| 이 유 (2000-334)
1. 청구인 주장
가. 청구인은 2000. 5. 23. ㅇㅇ시 ㅇ동 ㅇㅇ번지외 3 필지 지상에 건축 연면적 4,897.29㎡
의 판매 및 영업시설을 신축하기 위하여 피청구인에게 건축허가를 신청한데 대하여,
피청구인은 청구인의 건축허가 신청지 인근지역은 도시계획법 제12조 규정에 따라
여러 가지 입지여건 등을 고려하여 도시계획시설로 변경결정되어 농산물 공판장이 이미 설
치 운영 중이므로, 유사업종의 특정지역 편중으로 인한 도시의 균형적인 도시개발을 저해할
우려가 있다는 이유 등의 사유를 들어 업종 변경 등 건축계획 재고를 권고하면서 같은 해 6. 1.
건축허가 신청 불허가 처분을 하였습니다.
나. 피청구인의 불허가 처분의 위법·부당성 등을 살펴보면
(1) 청구인의 건축허가 신청지인 ㅇㅇ시 ㅇ동 ㅇㅇ번지외 3필지는 도시계획법 제
12조에 의거 준주거지역으로 결정·고시된 지역으로서 판매 및 영업시설의 건축물
신축에 아무런 제한규정이 없는바, 이는 ㅇㅇ시건축조례 제19조제2호에도 건축할 수
있는 건축물로 명시되어 있으며, 건축허가 신청면적 4,897.29㎡는 토지면적에 대한 건
폐율, 용적률 등 건축법에 의한 제한규정에 저촉되는 사항이 전혀 없습니다. 그러므
로 피청구인은 건축법시행규칙 제8조의 규정에 의하여 청구인에게 건축허가서를 교
부해야 함에도 불구하고 청구인의 건축허가 신청에 대하여 건축법이나 도시계획법에
의한 저촉사유가 아닌 다른 법령 등에 의한 사유를 들어 청구인의 건축허가 신청을
불허가 처분한 것은 위법·부당하다 할 것입니다.
(2) 피청구인의 불허가 처분 사유 1항에 대하여, (가) 농협 공판장은 농업협동조합
법(제정 1999. 9. 7. 법률제6018호)에 의하여 설립된 지역농협, 품목·업종별 농협, 농
협중앙회가 농민 조합원이 생산한 농산물을 판매하는 장소로서 농수산물유통및가격
안정에관한법률(제정 1976. 12. 31. 법률제2962호)에 의하여 농·수산물 유통에 원활
을 기하고 적정가격 유지의 역할을 인정받아 농·수산물 도매시장의 역할을 하는 유
통기관으로서, 피청구인이 ㅇㅇ시장 부지를 농산물 공판장의 조속한 사업시행을 위하
여 도시계획시설로 결정고시(ㅇㅇ시 고시 1997-29호)하고 국고 및 지방비 지원까지
한 것은 농협 공판장이 농수산물유통및가격안정에관한법률(이하 "농안법"이라 한다)
제39조 내지 제43조에 의한 농·수산물의 도매시장 기능을 지원하기 위한 것입니다.
(나) 농수산물 도매시장은 도시로 유입되는 농·수산물을 농안법상의 중도매인,
매매참가인, 소매업자 등에게 적정가격으로 일시에 대량으로 신속하게 처리하기 위한
시장으로서 농협 공판장은 이와 유사한 기능을 갖고 있기 때문에 이의 공익적 기능
발휘를 위하여 농안법 제42조에서 우선 지원규정을 두고 있는 것입니다.
(다) 청구인이 건축하고자 하는 건물은 도매시장에서 처리하는 농·수산물을 동
시장으로부터 구매하여 소비자에게 판매하는 소매점포이기 때문에 농협 공판장과는
상호 이용 및 협력관계의 유지가 가능하나, 농협 공판장과 인접함을 이유로 건축허가
를 제한하려는 취지는 농협 공판장 내의 농협 소매매장인 하나로마트의 매출이 감소
될 것을 우려하기 때문인 것으로 다음과 같이 농협 하나로마트의 도시지역 영업을
정책적으로 보호할 필요성이나 가치가 없다 할 것입니다. 첫째, 농협의 사업은 그 이
용자가 조합원을 대상으로 하며 비조합원의 이용은 조합원 이용에 지장이 없는 범위
내에서 허용하거나 제한해야 하나, 농협은 대도시에 농협 직매장인 하나로마트를 설
치하여 일반대중에게 부가세를 면제한 불공정한 상행위를 자행하여 일반 유통회사와
마찰을 일으키는 원인이 되어 1999. 4. 26. 조세특례제한법 개정으로 농협의 특별시,
광역시, 시지역의 소매업에 대한 부가세 면세가 제외되었으며, 둘째, 농협 하나로마트
는 농산물 구성비가 일반 소매기업의 매장과 동일하며 농협의 목적인 농민조합원이
생산한 물품판매나 농민 조합원의 생활에 필요한 물품의 조달이라는 비영리사업 전
개를 표방하면서 실제로는 이와 전혀 관계가 없는 일반 소비자를 대상으로 영리를
추구하여 일반 소매기업과 마찰의 원인이 되므로 오히려 하나로마트의 도시지역에
개점을 불허하여야 할 것입니다.
(3) 피청구인의 불허가 처분 사유 2항에 대하여는, 유통산업발전법 제21조, 제23조
는 시·도지사가 조정할 수 있는 사항은 점포의 영업시간, 휴무일, 고객유치를 위한
셔틀버스 운행에 관한 사항을 말하는 것으로써 이는 대규모 소매점의 규제를 목적으
로 하였던 도·소매진흥법에서도 동일한 방법으로 운용되었습니다. 도·소매 점포간
의 경쟁관계를 고려하여 지방자치단체가 점포시설 허가를 하지 않을 수 있는 권한은
1997. 4. 10. 유통산업발전법이 제정되고 도·소매진흥법이 폐지됨으로써 소멸된 것이
므로 소매업체간의 경쟁을 이유로 건축허가를 불허가 처분한 것은 그 타당성과 법적
근거를 전혀 발견할 수 없습니다. 또한 유통산업발전법 제21조에 의하면 영업활동 중
점포의 영업시간, 휴무일, 고객유치를 위한 셔틀버스 운행에 관한 분쟁의 조정은
시·도지사가 분쟁의 원인이 되는 영업활동 중인 대규모 소매점에 대하여 권고 및
시정명령 등으로 처리할 수 있도록 규정하고 있으므로, 상기 유통산업발전법상의 이
유로 청구인의 건축허가 신청에 대한 불허가처분 사유로 삼은 것은 같은 법의 취지
나 내용을 잘못 적용한 것이라 할 것입니다.
(4) 교통체증이 원인이 된다는 피청구인의 주장에 대하여 살펴보면, (가) 피청구인
은 "건축허가 신청지 인근 지역인 ㅇ동 ㅇㅇ번지 상의 농산물 공판장 건축을 위하여
도시계획시설 결정을 한 바 있으나, 당시 ㅇㅇ터널 개통이 예정된 상황에서 터널과
공판장 예정부지와의 거리가 50m밖에 떨어져 있지 않아 교통혼잡으로 인한 터널 기
능상실 우려가 있고, 도시계획시설기준에관한규칙 제56조에 맞지 않아 건축을 허가하
지 않았다" 라고 주장하고 있으나, 1997. 8. 16. 피청구인 명의로 도시계획시설 변경
결정 및 지적고시함은 물론, 약 ㅇㅇ원 가량의 국비지원까지 하여 1998. 5. 농협 공판
장이 완공되어 현재 운영되고 있으며, 동 공판장의 시설내용을 보면, 경매장 301평,
위생시설 31평, 중도매인 점포 166평을 비롯 저온창고, 출하상담실, 옥외주차장 등 도
매시장 시설과 소매점포인 하나로마트 368평으로 되어있는 것으로 알고 있습니다. 도
시계획시설기준에관한규칙 제56조제2호에 의하면, "도매시장은 최종 소비자의 소비권
에 적절하게 대응할 수 있도록 그 기능별로 설치하여야 하며 교통연결이 용이한 철
도역, 고속도로 및 도시 내의 주간선도로에 근접한 도시 주변부에 결정하여야 한다"
라고 규정하고 있는바, 이는 일반적으로 농·수산물 도매시장은 도심 교통소통에 지
장이 없는 시외곽 지역에 설치하고 있는 관행으로 볼 때, 청구인이 1996. 6. 21. 및
1997. 8. 16. "도시계획고시 및 변경고시" 한 것은 ㅇㅇ터널 개통이 예정되고 있는 시
점에서도 석동 농협 공판장 주변은 교통체증 우려가 전혀 없는 시외곽 지역으로 판
단하였다는 사실을 입증하고 있습니다. 그럼에도 청구인이 신청한 건축물이 건립되
면, "농산물 공판장의 기능이 상실될 우려가 높고 안민터널의 교통체증 발생시 ㅇㅇ
와 ㅇㅇ을 연결하는 ㅇㅇ터널 본래의 기능에 지장을 초래할 우려가 클 뿐 아니라 교
통체증으로 인한 터널 내 교통사고 발생 시 대형사고가 이어질 가능성이 있는 등"으
로 건축허가 신청 불허가 처분 사유를 열거한 것은 농산물 공판장 기능상실 우려를
막기 위한 반대사유의 강조수단으로 실제적인 피청구인의 행정조치와는 상충된 억지주
장을 하고 있는 것입니다.
(나) 청구인의 건축예정 건물과 ㅇㅇ터널 교통영향을 전문가인 교통기술사에게 검토
의뢰한 결과, 첨부와 같이 ㅇㅇ → ㅇㅇ, ㅇㅇ → ㅇㅇ 양방향 안민터널 앞 교차로의 영
향은 미미하며 청구인이 ㅇㅇ마트 건립 후 사업규모가 5배로 확장이 된다고 해도 서비
스 수준의 영향은 "D" 정도의 보통상태로 예측하고 있습니다. 청구인의 신청 건축물인
ㅇㅇ마트는 주인이 다수인 시장과는 달리 운영자가 1인으로 교통통제 및 운영이 용이하
며 국도 ㅇ호선 등 시내에서 진입시 25m 도로에서 교차로를 통과하지 않고 우회전 진입
하며 자가용 이용자에 대한 주차장을 충분히 확보(법정의 340％)하여 주차부족으로 인한 불
법주차 등의 문제가 발생될 우려는 없습니다. 또한 청구인이 건축허가를 신청한 건물규
모는 교통영향평가 대상의 최저규모인 8,000㎡의 60％ 정도인 4,897㎡으로써 교통사고
유발이 많지 않기 때문에 피청구인이 주장하는 교통문제는 청구인의 사업개시 후 충분
히 자체적으로 보완 또는 해결할 수 있는 문제로서 건축불허가 처분 사유에 해당되지
않는다고 사료됩니다.
(5) 농산물 공판장의 기능이 상실될 우려가 있다는 피청구인의 주장에 대하여 살펴보
면, 심판청구 이유에서 언급한 바와 같이 농협 공판장은 도매시장인 농수산물가격안정및
유통에관한법률(이하 "농안법"이라 칭함)상의 농산물 도매시장의 역할을 인정받아 도시계
획법상 도시계획시설 지정, 국고지원 등의 제도적인 특별지원을 하고 있으며 농협 공판
장이 본래의 설치 목적인 도매시장만의 역할을 할 때는 소매업 매장인 청구인의 매장과
긴밀한 협조관계를 유지할 수 있습니다. 즉 농협 공판장의 경매를 통하여 구입한 농산물
을 청구인 회사 매장을 통하여 소비자들에게 판매하는 경우에는 ㅇ동 주변의 도·소매
시장 기능을 활성화하는 상승효과까지 기대할 수 있습니다. 피청구인이 농협의 의도에
따라 청구인의 매장건립을 적극 저지하는 것은 농협 공판장 입구의 소매시장인 하나로
마트의 매출감소를 우려하기 때문입니다. 농협 하나로마트는 그 내용을 보면, 농산물 전
문 소매시장이 아니고 일반 슈퍼마켓과 같은 형태의 종합소매업 매장입니다. 농협이 부
가세 면세 법인인 점을 이용하여 도시지역에서 부가세가 면세된 공산품을 염가 판매하
여 일반 유통회사와 불공정한 경쟁으로 문제가 되어 조세특별제한법 개정시 시지역 이
상의 농협 소매업에 대한 부가세 면세가 제외되게 되었습니다. 현재 도시지역에서는 부
가세 면세가 제외되었지만 다른 지역에서의 부가세 면세를 이용하여 제반 불공정한 행
위를 자행할 우려가 많으므로 도시지역에서의 농협 소매매장은 철수시켜 농촌 벽지지역
농업인에 대하여 생활물자를 염가로 제공한다는 본래의 목적을 수행하기 위한 점포에만
정책지원을 하여야 할 것입니다.
(6) 공공복리의 침해 및 인근 소·소매점과의 분쟁 발생 문제가 있다는 피청구인의
주장에 대하여 살펴보면, 청구인 회사는 설립 이전부터 존재하던 ㅇㅇ시 ㅇㅇ동 86-2번
지 신생아파트 상가(ㅇㅇ부두) 내에서 386.45평의 매장을 1994. 4. 15. 재개점하여 1999.
7. 6.까지 약 5년간 영업을 해 오다가 1999. 폐업하게 되었는데 그 이유는 그렇게 크지
않았으나 도심지역인 ㅇㅇ역 인근인 ㅇㅇ동에 ㅇㅇ 마트가 개점하게 됨으로써 입지조건
이 불리한 청구인 매장은 경쟁력을 상실하게 되어 폐점하지 않을 수 없었던 것입니다.
농협이 공판장을 건립할 때 앞으로 개발이 진행될 것으로 예상되는 준주거지역에 청구
인이 폐점한 매장보다 규모가 적은 368평의 매장을 개설하고 도매기능 활성화를 위하여
받은 국고지원 시설임을 내세워 경쟁이 예상되는 매장의 건축허가를 억제하는 것은 피
청구인이 농협의 본질에 대하여 이해가 너무 부족한 상태에서 농협의 주장만을 듣고 경
쟁력 없는 매장을 정부의 힘에 의지하여 유지시키기 위한 농협의 의도에 편승하여 진해
시민들로 하여금 양질의 물품을 염가로 구매할 수 있는 공익적인 혜택을 침해하면서 청
구인의 건축허가신청을 불허가 처분한 우를 범하고 있는 것입니다. WTO와 IMF사태 이
후 가장 활발한 움직임을 보이고 있는 외국 유통업의 국내 진출은 국내 유통업의 뿌리
마저 위협하는 사태에 직면하고 있습니다. 청구인 회사는 1994. 4. 15. 설립 후 경쟁력이
없는 ㅇㅇ개 매장을 폐점하고 신규매장을 개설하는 활발한 움직임으로 국내 유통업의
명백을 유지하기 위하여 온갖 노력을 다하고 있는바, 피청구인은 청구인의 건축허가를
억제하기보다는 경쟁력 없는 농협 소매매장을 다른 용도로 전환토록 하여 도매시장 기
능 활성화에 기여하도록 유도하여야 할 것입니다.
다. 결론적으로 (1) 현재 우리 나라 유통업계는 WTO체제의 출범과 동시에 외국 유
통업체의 진출이 현저하여 국내기업의 입지가 약화되어 있는 실정으로서 외국기업이
토지를 매입하여 점포개설을 요구하면 우리 나라 정부 및 지방자치단체는 통상마찰
의 원인이 될 소지가 있으므로 정당한 이유 없이 건축허가를 억제하기 곤란하게 될
것입니다. 아울러 농협 공판장의 도시지역에서의 불공정한 소매행위와 일부 소수의
소매업자의 이해관계를 보전하기 위하여 판매 및 영업시설 신축이 건축법에 적법함
에도 건축법과 도시계획법이외의 이유를 들어 행정기관이 청구인에 대한 건축허가를
억제하는 것은 낙후된 우리 나라의 유통산업의 기반을 강화시키기 위하여 도·소매
진흥법을 폐지하고 대체입법된 유통산업발전법의 취지와 IMF 시대의 소비자보호를
목적으로 하는 같은 법 제14조의 저가 지향형 점포지원 규정에 정면으로 배치되어
모든 ㅇㅇ시민들의 저가상품을 구매할 수 있는 권리와 기회를 박탈하는 문제를 유발
시키고 있을 뿐 아니라 헌법에서 보장된 청구인의 토지에 대한 재산권 행사를 부당
하게 금지하는 것으로 위법·부당한 처분에 해당된다 할 것입니다.
(2) 또한 청구인은 과거 5년간 ㅇㅇ지역에서의 영업 경험에도 불구하고 경쟁력이
약화된 매장은 폐점이라는 불이익도 감수하였습니다. 청구인의 건축허가 신청 건물의
매장이 완성되면 앞으로 농협 공판장의 도매기능과 접합하여 서로 협력하고 공동 발
전하는 방향을 모색할 예정으로 석동 주변의 시장기능을 활성화하고 오히려 진해지
역 경제를 부흥시키는 전초지가 될 것이 확실시됩니다. 우리 나라는 물론 세계의 주
요도시는 지역경제 활성화를 위하여 국내외의 자본을 유치하는데 주력하고 있는 실
정으로 피청구인은 이러한 시대적 상황을 도외시하고 도소매진흥법의 폐지로 시장경
쟁 상황에 따라 점포개설을 억제할 수 있는 권한이 상실된 사실을 무시하고 청구인
의 건축허가 신청을 불허가 처분한 월권행위를 자행함으로써 청구인에게 막대한 손
해를 끼치고 있습니다. 청구인은 토지구입 대금 및 제세공과금 등에 약 ㅇㅇ억 원 이
상이 소요 되었는바, 만약 불허가 상태가 장기간 지속되어 소송으로 발전하게 되면
종국에 있어서 피청구인은 이러한 청구인의 손해마저 변상하여야 할 것인바, 청구인
이 신청한 건축허가는 피청구인이 입안한 도시계획과 진해시조례에서 정한 건축허가
제한사유에 전혀 문제가 없으므로 피청구인의 건축불허가 처분은 취소되어야 할 것입니
다.
라. 따라서 이 건 피청구인이 청구인의 건축허가 신청에 대하여 한 건축불허가 처분은
건축법과 도시계획법 등에 위반하여 행한 위법·부당한 처분이므로 취소하라 한다.
2. 피청구인 주장
가. 청구인은 2000. 5. 23. ㅇㅇ시 ㅇ동 ㅇㅇ번지외 3 필지 지상에 판매 및 영업시
설을 신축하기 위하여 피청구인에게 건축허가를 신청한데 대하여, 같은 해 6. 1. 피청
구인이 다음과 같은 사유로 건축불허가 처분을 하였습니다.
나. 청구인의 건축허가 신청에 대한 피청구인의 불허가 사유는, (1) 건축허가 신청지
인근 ㅇ동 ㅇㅇ번지 일대는 국고 및 지방비의 지원과 도시의 균형적인 발전을 위하여 도시
계획법 제12조 규정에 따라 규모, 위치, 인구 등 종합적인 입지여건 및 적정성을 고려하여
도시계획시설로 변경결정, 공공성격의 유통시설인 농협 농산물 공판장이 이미 설치·운영
중에 있으며,
(2) 유사업종의 건축허가 시 다중 이용시설인 유통시설의 특정지역 편중으로 인한 부작용
이 예상되어 균형적인 도시발전에 지장을 초래하고 계획적인 균형발전을 도모해야할 도시행
정의 공신력 제고에 문제가 발생되고
(3) 유통산업발전법 제15조, 제21조, 제23조 등의 규정에 의하면 대통령령이 정하는 대규
모 점포와 인근 지역의 도·소매점포사이에 영업에 관한 분쟁이 발생하여 분쟁 당사자간 조
정요청이 있을 경우 시·도지사는 영업활동의 변경권고, 시정명령(등록취소, 영업정지) 등을
조치할 수 있도록 규정되어 있는바(소매시장, 대형점에 대한 등록업무가 도조례로 시장·군
수에게 위임되어 있음),
(4) 상기 건축허가와 관련하여 유사업종 및 이해관련 업체들과의 분쟁이 계속 발생되고
있어 행정의 중재가 요구되고, 건축물의 허가 및 준공 이후 계속되는 분쟁으로 인한 행정조
치가 있을 경우 건축으로 인한 막대한 재산적 손실이 예상되므로 이러한 분쟁과 건축주의
재산적 피해를 사전 예방하는 차원에서 업종변경 등 건축계획 재고를 권고하면서 불허가 처분
을 한 것입니다.
다. 청구인이 건축허가를 신청한 ㅇㅇ시 ㅇ동 ㅇㅇ번지 일원은 1997. 8.16. ㅇㅇ시
고시 제1997-29호로 도시계획시설(시장)을 변경결정하여 건축된 바 있는 ㅇㅇ시 ㅇ동
ㅇㅇ번지상 농산물 공판장을 당초 이곳에 건축을 하기 위해 1996. 6.21. ㅇㅇ시 고시
제1996-124호로 도시계획시설을 결정한 바 있으나, 당시 ㅇㅇ와 창ㅇㅇ을 연결하는
ㅇㅇ터널 개통이 예정되어 있는 상황에서 ㅇㅇ터널 진입로와 ㅇㅇ시 ㅇ동 ㅇㅇ번지
일원의 예정부지와의 거리가 약 50m밖에 떨어져 있지 않아 교통혼잡이 우려되고, 교
통체증 발생시 ㅇㅇ터널 자체의 통행이 불가하게 되어, ㅇㅇ와 ㅇㅇ을 연결하는 터널
로서의 기능을 상실할 우려가 클 뿐 아니라, 교통체증시 터널 내에서의 교통사고 발
생 우려가 높는 등 도시계획시설기준에관한규칙 제56조(시장에 대한 결정기준) "다수
인의 집산으로 인하여 교통체증의 발생 등 시장기능이 저하되지 아니하도록 원활한
교통소통을 기할 수 있는 교통시설이 연결되도록 결정하여야 하고, 주간선도로의 교
차지점 또는 과밀화지역에 설치하지 아니하도록 인근의 토지 이용현황을 고려하여
결정" 하도록 규정하고 있는 시장의 결정기준과 맞지 않아 건축을 허가하지 않은 지
역입니다.
라. 청구인이 신청한 건축허가 신청지는 도시계획시설인 시장(대규모 소매점)의 결
정기준에 부적합한 지역으로 검토된 바 있는 곳으로, 단지 도시계획법 제16조 제1항
및 도시계획법시행령 제12조 제1항의 규정에 의한 도시계획으로 결정하지 아니하여
도 설치가 가능하다는 이유로 ㅇㅇ와 ㅇㅇ을 연결하는 ㅇㅇ터널 및 ㅇㅇ시의 도시계
획으로 결정하여 운영 중인 농산물 공판장과 인접부지에 청구인이 건축허가 신청한
대규모 소매점을 허가하는 경우, 도시계획시설기준에관한규칙 제55조 제2항의 규정에
의하여 청구인이 건축허가 신청한 대규모 소매점과 기능상 동일한 소매시장으로 분
류되는 인접부지의 농산물 공판장의 기능이 상실될 우려가 높고, ㅇㅇ터널의 교통체
증 발생시 ㅇㅇ와 ㅇㅇ을 연결하는 ㅇㅇ터널 본래의 기능에 지장을 초래할 우려가
클 뿐 아니라 교통체증으로 인한 터널 내 교통사고 발생시 대형사고가 이어질 가능
성이 있는 등 청구인이 신청한 건축을 허가함으로써 얻는 청구인의 이익보다 안민터
널, 농산물 공판장 등 사회간접자본 및 공공시설의 기능저하와 대형사고 발생 등으로
인한 일반시민들의 공공복리의 침해가 더 크다고 판단하여 부득이 하게 불허가 처분
을 하게 된 것입니다.
마. 그리고 청구인의 건축허가 신청에 따라 ㅇㅇ지역 경제살리기 시민연대 및 ㅇㅇ
농업협동조합원, 농업인 등 약 4,500여명이 연대서명하여 건축허가신청 불허가를 요
구하는 등 집단민원이 연일 계속되고 있는 상황으로써, 청구인의 건축허가 및 사용승
인 후 영업 활동시 인접대지의 농협 공판장과 기타 인근의 도·소매점과의 분쟁 발
생으로 청구인의 재산 손실이 예상되고, 인구 ㅇㅇ만의 소도시에 대형소매점(할인마
트)이 5개소로 그 중 청구인의 건축허가 신청지 주변에 3개소가 집중되어 있어 유통
시설의 특정지역 편중으로 인한 균형적인 도시발전에 지장을 줄 우려가 있어 계획변
경 권고한 것이므로 농협 공판장 내의 농협 소매매장인 하나로마트의 매출감소 우려
때문이라는 청구인의 주장은 억지주장에 불과하고, 또한 농협의 농산물 공판장은
중·도매상 각자가 공판장 내에 점포를 소유하고 도·소매업을 겸하고 있어 청구인
의 주장처럼 도매시장의 기능만을 한다고 볼 수 없다 할 것입니다.
바. 따라서 이 건 청구인의 건축허가 신청에 대한 피청구인의 건축불허가 처분은 적법
한 처분으로 청구인의 청구는 이유 없으므로 기각하라 한다.
3. 판단
가, 먼저 관계 법규를 살펴보면, 구도시계획법 제12조 및 제16조, 같은 법 시행령
제12조, 건축법 제8조, 같은 법 시행령 제65조, 제78조 및 제79조, 같은 법 시행규칙
제6조 및 제8조, 도시계획시설기준에관한규칙 제55조 및 제56조, 유통산업발전법 제2
조 및 제21조, 같은 법 시행령 제21조, 진해시건축조례 제19조 등의 규정을 종합하면,
국토이용관리법에 의하여 지정된 도시지역 및 준도시지역 안에서 건축물을 건축하고
자 하는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하며, 허가권자는 건축법, 도시계
획법, 건축조례 등에서 정한 허가 제한규정이나 허가요건 저촉사유가 없는 한 건축허
가서를 교부하도록 규정되어 있다. 도시계획구역 안에서 도로, 하천, 시장 등 도시계
획시설을 설치할 경우 도시계획으로써만 설치 가능하나, 시장은 도시계획시설 결정을
하지 아니하고도 설치가 가능하며 기능별로 도매시장과 소매시장으로 구분되고 소매
시장은 최종소비자에 대한 물품 등의 판매가 행하여지는 시장으로서 시장·정기시
장·대형점·대규모 소매점·농수산물 공판장 등을 말하며, 준주거지역 안에서는 소
매시장 등 판매 및 영업시설의 설치가 가능하도록 규정되어 있음를 알 수 있다.
나. 살피건대, 이 사건 청구인과 피청구인이 제출한 관계 서류 및 경상남도행정심
판위원회 구술심리시 당사자 진술 등을 종합하면, 청구인은 2000. 5. 23. ㅇㅇ시 ㅇ동
ㅇㅇ번지외 ㅇ필지상(준주거지역)에 지상1층, 지하1층 규모(건축연면적 4,897.29㎡)의
영업 및 판매 시설(소매시장)을 건립하고자 건축허가를 신청하자, 같은 해 6. 1. 피청
구인은 건축허가 신청지 인근 지역은 국고 및 지방비의 지원과 도시의 균형적인 발
전을 위하여 규모, 위치, 인구 등 종합적인 입지여건을 고려, 도시계획시설로 변경결
정하여 농산물 공판장이 이미 설치·운영 중에 있고, 유통시설의 특정지역 편중으로
인한 균형적인 도시발전에 지장 초래 및 행정의 공신력에 문제가 발생되고, 이해관련
유사업체들과의 분쟁발생으로 행정중재 요청 및 막대한 손실예상 등의 사유를 들어
업종 변경 등 건축계획 재고를 권고하면서 건축불허가 처분을 하였다. 이에 대하여
청구인은 건축허가 신청지역이 준주거지역이므로 판매 및 영업시설 용도의 건축은
건축법의 제한규정에 저촉되는 사항이 없고 진해시건축조례에도 건축할 수 있는 건
축물로 규정되어 있는데도 피청구인이 건축법이나 도시계획법에 의한 저촉사유가 아
닌 다른 사유 및 법규정을 잘못 적용하여 불허가 처분한 것은 위법·부당하며, 피청
구인이 도시계획시설로 변경결정하고 국고 및 지방비까지 지원한 것은 농협공판장의
농산물 도매시장 기능을 지원하기 위한 것으로, 소매시장인 농협 하나로마트의 도시
지역 영업은 정책적으로 보호할 필요성이 없으며, 동 건축물이 교통영향평가 대상이
아니나 교통영향 평가를 의뢰한 결과 원활한 교통에 지장이 없다는 의견을 받았으며,
농협공판장의 도시지역에서의 불공정한 소매행위와 소수 소매업자의 이해관계를 보
전하기 위해 적법한 건축허가 신청을 불허가 처분한 것은 유통산업발전법에 정면으
로 배치되어 시민들의 저가상품 구매권리와 기회를 박탈하는 것이고 약 61억원에 매
입한 청구인의 토지에 대한 재산권 행사를 부당하게 금지하는 것으로 위법·부당하
므로 이 건 처분의 취소를 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단컨대, (1) 건축허가의 법적 성질을 살펴보면 건축허가권자는 건축물이 건축
법, 도시계획법 등의 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 소정
의 건축허가를 하여야 하고, 위 관계 법규에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어
그 허가신청을 거부할 수 없다. 여기서 관계 법규란 건축물에 대한 건축허가의 제한
에 관하여 직접 규정하고 있는 법규만을 말하고, 건축허가에 따라 건축된 건축물 내
의 시설의 운영이나 용도에 따른 건축물의 사용에 대하여 제한을 가하는 법규를 말
하는 것은 아니라 할 것이다(대법원 1992.6.9 선고 91누11766판결).
(2) 피청구인은 경상남도행정심판위원회 구술심리시 2000. 6. 1. 건축불허가 처분
의 사유는 타당치 못한 이유라고 인정하면서도 도시계획시설기준에관한규칙 제56조
를 들어 시장은 주간선도로의 교차지점 또는 과밀화지역에 설치하지 아니하도록 인
근의 토지 이용현황을 고려하여 결정하도록 한 시장의 결정기준에 맞지 않으며, 청구
인의 건축 신청지 인근지역은 앞으로 다수의 아파트 건립 등으로 ㅇㅇ의 신시가지가
조성될 지역으로 교통량의 대폭적인 증가가 예상되고, ㅇㅇ과 ㅇㅇ를 연결하는 ㅇㅇ
터널 입구에 위치하고 있어 ㅇㅇ터널의 교통체증 발생 및 사고위험이 있다는 이유로
건축불허가 처분하였다고 주장하고 있다. 그러나 시장에 대한 결정기준은 도시계획법
상 도시계획시설인 시장을 도시계획으로 결정할 때 고려하여야 할 사항인바, 본 신청
지역은 도시계획시설로 결정된 지역이 아니고 청구인이 건축허가 신청한 영업 및 판
매시설(소매시장)은 도시계획시설로 결정하지 아니하고 건축이 가능하므로 관계 법규
에 관한 법리를 오해한 위법이 있다 할 것이다.
(3) 이 건 신청지는 준주거지역으로서 건축법 등 관련 규정상 영업 및 판매시설
용도의 건축에는 제한 규정 및 허가요건 저촉사유가 없는데도 불구하고, 피청구인이
건축허가 제한사유가 아닌 농협 농산물공판장의 설치·운영, 유통시설의 특정지역 편
중, 유사업체와의 분쟁발생 및 손실예상 등 막연하고 추상적인 사유로 청구인의 건축
허가 신청을 불허가한 것은 재량을 일탈·남용한 처분으로 보지 않을 수 없다.
라. 따라서 피청구인이 2000. 6. 1. 청구인에게 한 건축허가신청 불허가 처분은 위
법·부당한 처분으로 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 주문
과 같이 재결한다. |
