| 1. 청구인 주장
청구인은 ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 시산리 425번지에 거주하며 ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 시산리 1213
답 3,505㎡를 소유하며 이를 경작하는 자로 1998.9.1 연면적 196.8㎡규모로 농기계 등
보관을 위한 농가창고겸 주거를 위한 농업인 주택용 2층 건물을 건립하기 위해 동
농지중 330㎡ 농지전용허가 신청을 하였으나, 1998.9.17 피청구인으로부터 신청지가
농업진흥지역으로 집단화된 우량농지로서 경지정리·수리시설 등 농업생산기반이 정
비되어 농지로서 보전가치가 있다는 사유로 농지전용불가 처분 받은데 대하여,
청구인은 1963.7.15에 ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 시산리 425번지에서 출생하여 현재까지 동 주
소지에서 쌀 전업농 지정을 받아 농업에 종하고 있는 농업인 무주택자로서,
현재 김해시 한림면 대항마을 최ㅇㅇ 가에 전세 입주하여 70세 노모와 처, 자2명등
5명의 가족이 방2칸에서 생활하고 있어 주거생활이 안정되지 않고, 무주택으로 전가
족이 이곳에서 생활하기에는 너무나 어려운 사정이 있을뿐 아니라 경운기 2대, 관리
기 2대, 트랙타 2대, 일반농기구 등을 현재 주거지에서 주차보관 하기가 어려워
경운기 트랙터등을 논에 그대로 주차 방치하고 있어 분실 및 기계의 고장이 잦아
농업경영에 있어 막대한 지장을 초래하고 있으며,
청구인은 현재 답 10,000평(수도작)과 시설하우스(꽈리고추 수출) 4,000평과 전 800
평 등을 영농하고 있으나 무주택자로서 주거생활이 불편할뿐더러 현재 영농중인 농
지와 상당히 거리가 멀어 많은 시간이 낭비되고 농산물 생산성 향상에 막대한 지장
을 초래하고 있고,
농지법 제37조에 농지전용 허가를 득하여 농지를 전용할 수 있도록 규정되어 있고
농업기반시설이 철저하게 잘 되어 있고, 농지가 집단화되어 우량농지로서 보존할 필
요성이 있다 하더라도 농업인 주거시설이 없고 농업인이 없다면 농산물 생산성 향상
과 농업경영은 어려우며,
농지법 제34조제1항3호에 농업진흥구역 안에서는 농업인 주택 기타 대통령령이 정
하는 농업용 또는 축산용 시설의 설치를 할 수 있도록 규정되어 있고, 같은법 제37조
제1항에 농지의 전용을 함에 있어 해당농지의 소재지를 관할하는 자치단체장에게 신
고로서 농지를 전용토록 규정하고 있고, 같은법 제36조에는『제37조 규정에 의하여
농지전용 신고를 하고 농지를 전용하는 경우』에는 농지전용 허가를 받지 않고 신고
만으로 농지를 전용하도록 규정되어 있는데도 농지전용 허가를 받도록 한 피청구인
은 농민의 권익보호를 외면하고 농지법의 취지를 무시한 행정처분이며,
농지법 제39조제2항1호, 같은법시행령 제38조제1항4호 및 제2항, 같은법시행령 제
49조, 제37조2항1호등의 규정에서 청구인이 허가를 신청한 농지의 인근에 주택이 많
이 있고 시호 1구마을과 접하여 있으므로 농지법등에서 농지허가를 규제하는 농지에
해당되지 않는 농지임에도 불구하고 피청구인이 농지전용 불허가 처분을 한 것은 농
지법에 위배된 처분이고,
농지법시행령 제34조제4항제1호제2호등에 의하면 청구인의 농지전용 허가의 신청은
합법적인 것으로서 신청지에서 농업인 주택시설을 할 수 있도록 규정하고 있다하며,
농지법 제30조에 농업진흥지역은 진흥구역과 보호구역으로 구분하여 지정하도록 되
어 있고 같은법 제34조 등에 농업진흥구역에서도 농업인 주택을 건축을 위한 농지전
용은 허가사항이 아닌 신고로서도 가능하며,
청구인이 농지전용을 함에 있어 신고로서 허가를 가름해야 마땅하다고 하나 피청
구인이 농지법 제37조에 규정을 무시하고 일괄적으로 농업인 주택을 건축하기 위한
농지전용을 함에 있어서 신고가 아닌 허가를 받도록 하는 것은 농지법에 위배되어
부당하고,
청구인이 신청한 농지전용허가신청 불허가 처분을 행한 피청구인은 농지법 제39조
제2항1호 및 같은법시행령 제38조제1항 제2항 등의 법리를 잘못해석한 것이며,
청구인의 전용신청 농지와 인접한 농지로서 ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 시산리 1231번지, 1100
번지, 1009번지, 990번지, 989번지 등은 신청지 농지보다 우량농지로서 보전할 필요성
이 있는데도 불구하고 최근에 농지를 전용하여 주택을 건축하였으며,
농지전용 허가신청 농지는 농업진흥구역에 편입된 농지이기는 하나 그 주변에 일
반 주택들이 많이 산재하여 있고 주거생활 시설이 많아 우량농지로서 보전할 가치가
없으며, 집단농지에서 제외된 100평정도의 농지이며,
농지법 제39조제1항 제38조1항 1,2,3,4호 및 같은법시행령 제37조제2항1호 등에 전
혀 해당되지 않는 농지인데도 불구하고 농지전용허가 신청에 대한 불허가처분을 한
것은 위법한 행정처분이라 하며 이 건 처분을 취소하라 한다.
2. 피청구인 주장
청구인은 ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 시산리 425번지에 거주하며 ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 시산리 1213
답 3,505㎡를 소유하며 이를 경작하는 자로 1998.9.1 연면적 196.8㎡규모로 농기계 등
보관을 위한 농가창고겸 주거를 위한 농업인 주택용 2층 건물을 건립하기 위해 동
농지중 330㎡ 농지전용허가 신청을 하였으나, 1998.9.17 피청구인이 신청지가 농업진
흥지역으로 집단화된 우량농지로서 경지정리·수리시설 등 농업생산기반이 정비되어
농지로서 보전가치가 있다는 사유로 농지전용불가 처분한데 대하여,
농지법 제36조제1항에 의하면 농지를 전용하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바
에 의하여 당해농지의 소재지를 관할하는 농지관리위원회의 확인을 거쳐 농림부장관
(농지법시행령 제72조제2항제1호의 규정에 의하여 농업진흥지역안의 농지인 경우에는 2
천제곱미터, 농업진흥지역밖의 농지인 경우에는 6천제곱미터 미만의 농지의 전용에
관한 허가는 시장에게 위임되어 있음)의 허가를 받도록 되어 있고, 농지법 제37조에
의한 농지전용 신고로써 농업인주택 건립은 농업진흥 지역밖에서 가능한 행위이며,
농지법 제34조제1항에 농업진흥지역안에서는 농업생산 또는 농지개량과 직접관련
이 되지 아니한 토지의 이용은 할 수 없도록 규정되어 있으며, 같은법 제34조제1항3
호의 규정에 농업인 주택 및 농업용 시설의 설치는 가능한 행위이나,
농업인이 설치하는 농업인주택 및 농업용시설을 신고만으로 전용할 수 있도록 한
결과 작물재배와 직접관련이 없는 농업인 주택, 창고, 축사 등으로 전용되어 국민식
량의 안정적 공급을 위협하는 결과를 초래함으로 1996.12.31 대통령령 제15229호로
농지법시행령을 개정하여 농업진흥지역에서 농업생산성 향상과 직접 관련이 없는 시
설에 대하여 신고에서 허가로 전환하여 농지를 보전할 수 있도록 하여 농지전용 허
가가 아닌 신고만으로 당해 농지의 전용이 가능하다는 청구인의 주장은 타당하지 않
으며,
농지법시행령 제38조제1항4호 및 제2항의 규정에 의하면 전용하고자 하는 농지가
경지정리·수리시설 등 농업생산기반이 정비되어 있거나 집단화 되어 있어 농지로서
보전가치가 있을 경우에는 농지전용 허가를 하여서는 아니된다고 규정되어 있으며,
농지법 제39조제2항의 규정에 전용하고자 하는 농지가 농업생산 기반이 정비되어
있거나 농업생산기반정비사업의 시행예정지역으로 편입되어 있어 우량농지로 보전할
필요성이 있는 경우, 당해 농지의 전용이 일조·통풍·통작에 현저한 지장을 초래하
거나 농지개량시설의 폐지를 수반하여 인근농지의 농업경영에 현저한 영향을 미치는
경우, 당해 농지의 전용에 따르는 토사의 유출 등으로 인근 농지 또는 농지개량시설
을 손괴할 우려가 있는 경우, 전용목적 실현을 위한 사업계획 및 자금조달 계획이 불
확실한 경우, 전용하고자 하는 면적이 전용목적 실현을 위한 면적보다 과다한 경우
등에는 농지전용 허가를 제한할 수 있도록 되어 있으며,
신청지는 농업생산기반시설 정비를 위한 경지정리·수리시설 정비사업을 시행하여
1984.4.30 사업을 완료한 집단화된 농업진흥지역내 우량농지이며, 김해시 한림면 장방
↔ 김해시 한리면 시산간 농어촌도로 202호선변의 인근에 시산마을이 위치하여 일반
주택이 산재하고 있으나 신청지 주변 경지정리 지역내는 주거시설 및 농업생산과 관
련이 없는 시설이 없고, 농업생산 기반시설이 정비되어 집단화된 우량농지로 보전할
가치가 있는 지역이므로 농지로서 보전가치가 없다는 청구인의 주장은 아무런 근거
없는 주장이며,
청구인이 농지전용 허가를 받고자 하는 신청지는 농촌도로 202호선과 접한 경지정
리·수리시설 등 농업생산기반시설이 정비된 농업진흥지역내의 집단화된 우량 농지
로서 보전할 필요성이 있는 농지이며,
무분별한 농업진흥지역의 농지전용은 농지법 제3조에 의한 "농지는 국민의 식량공
급과 국토환경보전의 기반이고 국민경제의 균형있는 발전에 영향을 미치는 한정된
귀중한 자원이므로 소중히 보전되어야 함은 물론 공공복리에 적합하게 관리되어야
한다"라는 규정에 따라 제한되어야 하며,
같은법 제36조제1항에 의거 농지를 전용하고자 하는 자는 당해농지의 소재지를 관
할하는 농지관리위원회의 확인을 거쳐 허가 받도록 되어 있어 이 건 농지관리위원회
의 확인사항으로 신청지는 경지정리사업을 완료하여 농업생산기반시설이 정비된 우
량농지로서 농지로 보전되어야 한다는 의견이 제출되었고,
신청농지는 농업생산기반시설이 완료된 농업진흥구역내의 집단화된 농지로 농지전
용 허가를 할 경우 우량농지가 잠식되어 같은법 제39조제2항1호, 같은법 시행령 제38
조제1항4호 및 제2항의 규정에 의거 불허가 처분하였으며,
신청한 농지보다 우량농지로 보전할 필요성이 있는 신청지 인근 ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 시
산리 1231번지, 1100번지, 1009번지, 990번지, 989번지에 주택을 건축하였다는 청구인
의 주장에 대해 신청지는 농업생산성 향상을 위한 시설을 제외한 다른시설은 없으므
로 인근 농지전용 신고를 필한 지역의 농지보다 보전가치가 높은 지역으로 건축물이
없고, 김해시 한림면 시산리 1100번지, 1009번지는 농지전용허가 또는 농지전용신고
한 사실이 없으며, ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 시산리 990번지는 1995.11.30 농가주택 및 창고건
립, 김해시 한림면 시산리 989번지는 1997.1.3(접수 '96.12.30)일 농가주택,축사,창고 및
퇴비사 건립 목적으로 ㅇㅇ시 ㅇㅇ면에 신고를 필하였으며 상기 농지전용신고는 법
시행령 개정일(1997.1.1)이전에 적법하게 농지전용신고 처리되었으며,
이 건 농지전용 불허가 처분은 관계법령에 따라 적법·타당하게 이루어진 것으로
청구인의 청구를 기각하라 한다.
3. 판 단
먼저 관련법규를 살펴보면, 농지법 제30조제1항에 시·도지사는 농지를 효율적으로
이용·보전하기 위하여 농업진흥지역을 지정하도록 되어 있고 제2항에 농업진흥지역
을 농업진흥구역과 농업보호구역으로 구분하여 지정할 수 있도록 되어 있으며 같은
법 제34조제1항제3호에 농업진흥지역안에서 농업인주택 기타 대통령령이 정하는 농
업용 또는 축산업용 시설의 설치를 위한 토지이용행위를 할 수 있도록 되어 있고,
같은법시행령 제34조제4항에서 농지법 제34조제1항제3호의 규정에 의한 농업인주
택은 농업·임업 또는 축산업을 영위하는 농업인 1인 이상으로 구성되는 세대의 농
업·임업 또는 축산업 수입액이 당해 세대의 연간 총수입액의 2분의1을 초과하거나
당해 세대원의 노동력의 2분의1 이상으로 농업·임업 또는 축산업을 영위하는 세대
나 농업인 1인 이상으로 구성되는 세대로서 당해 세대의 농업·임업 또는 축산업 경
영의 근거가 되는 농지·산림·축사등이 소재하는 시·구·읍·면 또는 소재하는
시·구·읍·면 또는 이에 연접한 시·구·읍·면의 관할구역안에 거주하고 있는 세
대의 세대원이 장기간 독립된 주거생활을 영위할 수 있는 구조로 된 건축물과 당해
건축물에 부속한 창고·축사 등 농업·임업 또는 축산업을 영위하는데 필요한 시설
로서 그 부지의 총면적이 660㎡ 이하인 것으로 규정하고 있으며,
농지법 제36조제1항에서 농지를 전용하고자 하는자는 다음각호(1. 다른법률에 의하
여 농지전용허가가 의제되는 협의를 거쳐 농지를 전용하는 경우 2. 도시계획법 제2
조제1항제2호의 규정에 의한 도시계획 구역안에 있는 농지로서 제2항의 규정에 의한
협의를 거친 농지나 제2항제1호 단서의 규정에 의하여 협의대상에서 제외되는 농지
를 전용하는 경우 3. 농지법 제37조의 규정에 의하여 농지전용신고를 하고 농지를
전용하는 경우 4. 화전정리에관한법률에 의한 정리대상이 되는 농지와 산림법에 의
한 산림훼손의 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 불법으로 개간된 농지
를 산림으로 복구하는 경우 5. 하천법에 의하여 하천관리청으로부터 허가를 받아 농
지를 형질변경하거나 공작물을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우)에 해당하는
경우를 제외하고는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 농지의 소재지를 관할하는
농지관리위원회의 확인을 거쳐 농수산부장관의 허가를 받도록 규정하고 있고,
농지법시행령 제37조제1항에서 농지전용허가를 받고자 하는자는 농지전용허가 신
청서에 농수산부령이 정하는 서류를 첨부하여 당해 농지의 소재지를 관할하는 농지
관리위원회에 제출하도록 되어 있고 제2항에 농지관리위원장은 제1항의 규정에 의한
신청서류를 제출받은 때에는 농지관리위원회로 하여금 1. 전용하고자 하는 농지가
경지정리·수리시설 등 농업생산 기반이 정비되어 있는지 여부 2. 당해 농지의 전용
이 농지개량시설 또는 도로의 폐지 및 변경이나 토사의 유출,폐수의 배출, 악취의 발
생등을 수반하여 인근농지의 농업경영과 농어촌 생활환경의 유지에 피해가 예상되는
경우에는 그 피해방지계획이 수립되어 있는지 여부 3. 전용목적 사업이 용수의 취소
를 수반하는 경우 그 시기·방법·수량등이 농수산업 또는 농어촌생활환경 유지에
피해가 예상되는지의 여부를 확인하도록 되어 있으며, 제3항에서 농지관리위원회의
위원장은 제2항의 규정에 의하여 확인을 마친 때에는 제1항의 규정에 의하여 제출받
은 서류에 그 결과를 기재한 농지관리위원회 확인서를 첨부하여 신청한 날부터 5일
이내에 관할 시장·군수에게 송부하도록 되어 있고,
같은법시행령 제38조제1항에서 시장·군수는 농지전용신청서 등을 송부받은 때에
는 1. 농지법제39조의 규정에 위배되는지의 여부 2. 전용하고자 하는 농지가 전용목
적 사업에 적합하게 이용될 수 있는지의 여부 3. 전용하고자 하는 농지의 면적이 전
용목적사업의 실현을 위하여 적정한 면적인지의 여부 4. 전용하고자 하는 농지가 경
지정리·수리시설 등 농업생산기반이 정비되어 있거나 집단화되어 있어 농지로서 보
전가치가 있는지의 여부 5. 피해가 예상되는 경우에는 피해방지계획이 타당하게 수
립되어 있는지의 여부 등을 심사한 후 농수산부령이 정하는 서류를 첨부하여 송부받
은 날로부터 15일 이내에 시·도지사에게 송부하여야 하며, 시·도지사는 10일 이내
에 이에 대한 심사의견서를 첨부하여 농수산부장관에게 제출하도록 되어 있으며, 제2
항에서 농수산부장관은 제1항의 규정에 의한 심사기준에 적합하지 아니한 경우에는
농지의 전용허가를 하여서는 아니된다라고 되어 있고,
농지법시행규칙 제28조제1항에서 농수산부장관이나 농지법시행령 제72조제1항 및
제2항의 규정에 의하여 권한을 위임받은 시·도지사 및 시장·군수는 농지전용 허가
를 함에 있어서 지역사회의 개발, 공용·공공용 목적 사업의 시행 기타 부득이한 사
유가 있는 경우를 제외하고는 당해 농지의 소재지를 관할하는 농지관리위원회의 확
인결과를 참작하여 허가여부를 결정하도록 되어 있으며,
농지법 제39조제2항에서 전용하고자 하는 농지가 농업생산 기반이 정비되어 있거
나 농업생산기반 정비사업이 시행예정 지역으로 편입되어 있어 우량농지로 보전할
필요성이 있는 경우 농지전용 허가를 제한할 수 있도록 되어 있고,
농지법 제53조제1항에서 이법에 의한 농수산부장관의 권한은 대통령령이 정하는 바에
의하여 그 일부를 시·도지사, 시장·군수에게 위임할 수 있도록 되어 있고 농지법시
행령 제72조제2항제1호에서 농업진흥지역안의 2,000㎡미만의 농지전용이나 농업진흥
지역밖의 6,000㎡미만의 농지의 전용의 권한은 시장·군수에게 위임되어 있음을 알
수 있다.
살피건대, 이 사건 청구인과 피청구인이 제출한 서류와 경상남도행정심판위원회 심
리시 당사자 구두진술 등에 의하면, 청구인은 ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 시산리 425번지에 거주
하며 ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 시산리 1213, 답 3,505㎡를 소유하고 이를 경작하는 자로 농가창
고겸 주거를 위한 농업인 2층 주택을 건립하기 위해 동 부지중 330㎡를 1998.9.1 농
지전용허가 신청 하였으나 같은해 9.17 신청지가 농업진흥지역으로 집단화된 우량농
지로서 경지정리·수리시설 등 농업생산 기반이 정비되어 보전가치가 있다는 이유로
불가처분을 받고, 청구인은 신청지 인근에는 주택과 주거생활 시설이 많고 김해시 한림
면 시호1구마을과 접하여 집단화된 우량농지로써 보전가치가 없다하며 취소청구 하였
음을 알 수 있다.
판단컨대, 청구인이 농지전용허가 신청한 농지는 농지가 집단화되어 농업목적으로
이용하는 것이 필요한 농업진흥지역내의 농지이므로 농가용 주택건립을 위한 330㎡
농지전용을 위해서는 농지법 제36조제1항 각호의 농지전용 허가를 받지 아니할 수
있는 각호의 예외사항에 해당하지 아니하여 농지전용 신고가 아닌 허가를 받아야 하며,
농지법시행규칙 제28조제1항에서 시장·군수는 농지전용을 허가함에 당해 농지의
소재지를 관할하는 농지관리위원회의 확인결과를 참작하도록 되어 있는바 김해시 한
림면 농지관리위원회는 신청지가 농업진흥지역내에 경지정리가 되어 있고 수리시설
물등 생산기반이 정비되어 농지로서 보전가치가 있다는 의견이 있었고, 국토이용계획
확인서 등 제출서류에 의하면 신청지는 1984.4.30 농업생산기반시설 정비를 위한 경
지정리·수리시설 정비사업이 완료된 농업진흥지역내 집단화된 우량농지로 인정되는 점,
신청지에 대한 농지전용 허가시 인접한 농업보호구역내 우량농지의 잠식을 배제할 수
없고, 농업보호구역내에서 농업생산 및 농지개량과 직접 관계되지 아니한 농업인 주택·
창고·축사 등의 용도의 부지를 농지전용 신고로만 전용할 수 있도록 한 결과 국민
식량생산의 안정적 공급을 위협하는 결과를 초래함에 따라 1996.12.31 농지법시행령
개정으로 농업진흥구역에서 농업생산성 향상과 직접 관련이 없는 시설에 대해서는
신고에서 허가로 전환하여 농지의 보전을 강화한 점, 청구인의 재산보유 능력으로 보아
농지전용이 제한된 신청지 외에 차선책으로 전용이 가능한 인근지역을 대체 구입하여
농가주택 건립등 소기의 목적을 달성할 수 있는 잔여토지가 있는점 등 제반사정을
종합하면 신청지는 농업진흥구역내 경지정리·수리시설 등 농업기반시설이 정비된
집단화된 우량농지로서 농지법 제39조 제2항의 농지전용허가 제한사유에 해당하고
농지법시행령 제38조제1항의 농지전용허가 심사기준에도 부적합하다고 판단되므로,
피청구인의 농지전용 불허가처분이 농지는 국민의 식량공급과 국토환경보전의 기
반이고 농업과 국민경제의 균형있는 발전에 영향을 미치는 귀중한 자원이므로 소중
히 보전되어야 한다는 농지법 제3조의 목적에 부합하고 또한 동 처분이 관계법을 위
반하여 재량권을 일탈하였거나 부당한 처분으로 볼 수 없다할 것이다.
그렇다면, 이 건 피청구인이 청구인에 대하여 한 농지전용불허가처분에 대하여 그
취소를 구하는 청구인의 청구는 이유없다고 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문
과 같이 재결한다. |
