| 1. 청구인 주장
가. 이 사건 추진과정을 살펴보면, (1) 청구인의 주택 및 부속건물은 경남
의령군 용덕면 소상리 55번지에 일제 때부터 건립되어 주거 및 영농을 위해 사
용해 오던 중, 노후화되어 붕괴직전에 있어 이를 신축하려고 하였으나 ○○군
○○면 ○○리 55번지(대지)가 타인 소유라 건축을 할 수가 없어 1992년 청구인
소유 토지 ○○군 ○○면 ○○리 59-3번지(전, 450㎡)에 적법하게 건축하여 주택
및 부속건물로 사용하여 왔으며, 2000. 7. 24. 청구인의 주택이 ○○○하천개수
공사에 편입된다고 보상금을 수령하라는 통지가 있어 공익사업임을 감안하여
보상금을 수령하였습니다.
(2) 그러나 공익사업을 위한 경우에 이주대책과 병행하여 보상금을 지급
하는 것이 당연함에도 이주비만 지급하고 이주대책은 없었으며, 고심 끝에 청구
인 소유 토지인 ○○군 ○○면 ○○리 59-5번지(전, 436㎡), 동소 58번지(대지,
764㎡), 동소 60-3번지(대지, 1,385㎡) 등 3필지(2,585㎡)에 농가주택과 부속건축물
을 건축하기로 결정하고, 위 토지 59-5번지는 농지법 시행령 제40조 제4항 및
같은 법 시행규칙 제30조 제4항의 규정에 의거 2001. 3. 2. 농지전용 허가를 득
하고, 위 3필지(2,585㎡)에 농가주택과 부속건축물 농지전용신고필증을 교부받고
2001. 5. 4. 건축물공사를 완공한 것인데 2001. 5. 4. 피청구인으로부터 건축물철
거 명령이 있어 청구인은 이에 불복하여 행정심판에 이르게 된 것입니다.
※ ○○군 ○○면 ○○리 58번지 및 60-3번지는 청구외 강○○의 소유로서 토지사용
승락을 받았음.
나. 행정심판위원회에서 현지 조사를 해 보시면 아시겠지만 제방 내는 농업
진흥지역구역일 뿐 아니라 저지대이기 때문에 건축물을 축조할 만한 마땅한 장
소도 없고, 청구인 소유 전·답은 있으나 ○○군 ○○면 ○○리 수리조합구역
내에 있습니다. 제방 외곽이라도 홍수에 피해가 없는 청구인의 주택과 부속건축
물을 준공이 다 된 이 때 하천구역이라고 하여 2001. 5. 10. 농지전용신고취소
통보와 동시에 주택과 부속건축물을 철거하라는 것은 청구인을 이 장소에서 거
주하지 말고 타향으로 이주하라는 것과 마찬가지라 할 것이며, 청구인이 다른
곳으로 이주한다면 농경지 약 8,000평은 휴경지로 변하여 농지법에 정면으로 위
배된다고 할 것입니다. 또한 청구인이 기존 주택 및 부속건물을 철거하고 싶어
서 한 것이 아니라 피청구인의 요구에 의해 철거하고 신축하게 되었고, 청구인
은 4대째 현 장소에서 살고 있으므로 부모·형제자매·외가집의 원 고향이 없
어질 뿐 아니라 농가소득으로 자녀 양육 및 생계를 유지하고 있는 청구인의 사
정을 감안하여 주시기 바랍니다.
다. 설사 하천법에 따라 주택 및 농가 부속 건물을 건축하여야 한다면 기존
주택보상금 지급 시부터 피청구인이 관련기관과 협의하여 청구인에게 피해를
주지 않았어야 했음에도 현 시점에 와서 ●●지방국토관리청장의 허가를 득하
라고 하는 것은 도저히 납득이 되지 않을 뿐 아니라, 이는 비민주적이고 행정
편의주의적 발상이라 할 것입니다.
라. 민원사무처리에관한법률 제8조 및 같은 법 시행령 제17조의 규정에 의
거 민원1회방문처리제의 시행계획에 따라 농지전용허가 및 건축신고필증이 청
구인에게 발급된 것으로 알고 있으며, 이에 따라 주택 및 농가 부속건물을 건축
하였는데도 2001. 5. 4. 하천법에 의해 처리하여야 한다는 내용으로 행정처분을
한 것은 피청구인이 한 행정처분의 잘못을 뉘우치지 못하고 청구인에게 책임을
전가하는 것으로서 국민을 우롱하는 처사라 아니할 수 없는 것입니다. 피청구인
이 중대하고도 명백한 하자있는 행정처분을 하였다면 이를 즉시 발견, 철회 또
는 취소하여 국민의 물질적·정신적 피해가 없도록 하여야 할 책임이 있음에도
청구인에게 위반건축물 시정 통지함으로써 청구인이 입은 금전적·정신적 손해
가 약 1억원에 달한다 할 것입니다.
마. 농가주택 및 부속건축물 용도의 농지전용신고 수리에 대하여 살펴보면,
(1) 2001. 3. 2. ○○군 ○○면장이 농지법 제41조, 44조, 59조 규정에 의거
부관을 붙여 같은 법 시행령 제40조 제4항 및 같은 법 시행규칙 제36조 제4항
의 규정에 따라 농가주택 및 부속건축물 용도로 농지전용신고 수리한 사항은
준법률적 행정행위로서 부관사항을 붙일 수 없음에도 붙인 명백하고도 중대한
하자있는 행정행위이므로 농지전용신고 수리는 취소되어야 하고,
(2) 또한 ○○군 ○○면은 행정조직법 제3조 제3항의 규정에 의거 주민생
활상의 중요성을 고려하여 설치된 기관으로서 농지법 시행령 제40조 제4항 및
같은 법 시행규칙 제36조 제4항에 의거 용덕면장 권한으로 농지전용신고 수리
할 수 없다 할 것인 바, ○○면장은 2001. 3. 2. 청구인에게 농지전용신고필증
을 교부하고 청구인이 2001. 3. 5.경 농가주택 및 부속건물을 착공하여 완공 단
계인 2001. 4. 25(약 50일 경과 후) 농가주택 및 부속건물을 자진 철거 명령(철거
계고의 권한없는 자)을 하고, 2001. 5. 4. 피청구인이 정당한 행정처분 권한자의
자격으로 철거 계고한 것입니다.
바. ○○○개수공사 손실보상금에 대하여 살펴보면, ○○○하천개수공사 손
실보상금지급 업무처리는 권한의 위임에 의하여 건설교통부장관이 국가 스스로
가 행하여야 할 사무를 피청구인에게 그 경비를 교부하고 시행하였다 할 것이
며, 피청구인이 ○○○하천개수공사 손실보상금지급 업무에 대한 권한 위임을
받았을 시 농가주택 및 부속건물 이전지를 정하고 보상 감정하여야 하는 것이
마땅함에도 아무 대책이 없었음은 물론, 할거주의에 의거 행정처리함으로써 국
가적·개인적으로 약 1억원 이상 손실을 입게 되었습니다. 피청구인 및 용덕면
장이 농지법 시행령 제40조 제4항 및 같은 법 시행규칙 제30조 제4항의 규정에
의거 2001. 3. 2. 청구인에게 농지전용신고필증을 교부하기 전에 관련법규 및 제
반 여건을 검토하였더라면 이런 문제가 발생하지 않았을 것입니다. 본 사안이
해결되지 않으면 청구인은 공익사업에 편입된 건축물을 철거할 수 없음은 물론
이며, 중대하고도 명백한 하자있는 행정처분으로 청구인이 입은 피해는 공무원
에 의한 것이므로 손해 배상을 요구합니다.
사. 모든 법령에는 입법취지가 있을 것인데 국토이용관리법상 하천구역으로
편입되었더라도 제방보다 높은 지대에 설치한 공작물을 위민행정측면에서 피청
구인이 관련기관과 협의하여 처리하였더라면 국가, 지역사회, 개인 등 모두에게
도움을 주는 행정처리라 할 수 있었을 것인데, 농가주택 및 부속건물 철거로 인
하여 혜택받는 자는 아무도 없을 뿐 아니라 국가적으로도 낭비인 것입니다. 청
구인이 1992년에도 똑같은 조건에 농가주택 및 부속건물을 건축할 때 아무 문
제없이 신고 수리된 바 있으며, 만약 피청구인이 적용한 관련법규를 남강댐 유
역의 건축물에 적용한다면 남강댐 유역에 수백 채의 불법건축물이 산재하는 결
과가 되는 것입니다.
아. 따라서 청구인의 사정을 감안하여 주시기 바라며, 2001. 5. 4. 청구인에
게 한 위반건축물 시정통지를 취소하여 주시기 바랍니다.
2. 피청구인 주장
가. 먼저 처분경위에 대하여 살펴보면, (1) 청구인은 현재 거주하는 주택이
'99년부터 ●●국토관리청에서 시행중인 "○○○하천개수공사"에 편입되어 철거
대상 건축물이 되자, 새로운 농가주택건립 목적으로 본인소유 농지인 ○○면 ○
○리 59-5번지(전, 436㎡)에 대하여, 2001. 2. 26. 농지전용신고서를 ○○○면장에
게 제출하였고, ○○면장은 같은 날 산업개발담당주사 김○○○외 1명에게 현지
점검 확인하게 한 결과, 신청농지는 "○○○하천개수공사" 편입토지 보상계획에
없고, 농지의 위치가 현 제방 높이와 같아 하천구역이 아닌 것으로 판단하고,
같은 해 3. 2. 농지관리위원회 심의를 거쳐 같은 날 농지전용신고증을 교부하였
습니다.
(2) 그 후, 같은 해 4. 14. ○○군 건설과 하천담당자 정○○로부터 "청구
인이 같은 해 4월 초순경 사무실로 찾아와 위 같은 리 58 및 60-3번지에 대한
건축 절차를 묻기에 하천구역으로 추정되니, 건축을 해서는 안된다" 라고 주지
시켰는데도, 건축을 하려고 성토공사를 한다는 여론이 있으니, 현지 출장하여
필요한 조치를 하라는 통보가 있어, 같은 해 4. 16. 산업개발담당주사 김○○외
1명이 현지점검한 결과, 농지전용신고를 필한 ○○리 59-5번지에는 주택을 건립
할 목적으로, 같은 리 58 및 60-3번지에는 창고를 건립할 목적으로 불법으로 성
토 및 기초바닥공사(레미콘타설)를 한 상태로서 청구인의 처 김○○에게 건축행
위를 즉시 중지토록 주지시켰으며, 같은 해 4. 18. ○○면장 최○○외 2명이 청
구인을 직접 방문하여 현재 건축을 하고 있는 지역이 하천구역으로 추정되므로
하천구역 여부가 확인될 때까지 농지전용신고를 필한 ○○리 59-5번지상의 주
택은 농지법 제41조의 규정에 의하여, 같은 리 58 및 60-3번지상의 창고는 무허
가 건축물로서 건축법 제69조의 규정에 의하여 각각 공사 중지하도록 하고 ○
○58740-214호로도 주지시켰고, 같은 해 4. 23. ○○면 산업개발담당주사 김○○
외 1명의 현지점검시 공사를 중지하지 않은 채, 지붕상판 거푸집을 짜고 있어
청구인에게 즉시 중지하고 해당 건물은 불법건축물이므로 철거되어야 할 것이
라고 주지시켰으며, 같은 해 4. 25. ○○면장 최○○외 2명이 청구인을 직접 방
문하여 이 사건 토지는 보상계획에는 없지만 하천구역으로 확인되었으니 건축
공사 중지 및 기성부분을 자진 철거하도록 ○○58740-221호 및 구두상으로 주
지시켰고, 같은 해 4. 30. 군 종합민원실 건축담당주사 조○○외 6명이 청구인을
직접 방문하여 건축공사중지 및 기성부분을 자진 철거할 것을 주지시켰으며, 같
은 해 5. 4. 피청구인은 ○○면장이 철거 지시한 기한 내 자진철거 하라는 위법
건축물 시정 통지(민원58550-678호)를 하였습니다.
(3) 같은 해 5. 9. ○○면 산업개발담당주사 김○○의 현지 점검시에도 계
속해서 공사를 강행하고 있어 청구인에게 건축공사 즉각 중지와 중지명령 위반
으로 농지법 제41조의 규정에 의하여 농지전용신고를 취소하겠다고 주지시켰으
며, 같은 해 5. 10. ○○면장 최○○외 1명이 청구인을 직접 방문하여 농지전용
신고를 필한 ○○리 59-5번지에 대하여 농지법 제41조 제6호의 규정에 따라 농
지전용신고 취소통보서(○○51170-239호)를 전달하면서 현재까지 건축된 부분은
피청구인이 정한 같은 해 5. 30.까지 자진 철거해 줄 것을 명하였습니다.
나. 청구인의 주장에 대하여 살펴보면, (1) 청구인은 이 사건 모든 토지를
농가주택 및 부속건물(창고) 건립을 목적으로 농지전용 신고하였고, 위 건축물에
대하여 신고필증을 교부받은 것처럼 주장하면서 ○○면장 권한으로 농지전용신
고를 수리할 수 없다고 하나, 당초 청구인이 신고하고 ○○면장이 수리한 사항
은 ○○면 리 59-5번지에 대한 농지전용 뿐이었으며, 농업인 주택 건립을 목적
으로 한 농지전용은 그 면적이 660㎡이하인 경우 읍·면장이 신고 수리할 수
있도록 의령군사무위임조례에 권한 위임된 사무입니다.
(2) 청구인은 ○○면장이 2001. 3. 2. 농지전용신고증 교부시 "농지전용신
고 조건"을 붙인 것을 준법률적 행정행위의 일종인 부관으로 해석하여 이는 명
백하고도 중대한 하자가 있는 행정행위이므로 취소되어야 한다고 주장하고 있
으나, "조건"이라는 용어가 사용되었을 뿐, 그 내용을 살펴보면 "관계법규에서
정한 사항 및 절차를 이행하지 않으면 그 관계법에 따라 제재 또는 처벌받을
수 있음"을 안내하는 민원인의 편의를 위한 일종의 행정지도적인 성격을 가지고
있음을 알 수 있습니다.
(3) 청구인은 2001. 3. 5일경 농가주택 및 부속건물을 착공하여 완공단계
인 2001. 4. 25.까지 약 50일 초과 후 철거 계고 무권한자가 농가주택 및 부속건
물의 자진철거 명령을 하여 금전적·정신적으로 약 1억원의 막대한 손실을 입
었다고 하나, 읍·면은 행정능률과 주민편의 도모를 위한 지방행정의 기초사무
와 군수의 위임사무를 관장하는 기관으로서, 농업인 주택의 경우 100㎡이하는
건축신고대상 건물로 읍·면장이 신고 수리할 수 있도록 ○○군사무위임조례에
권한 위임된 사무로서 읍·면장이 자진철거 계고할 수 있는 권한이고, 부속건물
(창고)은 288㎡이상이라 건축법 제8조의 규정에 의한 허가대상 건물인데도 청구
인은 그 절차 없이 불법으로 건축하였으며, 청구인의 손실방지와 행정능률 확보
차원에서 2001. 4. 14 ∼ 4. 25. 사이에 5차례에 걸쳐 건축공사를 중지하도록 주
지시켰음에도 계속 공사를 강행하고 있어 자진 철거하도록 계도한 것으로 이
또한 권한 있는 자의 행정조치이며,
(4) 청구인이 건축 절차를 문의하기 위하여 2001. 4월 초순경 ○○군 건설
과를 방문하고, 같은 해 4. 16. 현지 점검시 지반성토 및 기초바닥 레미콘타설만
된 상태였음을 감안할 때, 실제 착공은 의령군 건설과 방문 이후로 추정되며,
최초 담당공무원의 현장확인 시점인 2001. 4. 16.에 주지시킨 대로 건축공사를
중지하였더라면 그 피해를 최소화할 수 있었을 것이므로 청구인이 주장하는 막
대한 손실의 책임은 정당한 행정지시를 따르지 않고 불법행위를 서슴지 않은
청구인에게 있다 할 것이며, 또한 청구인은 ○○군 농업경영인연합회장으로서
그 누구보다 행정에 솔선 참여함이 마땅한데도, 총 9회에 걸친 적법한 행정지시
를 무시하고 계속 공사를 강행하였던 것입니다.
다. 위에서 보는 바와 같이 청구인의 위법건축물 시정지시는 정당한 행정처
분이므로, 청구인의 이 건 청구는 기각되어야 할 것입니다.
3. 판 단
가. 먼저 관련 법규를 살펴보면, 건축법 제8조, 제9조, 제69조, 농지법 제37
조, 제41조, 같은 법 시행령 제41조, 하천법 제33조 등을 종합해 보면, 농업진흥
지역밖에 설치하는 세대당 660㎡ 이하의 농업인주택을 건축하고자 하는 자는
농지전용신고를 하여야 하고, 국토이용관리법에 의하여 지정된 준도시지역에서
연면적 200㎡ 이상이거나 3층 이상인 건축물을 건축하거나 대수선하고자 하는
자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 함을 알 수 있다. 하천구역 안에서
공작물의 신축·개축·변경행위를 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에
의하여 관리청의 허가를 받아야 하고 관리청은 점용허가를 받고자 하는 행위가
콘크리트 등의 재료를 사용하여 고정구조물을 설치하는 행위인 경우에는 허가
하여서는 아니됨을 알 수 있다. 또한 건축허가권자는 위반건축물 등에 대한 조
치로서 대지 또는 건축물이 건축법 또는 같은 법의 규정에 의한 명령이나 처분
에 위반한 경우에는 같은 법의 규정에 의한 허가 또는 승인을 취소하거나 그
건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자에 대
하여 그 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개
축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한 기타 필요한 조치를 명할 수
있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 이 사건 청구인과 피청구인이 제출한 제반서류 및 경상남도행
정심판위원회 심리시 당사자 구두진술 등을 종합하면, 청구인이 2001.3.2 ○○군
○○면장으로부터 농가주택건립 목적으로 농지전용 신고 수리된 ○○군 ○○면
○○리 59-5번지(436㎡, 준농림지역, 하천구역)에 농가주택과 같은 리 58, 60-3번
지에 창고를 건립하였으나, 같은 해 5. 4 피청구인으로부터 상기 신청지는 하천
법에 의해 건축이 불가능한 지역이므로 주택 및 창고의 자진철거 통보를 받았
다. 이에 대하여 청구인은 거주하던 가옥이 '99년부터 ●●국토관리청에서 시행
중인 "○○○ 하천개수공사"에 편입됨에 따라 새로운 농가주택을 건립할 목적으
로 청구인 소유 농지에 ○○면장으로부터 농지전용신고를 득하여 농가주택 및
창고를 건축한 것인데 완공단계에 와서 자진철거를 통보한 것은 도저히 납득이
되지 않으며, 또한 권한없는 ○○면장과 피청구인이 자진철거 명령을 함에 따라
금전적·정신적으로 약 1억원의 손실을 입었으며, 농지전용신고증을 교부하기
전에 관련 법규 및 제반 여건을 검토하지 않고 농지전용신고증을 교부한 탓이
라고 하면서 이 건 위반건축물 시정통지의 취소를 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대, (1) 먼저 농가주택의 철거명령에 대하여 살펴보면, 청구인은
농가주택 건립목적으로 ○○면장에게 농지전용신고를 하였으나, ○○면장은 청
구인의 농지전용 신청농지가 "신소제 하천개수공사" 편입토지 보상계획에 포함
되지 않았고, 신청지의 위치가 현 제방 높이와 같아 토지이용계획확인원을 제대
로 확인하지 않아 하천 구역이 아닌 것으로 판단하여 농지전용신고증을 교부하
였다. 이에 청구인이 농가주택을 건축하였다. 그러나 청구인이 농가주택의 기초
공사 작업시 ○○면장은 청구인에게 현재 건축을 하고 있는 지역이 하천구역으
로 추정되므로 하천예정지에 포함되느냐 여부가 판명날 때까지 건축공사 중지
를 요청하였으나 청구인은 이를 무시하고 공사를 강행하였으며, 또한 농지전용
신고 조건중 다른법 또는 개별법에 의한 관련사항이 있을 때에는 관련법규에
의한 절차를 거쳐 사업을 시행하도록 한 사항을 불이행하여 농가주택를 완공한
점이 인정된다.
(2) 창고의 철거명령에 대하여 살펴보면, ○○군 ○○면 ○○리 58번지 및
60-3번지에 건축한 창고는 건축연면적이 288㎡로서 건축법 제8조의 규정에 의
해 허가를 받아야 할 건축물임에도 허가를 받지 않고 건축하였으며, 또한 창고
가 위치한 지역은 하천구역으로서 고정구조물의 건축행위가 금지됨을 알 수 있
으므로 청구인의 법규 위반 사실이 인정된다 할 것이다. 그러므로 피청구인의
이 건 처분이 사실관계를 오인하였거나 관련 규정을 잘못 적용한 위법·부당한
처분으로 볼 수 없다.
라. 따라서 피청구인이 2001. 5. 4. 청구인에게 한 위반건축물 시정통지의
취소를 청구한 청구인의 주장은 이유없다고 판단되므로 이를 기각하기로 하여
주문과 같이 재결한다. |
