변경설계변경건(토목분야)이 복합민원 처리될 수 있도록 처리하고 이와 함께 토지
형질변경의 설계변경 허가건에 대하여는 건축물 사용검사시 토지형질변경 준공검사
도 함께하고자 하였던 것입니다.
(4) 청구인이 건설교통부장관, 부산지방국도관리청장에게 ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리
산4-3외 2필지에 건축하고자 하는 "경동임대아파트"부지에 연접하여 국도대체 우회
도로가 개설계획되고 있어, 조속한 도로계획선 저촉여부확인에 대하여 질의한 바,
1999.4.6 부산지방국토관리청(도공 2.58707-922호)에서 "ㅇㅇ-ㅇㅇ간 도로건설, 공사는
1998.12월 실시설계가 완료되어 1999년부터 사업을 시행할 계획이고, 아파트예정 편
입부지에 대하여는 붙임 용지조서 및 용지도를 참고하시기 바라며, 정확한 편입 면적
은 공사착공후 지적공사의 분할측량이 완료되어야 알 수 있다"고 회신되었습니다.
(5) 당초 토지형질변경허가에 대한 피허가자는 (유)ㅇㅇ건설, ㈜ㅇㅇ건설 등 2명
으로 되어 있었는데 피허가자중 1명인 (유)ㅇㅇ건설이 1998.11.3 부도로 도산되어 부
득이 이 사업을 포기하여야 할 상황에 있을 때, 부산지방국토관리청장으로부터 회신
된 내용에 힘입어 ㈜ㅇㅇ건설의 상호를 ㈜ㅇㅇ으로 바꾸고, 피청구인에게 당초 피허
가자가 2명이던 것을 1명으로 변경신청 하였던 바, 1999.4.21 당초 허가조건을, (가)
신청지는 국토대체우회도로 개설구간에 일부 편입예정이므로 도시계획법 제12조 및
같은법의 규정에 의한 도시계획의 결정 및 지적 승인전에는 건축물 및 구조물 등의
설치는 할 수 없으며, (나) 도시계획시설(도로) 저촉부분은 분할하여야 하며 현황측
량 성과도를 첨부하여 준공검사를 신청하여야 한다라는 조건으로 임의변경하여 토지
형질변경허가 하였습니다. 이에 대해 청구인이 이의 제기하자 1999.12.13 피청구인은
"당초 허가시 부여된 조건과 최종 변경허가시 부여된 조건의 전반적인 내용의 차이
가 없으며, 민원인에게 알기 쉽게 국도대체 우회도로 확정에 필요한 도시계획법상 구
체적인 일련의 행정행위를 설명해 드린 것"이라 주장하고 있습니다.
(6) 피청구인은 주택건설촉진법 제33조제2항의 규정에 의거 입주민의 건강하고
문화적인 주거생활을 영위하는데 적합하도록 사업계획이 되어 있지 않다고 지적하
였으나, 청구인은 1999.4.17 ㅇㅇ시 ㅇㅇ동 27-12소재 (주)ㅇㅇ종합건축사 사무소 대
표이사 안ㅇㅇ과 "건축물설계계약서"를 체결하였습니다. 안ㅇㅇ건축사는 부산지방국
토관리청에서 1999.4.6 발송한 용지조서 및 용지도(도공 2.58707-922호)를 참고하여
계획(안)을 구상하고, 부산지방국토관리청을 수차 직접 방문하여 민영아파트 부지에
저촉되는 도로계획선 등을 협의, 관계법에 적합하도록 설계하였고, 기 토지형질변경
시 허가되었던 사항을 금회 제출된 건축설계와 병행하여 적법하게 시공될 수 있는
사항으로 토목설계를 변경하였습니다. 1999.8.17 청구인이 주택건설사업계획 승인신
청서(2차)를 피청구인에게 접수하자 건축과에서는 주택건설사업계획 승인에 관한 협
의 공문을 해당부서에 발송하였고, 이에 관한 해당부서들의 지적사항은 문제점이 없
었으나 부산지방국토관리청으로부터 "ㅇㅇ시 국도대체우회도로(ㅇㅇ-ㅇㅇ)공사구간에
는 신청위치에 분할측량 및 용지선이 확정되지 않아 사업부지 편입 및 저촉여부에
대하여는 현재로서는 알 수 없으며, 동 용지선이 확정되는 시점('99.10월말) 이후에
정확한 검토가 가능하다"라는 회신에 의해 건축과에서 동 용지선이 확정되는 시점
까지 보류할 수 없어 주택건설사업계획승인신청서를 반려하려 하여 청구인이
1999.9.31 "취하서"를 제출하게 되었습니다.
나. 청구인은 부산지방국토관리청에 요청하여 현장측량시 입회하여 신청부지가
주택건설사업 시행에 이상없음을 확인('99.10.1 부산지방국토관리청 문서번호 도공
2.587-2922)받아, 1999.10.29 주택건설사업계획승인신청서(3차)를 피청구인에게 접수하
였던 바, 1999.11.23 피청구인은 주택건설사업계획 불승인처분을 하였습니다.
(1) 피청구인은 1999.11.23 불가처분 중에 형질변경사항을 위반 시공하여 수차레
걸쳐 시정지시를 하였음에도 이행하지 않고 있다고 지적하였으나 청구인이 피청구
인에게 요청한 다음과 같은 사항을 검토하여 위반시공 여부를 판단하여야 할 것입니
다.
(가) 1999.5.25 설계 변경이 필요하다고 판단될 시는 설계변경 조치를 강구하
여 보완조치 하겠다고 통보(ㅇㅇ 제99-104호)하였으며,
(나) 1999.8.31 부산지방국토관리청에서 시행 예정인 국도대체 우회도로의 용
지선이 1999.10월말 확정예정이므로 용지선 확정 및 도로선형이 확정되는 대로 피청
구인과 협의후 절취사면에 대하여 적법하게 설계변경을 시행할 예정임을 회시(ㅇㅇ
제99-224호)하였으며,
(다) 1999.8.31 청구인이 신청부지의 분할측량 및 용지선 미확장으로 사업부
지 편입 및 도로저촉 여부가 판단되지 않아 사업승인신청건을 취하하였는데, 1999.10.1
부산지방국토관리청으로부터 ㅇㅇ임대아파트 사업부지는 국도대체 우회도로에 저촉하
지 않으므로 이상없다는 회신(도공 2.58707-2922호) 내용을 1999.10.18 피청구인에게
통보하였고, ㅇㅇ시의 토지형질변경허가 목적에 의하면 도로부분이 용지선 확정시
준공처리토록 되어 있으므로 용지선 확정에 따라 재사업승인 신청을 하기위해 피청
구에게 이에 관한 의견을 요청하였으나 금일 현재까지 어떤 회신도 없었습니다.
(라) 1999.10.21 피청구인에게 토지형질변경에 대한 공사연기원을 제출하였으
나 이에 대하여도 언급이 없었으며, 1999.10.28 부산지방국토관리청에서 확정된 용지
선으로 피청구인과 협의하여 절취사면에 대하여 적법하게 설계변경 신청할 예정임을
통보(ㅇㅇ 제99-232호)하였습니다.
(마) 현재 ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 산 4-3번지외 토지형질변경 허가된 현장을
보면 마치 청구인이 위법시공을 자행하고 이를 합법화하기 위해 이의 제기와 변명
을 하는 것 처럼 보이나, 사실은 피청구인이 국도대체 우회도로를 진주시 도시계획도
로로 노선변경 요청을 하여, 청구인이 1997.11월 승인을 득하고자 하였던 주택건설사
업계획승인신청건이 "국도대체 우회도로 용지선을 확인할 수 없다"라는 사유로 반려
되어 불가피하게 택지조성을 선행하고자 토지형질변경허가를 선택하게 되었던 것입
니다. 토지형질변경 허가시에도 "국도대체우회도로 용지선 확정 전에는 건축물 건립
이 불가능하다고 조건부허가" 되었던 사항인지라 청구인은 당초 목적하였던 사항을
달성하기 위하여 1999.5.25 피청구인에게 "필요시에 설계변경 조치를 강구, 보완조치
토록 하겠다"고 하였으며, 1999.8.18 주택건설사업계획 승인신청서 제출시 토지형질변
경에 대한 사항도 복합민원사항으로 처리키 위해 토지형질변경에 대한 토목설계 변
경서류도 제출하였던 바, "국도대체 우회로도 확정이 1999.10월 이후에 검토가 가능
하다"라 하여 반려하려 하여 부득이 청구인이 "취하서"를 제출하였던 것이 사실이며
청구인이 부산지방국토관리청으로부터 "국도대체 우회도로에 대한 확정선"을 측량결
과 확인 받았기에 1999.10.29 주택건설사업계획승인 신청시 토지형질변경에 대한 설
계변경 서류도 제출한 바 있습니다.
이와 같이 피청구인이 국도대체우회도로 용지선의 미확정을 이유로 승인을 보류한
것이므로 청구인은 다른 문제점이 없는 것으로 판단하고 2회에 걸쳐 제출한 토목설
계를 근거로 토목공사를 추진하여 현재 약70%의 공정에 이르게 된 것입니다.
(2) 피청구인은 국도2호선을 왕래하는 차량의 소음 및 교통장애와 기존의 도시
계획도로가 국도대체 우회도로와 연접하여 개설되어야 할 실정이므로 진주시의 도시
계획도로변경결정이전에 건축 등의 설치는 불가하다고 하였는데,
(가) 당초 내동면 독산리 뒤산쪽에 국도대체 우회도로가 개설토록 계획되어
있던 것을 피청구인이 ㅇㅇ시 도시계획도로(35m) 노선개설변경 요청하여 청구인이
1997.12월에 진주시 내동면 독산리 산4-3외 2필지상에 민영아파트 사업계획 승인신
청한 사항에 대해 국도대체 우회도로 저촉선 여부를 검토할 수 없다고 하며 반려하
였고,
(나) 위와 같은 사유에 의해 청구인이 우선 토지형질변경부터 시행하고자 허
가를 득할 시 부여한 조건을 1999.4.6 피청구인이 상호변경으로 인한 피허가자 변경
허가시 임의로 변경한 후 당초 부여한 조건과 동일한 내용이라 주장하면서, 1999.4.6
부여한 조건사항을 이유로 청구인이 1999.10.29 제출한 주택건설사업계획승인신청의
불가사유로 지적한 것은 잘못된 행정처분이라 생각합니다.
(다) 청구인이 1999.8.17 제출한 아파트사업계획승인신청은 부산지방국토관리
청에서 용지선이 확정되는 시점인 1999.10월 이후에 사업부지 편입 및 저촉부분 검토
가 가능하다하여 피청구인이 반려처분하려하여 청구인이 "취하서"를 제출하였고,
(라) 청구인이 부산지방국토관리청으로부터 용지선을 확정받아 1999.10.29 다
시 아파트 사업계획 승인신청서를 접수하자 피청구인이 ㅇㅇ시 도시계획도로를 부산
지방국토관리청에서 확장개설 사용토록 건의하면서 국도대체 우회도로(자동차 전용
도로)와 ㅇㅇ시 도시계획도로와 복합사용토록 요청하였는데 부산지방국토관리청으로
부터 단독사용(안)이 확정된다면 연접하여 진주시 도시계획도로를 청구인 토지로 후
퇴하여 신설하여야 한다며 갑자지 피청구인이 ㅇㅇ시 도시계획도로 신설(안)을 주장
하면서 청구인이 접수한 "아파트 사업계획 승인신청서"를 1999.11.23 불가처분하였습
니다.
다. 피청구인은 도시계획도로 변경에 대한 도시계획 입안조차 하지 않은 상태에
서 청구인의 사유재산에 용도지역에 적합한 건축행위 신청에 대해, 위와 같은 타당성
없는 사유로 불가처분하여 사유재산을 임의로 억압할 수 있는 권한은 피청구인에게
없다고 생각하며, 피청구인의 불승인 사유들은 주택건설사업계획승인 후 얼마든지
검토하여 보완처리할 수 있는 사항이므로 관계법규에 의해 적법처리 하여야 할 사
항을 불승인 사유에 포함시키는 것은 잘못된 행정처분이므로 이 건 불승인처분이 위
법하다고 하며 취소하라 한다.
2. 피청구인 주장
가. 청구인이 1999.8.16 ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 산4-3번지외 2필지상에 공동주택
지하2층, 지상15층, 연면적 19,053.22㎡, 154세대의 주택건설사업승인 신청이 있어 1999.8.17
관련부서 및 기관과 실무종합심의를 한 결과, 국도대체 우회도로가 건설공사의 구간
에 일부 편입되어 있으며, 도시계획도로의 노선변경시 신청토지의 편입도로 여부가
불분명하므로 변경노선의 확정전에는 건축물의 설치는 불가하고 또한 ㅇㅇ시 국도
대체 우회도로 공사구간내로서 신청위치에 분할측량 및 용지선이 확정되지 않아 사
업부지 편입 및 저촉여부에 대하여는 현재로서는 알 수 없으며, 동 용지선이 확정되
는 시점('99.10말)이후에 검토가 가능하나, 본 도로가 자동차 전용도로로 지정될 예정
이며 자동차 전용도로는 원칙적으로 도로주위에 건축물 신축 등에 따른 진입로 설치
를 배제하고 있는 등 부적합한 내용이 있어 반려코자 하였으나, 청구인이 1999.8.31
주택건설사업승인 신청건에 대하여 취하서를 제출하였던 것입니다.
나. 그 뒤 청구인이 1999.10.29 같은 위치에 공동주택 지하2층, 지상15층, 연면적
19,771.67㎡, 144세대의 주택건설사업승인신청이 있어 같은해 10. 30 관련부서 및 기
관에 실무종합심의를 한 결과, 내동면 소재지를 통과하는 노선은 노선변경을 주장하
는 지역주민과의 민원이 해소되지 않은 상태이며, 우회도로 노선이 확정된다 하더라
도 기존의 도시계획 도로가 국도대체 우회도로와 연접하여 개설되어야 할 실정이므
로 국도대체 우회도로에 대한 민원해소 및 도시계획도로의 변경결정 이전에 건축물
등의 구조물 설치는 경제적 손실과 민원의 소지가 있어 불가한 실정이며, 1998.9.24
토지형질변경 허가를 득하여 공사를 시행중에 있으나 공사시공 과정에서 수차례 걸
쳐 공사시정지시를 하였으나 이행되지 않아 현재까지 준공이 되지 않은 상태이므로
토지형질변경 준공을 조속한 시일내 이행하여야 하며, 아파트 주 출입구로 진입을
위해서는 중앙선 삭제와 좌회전을 위한 대기차선 및 경보등 설치가 요구되며 경사
진 커브지역 주행차량의 시계방해로 인하여 현 국도와 2차선 계획도로 및 중앙공지
면의 높이가 같도록 절개되어야 하며, 현재는 2종 보호시설과 7m이상 안전거리를 유
지하여 적합하지만 이후 안전거리가 확보되지 않을 시는 가스저장실의 위치를 이전
하는등 안전거리를 확보하여야 하며, 또한 기존 하류부 관거의 확장 등 정비계획을
수립하여 배수체계 문제점 해소와 사업부지는 국도2호선변에 위치하며 국도4차선
확장에 따라 대체우회도로 개설과 도시계획도로, 철도 등이 통과하는 지점에 연접되
어 있어 교통이 우려되는 지역으로서 아파트 입주민의 건강하고 문화적인 주거생활
에 부적합한 입지조건으로 주택건설촉진법 제33조제2항 규정에 위반되며, 형질변경시
절개된 사면이 거의 수직에 가깝게 형성되어 있어 대지가 불안전하고 해빙기 등의
안전 사고에 우려가 있고, 주택건설기준에관한규정 제30조 및 주택건설기준에관한규
칙 제7조의 규정에 의거 옹벽 및 비탈면에 대하여 구체적인 수해방지 조치가 없으며,
지하 3개층에 대한 지하층 적용 부적합함과 아울러 부산지방국도관리청에서는 국도
대체 우회도로 개설공사에 저촉되지 않으나 소음·진동 등 문제에 대하여 적절한 방
음벽설치 등 조치를 하여야 하며 도로관리청에 도로점용 등 허가를 득하여야 하며,
부산지방철도청에서는 충분한 방음벽 설치요망 등의 부적합 사유가 있어 민원사무
처리에관한법률시행령 제25조 및 제30조 규정에 의거 1999.11.18 민원조정위원회를
거쳐 같은해 11. 23 주택건설사업계획을 불승인 하였습니다.
다. 청구인은 1998.8.27 ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 산4-3번지외 5필지상에 4,482㎡를
부지조성 목적으로 토지형질변경허가 신청하여 1998.9.24 토지형질변경 허가처리시
사업기간은 1998.9∼1998.12.30이며, 국도대체우회도로 계획구간 일부편입 예정으로
확정전에는 계획부지내 구조물 설치 금지, 국도 및 철도의 가시권에 해당되므로 절
취사면 차폐조치, 도시계획도로 저촉부분 분할조건을 부여했습니다.
(1) 1998.10.21 청구인의 토지형질변경(변경) 허가신청서가 접수되어 1998.11.2 사업계
획부지 면적변경을 4,482㎡ → 5,620㎡ 로 하였으며, 1999.1.22 면허세 및 지역개발공
채 매입과 허가기간 경과로 인한 조치계획토지형질변경 허가조건 이행을 1차 촉구
하였으며, 1999.2.24 토지형질변경허가조건 이행 및 준공토록 2차 촉구하였습니다.
(2) 1999.3.31 사업주체변경 및 사업기간 변경에 대한 토지형질변경(변경)허가신
청서가 접수되어 사업주체를 (유)ㅇㅇ건설 최ㅇㅇ외 1명 → (주)ㅇㅇ 황ㅇㅇ으로, 사
업기간은 1998.9.∼1998.12.30 → 1998.9.∼1999.7.30로 1999.4.21 토지형질변경 (변경)허
가처리를 하였으며
(3) 1999.5.12 토지형질변경사업장 중간확인 결과, 암파쇄 방호시설, 세륜시설 선
시공조치와 소음·진동 및 비산먼지발생 최소대책, 교통소통 처리대책 수립,절취사
면 안식각 유지토록 2차통보 하였으며, 청구인은 시정조치 통보건에 대하여 암파쇄
방호시설 및 세륜시설을 1999.5.31한 시공완료 하였고, 소음·진동 및 비산먼지에 대
하여는 관계법규에 의한 사업신고를 득하였으며 발생중 피해를 최소화 하도록 하겠
으며 절취사면부는 설계도서에 준하여 시정토록 시정조치 하겠다고 1999.5.21 통보되
었다.
(4) 1999.6.5 토지형질변경 사업장 절취사면부 설계도서와 부합되게 시공조치 시
정조치토록 3차 통보하였으며, 청구인은 1999.7.26 공사연기원(연기사유는 사업계획부
지내 지장물(건축물, 수목 등)보상협의 지연을 피청구인에 제출하여 1999.8.11 사업기
간을 변경하였다.
(5) 1999.8.26 청구인이 토지형질변경사업장 절취사면 인가신청시 제출된 설계도
서와 부합되게 재시공하도록 시정통보 하였으며, 1999.10.19 토지형질변경 사업장에
대해 절취사면부에 대하여 설계도서와 같이 시공하고 명령위반시 의법처리 하겠다
고 시정통보하였다.
(6) 당초 1998.9.24 토지형질변경허가시에 국도대체 우회도로 노선이 최종안이
아니므로 미확정 기간내에는 계획부지내 구조물 설치는 금지되어야 한다고 하였으
며, 1999.4.21 변경허가시에도 당초 1998.9.24 허가조건과 같은 내용을 민원인이 정확
히 알 수 있게 한 것일 뿐 내용을 변경한 것은 아니며 법적근거는 도시계획법 제4조
제3항 및 토지형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제5조입니다.
라. 당초 ㅇㅇ도시계획도로시설(대로1류1호선)로 결정되어 있으나 국도대체 우회
도로를 자동차 전용 도로화하는 것을 주장하는 부산지방국토관리청과 도시계획도로
와 병용을 주장하는 내동면 주민들간의 민원이 해소되지 않고 있는 실정이므로 도시
계획도로 변경결정을 하지 못하고 있으며, 국도대체우회도로와 도시계획도로를 병용
이 불가할 시에는 도시계획도로(4차선이상 : 폭20M이상)를 이 사건 토지 일원으로 후
퇴하여 결정후 개설하여야 합니다.
마. 토지형질변경허가 사항을 위반시공하여 비탈면구배(안식각)를 유지하지 않고
있어 수차에 걸쳐 시정지시 하였음에도 이를 시정하지 않고 있어 토지형질변경허가
사항에 위반되고, 주택건설촉진법제33조제2항의 규정에 의거 공동주택의 사업계획은
입주민의 건강하고 문화적인 주거생활을 영위하는데 적합하도록 계획이 되어야 하
나, 임야가 거의 수직에 가깝게 절개되어 해빙기 등의 안전사고 및 재난우려가 높으
며 국도2호선과 국도대체 우회도로, 철도 등이 복잡하게 얽혀 차량의 소음과 교통장
애가 우려되어 공동주택 입지조건으로는 부적합하고, 노선변경을 주장하는 지역주민과
의 집단민원이 예상되어 기존의 도시계획도로가 국도대체우회도로와 연접하여 개설
되어야 할 실정이므로 우리시의 도시계획도로 변경결정 이전에 건축물설치는 불가합
니다.
바. 주택건설기준에관한규정 제30조 규정에 의거 주택단지에 2m이상의 옹벽을
설치하는 경우에는 그 옹벽 등으로부터 그 건축물의 외곽부분까지를 당해 옹벽높이
만큼 띄워야 하나, 전면 및 좌측면 부분의 옹벽 높이만큼 건축물이 이격되지 않았으
며, 특히 지상층의 대지주변에 옹벽 등을 축조하여 지하층으로 건축계획한 사항에 대
하여는 전면, 좌측면, 우측면의 건축물이 지상에 노출되어 있으므로 건축법상 지하층
으로 인정할 수 없는 사항으로 건축법 제2조1항4호 위반되고, 기타 가스저장실 이전
문제, 배수설비시설 확장 및 정비문제, 정화조 용량부족에 대한 보완, 도로·철도에서
발생되는 소음·진동에 대한 대책, 아파트 진출입을 위한 중앙선 삭제와 대기차선,
경보설치 등 현장의 여건이 현실적으로 시공불가능한 건축계획입니다.
사. 신청지는 대규모 주민이 생활하게 되는 공동주택으로서 입주민의 건강하고
문화적인 주거생활 영위에 부적합한 입지조건이며, 형질변경시 절개된 사면이 거의
수직에 가깝게 형성되어 있어 대지가 불안전하고 해빙기 등의 안전사고에 심대한
우려가 예상될 뿐 아니라, 토지형질허가 사항을 위반 시공하여 수 차례 시정지시에
도 불이행하고 있으며 또한 옹벽 및 비탈면에 대하여 구체적인 수해방지 조치가 없
으며, 그에 대한 대안으로서 지상3개층은 무창층으로 하여 지하층이라고 주장하나 실
제시공시, 사회통념상 지하층으로 인정할 수 없으며, 아파트 출입동선 및 각종 부대
조건이 최악의 대지로서 사업승인 자체가 도리어 특혜의 시비가 될 수 있어 피청구
인이 종합적으로 판단해 볼 때, 신청지는 주택건설사업 부지로 부적합하다고 판단하
여 불승인한 것이라 하며 청구인의 청구는 기각하라 한다.
3. 판 단
가. 먼저 관련법규를 살펴보면,
(1) 주택건설촉진법 제3조 및 같은법시행령 제2조 규정에 의하면 공동주택을
아파트, 연립주택, 다세대주택 등으로 분류하며 아파트는 5층 이상의 주택으로 정의
하며, 주택건설촉진법 제33조, 같은법시행령 제32조, 같은법시행규칙 제19조의 규정에
의하면 20세대 이상의 공동주택을 건립하고자 하는 자는 주택건설촉진법시행령 제32
조제3항 각호의 서류를 구비하여 건설교통부장관의 승인을 얻어야 하며, 주택건설사
업계획 승인을 얻을 때에는 국토이용관리법 제8조의 규정에 의한 국토이용계획의 결
정 등 13개 항목에 대해 허가·인가 등을 받은 것으로 의제처리되며, 주택건설사업계
획은 건강하고 문화적인 주거생활을 영위하는데 적합하도록 작성되어야 하고, 그 사
업계획에는 부대시설 및 복리시설의 설치에 관한 계획이 포함되도록 되어 있다.
(2) 주택건설촉진법 제50조, 같은법시행령 제45조, 경상남도사무위임규칙 제2조
의규정에 의하면 주택건설사업자의 주택건설사업계획 승인(1,000세대 이상, 16층 이
상으로서 500세대 이상인 주택건설사업계획의 승인은 제외)은 건설교통부장관으로부
터 권한 위임받은 도지사가 시장·군수에게 재위임 하였음을 알 수 있고, 도시계획법
제4조, 같은법시행령 제5조의2, 토지형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조, 제5
조 등의 규정에 의하면 도시계획구역안에서 토지의 형질변경행위를 하고자 하는 자
는 시장·군수의 허가를 받아야 하며 시장·군수는 허가를 함에 있어서 공익상 또는
이해관계인의 보호를 위하여 필요하다고 인정할 때에는 허가조건을 붙일 수 있음을
알 수 있다.
나. 살피건대, 이 사건 청구인과 피청구인이 제출한 제반서류와 경상남도행정심
판위원회 심리시 당사자 구두진술 등을 종합할 때,
(1) 청구외 (유)ㅇㅇ건설과 (주)ㅇㅇ건설이 ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 산4-3번지외 5
필지 5,620㎡ 부지를 토지형질변경 허가받은데 대해, 1999.4.21 청구인이 피청구인으
로부터 토지형질변경 사업주체 변경허가를 받아 같은해 8.26 토지형질변경 허가받은
부지에 1차 주택건설사업계획승인 신청을 하였으나 같은해 8.31 이를 취하하였다.
청구인은 1999.10.29 토지형질변경 허가받은 ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 산4-3번지, 같은
리 산5-7번지, 같은리 산5-9번지 등 3필지 4,408㎡에 144세대 주택건설사업계획(15층
아파트 1동, 3층 생활편의시설 1동, 1층 가스저장소 1동) 승인신청을 하자, 같은해
11.23 피청구인이 신청지는 토지형질변경 위반시공에 대해 시정지시를 이행하지 않
고 있는 지역으로 재난우려가 높고 미준공 상태이며, 국도2호선을 왕래하는 차량의
소음과 교통장애가 유발되고, 국도대체우회도로 개설에 따른 진주시도시계획도로가
신청지로 이전되어야 하며, 주택단지 주변 옹벽 및 비탈면에 대한 수해방지 조치계
획이 없어 대지의 안전에 위협된다는 등의 사유로 불승인 처분하였다.
(2) 이에 청구인은 토지형질변경 허가자 승계시 전허가자에게 부여한 조건을
임의로 변경하여 부여한 조건이 기 부여한 조건과 동일하다며 이를 위반하였다는
것은 부당하며, 토지형질변경 미준공은 이 건 주택건설사업계획 불승인 사유가 되지
않으며, 토지형질변경 및 1차 주택건설사업계획승인 신청시 국도대체우회도로 미확
정을 사유로 건축행위를 할 수 없다고 하였으나 국도대체우회도로가 신청지에 저촉
되지 않자 도시계획입안조차 되지 않은 ㅇㅇ시도시계획도로 이전 등을 사유로 한 이
건 불승인 처분이 위법하다며 이의 취소를 구하는 청구임을 알 수 있다.
다. 판단컨대,
(1) 주택건설촉진법 제33조의 주택건설사업계획의 승인은 상대방에게 권리나
이익을 부여하는 효과를 수반하는 수익적 행정처분으로 법령상 그 승인요건에 관하
여 일의적으로 규정되어 있지 아니한 이상 행정청의 재량행위에 속한다고 보어야 할
것안 바(대법원 1997.12.9. 97누4999판결), 피청구인이 신청지에 대한 토지형질변경허
가시 그 조건으로 국도대체우회도로 계획구간에 일부편입예정으로 국도대체우회도로
가 확정되기 전까지는 토지형질변경계획부지내 구조물을 설치하여서는 아니된다는
허가조건을 부여한 점을 본다면 청구인도 신청지에서 향후 주택건설사업을 안정적
으로 추진하기 어렵다는 것을 어느정도 인식할 수 있었다고 보아야 할 것이다.
(2) 청구인은 토지형질변경 허가받은 신청지를 허가된 내용과 다르게 시공하여
피청구인으로부터 수차례 시정조치를 받고서도 이를 시정하지 않아 현재 신청지는
8∼9m높이의 옹벽이 거의 수직에 가깝게 절개되어 있어 해빙기 등 안전사고와 재
난의 우려가 있으며, 이러한 재난의 우려가 있는 옹벽을 안전하게 조치하기 위해서는
신청부지에서 제외된 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 산4-3번지 및 같은리 산5-9번지 부지를 토지형
질변경 등으로 적정하게 조치하여야 하나 이 부지는 개발제한구역으로 토지형질변경
등 행위가 제한되므로 안전조치에 원천적인 애로가 있다.
(3) 신청지에 연접된 국도대체우회도로는 현재 국도2호선을 포함하여 약 10∼
12m정도 확장개설 예정이고, 또한 이 국도대체우회도로와 중첩되어 ㅇㅇ시도시계획
도로가 결정되어 신청지는 확정된 국도대체우회도로 부지에는 저촉되지 않으나 국도
대체우회도로의 본래 기능 확보와 원활한 물류흐름을 도모하기 위하여 ㅇㅇ시도시계
획도로와 혼합 사용이 불가하므로 ㅇㅇ시도시계획도로가 불가피하게 신청지쪽으로
이전되어야 하고, ㅇㅇ시도시계획도로가 이전된다면 신청지 부지의 절반이상이 잠식
되어 신청지에서 주택건설사업계획은 불가능하게 될 것이다.
(4) 신청지는 국도2호선의 커브구간에 위치하고 현재 국도2호선과 약 5∼8m정
도 떨어져 있고, 국도2호선과 연접한 3m높이의 하단부에는 경전선 철도가 위치하고
신청지로부터 약 300∼400m 정도 떨어져서는 ㅇㅇ∼ㅇㅇ간 고속도로가 위치하고
있으며 또한 향후 국도대체우회도로가 개설될 예정이고 ㅇㅇ시도시계획도로가 계획
되어 있는 복잡한 교통지역으로 차량의 소음 및 교통장애 등으로 건강하고 문화적인
쾌적한 주거생활을 영위하기 위한 주택건설 사업부지로 적합하다고 보기 어렵다.
(5) 청구인은 신청지의 토지형질변경 허가자 변경시 피청구인이 부여한 조건이
전 허가자에게 부여한 조건과 다른 임의변경한 조건으로 이를 위반하였다는 피청구
인의 시정조치는 부당하다고 주장하나, 일반적으로 토지형질변경의 사업주체변경시
허가권을 양수받은 자는 전허가자에게 부여한 조건을 포함한 제반 허가사항을 모두
양수한다고 보아야 하며, 1999.4.21 피청구인이 신청지의 토지형질변경허가권을 (유)
ㅇㅇ건설 대표이사 최ㅇㅇ과 (주)ㅇㅇ건설 대표이사 노ㅇㅇ으로부터 청구인에게 허가
자 변경허가시 부여한 조건이 전허가자에게 부여한 조건과 동일사항은 이를 재차 확
인한 것에 지나지 않고, 다른 사항이 있다면 청구인에게 새로이 부여한 조건으로 보
아야 하므로 청구인은 이러한 조건들을 모두 이행하여야 할 의무가 있는 바, 청구인
의 위와 같은 주장은 받아들이기 어렵다 할 것이다.
(6) 이상과 같이 ㅇㅇ시도시계획도로가 국도대체우회도로와 혼합사용이 불가하
여 신청지부지로의 이전이 불가피하며, 신청지는 토지형질변경 사항을 위반하여 시공
된 8∼9m높이의 옹벽이 거의 수직에 가깝게 절개되어 있어 안전사고 및 재난의 우
려가 있고, 신청지 인근은 국도2호선의 커부구간으로 경전선 철도, 국도2호선이 통과
하며 국도대체우회도로가 확정되고 ㅇㅇ시도시계획도로가 계획되어 있는 복잡한 교
통지역으로 차량 및 교통장애 등으로 건강하고 문화적인 쾌적한 주거를 위한 주택건
설사업부지로 부적합하다. 그러므로 피청구인의 이 건 주택건설사업계획 불승인처분
이 관계법령 및 사실관계를 오해하였거나 재량권을 일탈·남용한 위법·부당한 처분
으로 보기 어렵다 할 것이다.
라. 따라서 피청구인이 청구인에 대하여 한 주택건설사업계획불승인 처분에 대해
이의 취소를 구하는 청구인의 청구는 이유없다고 판단되므로 이를 기각하기로 하여
주문과 같이 재결한다. |
