| 1. 청구인 주장
가. 청구인은 2001.12. 7. ○○시 ○○면 ○○리 434-2번지 전 100㎡(준농림
지역)에 종중 납골묘 건립을 위하여 농지전용허가 신청을 하였으나, 같은 해
12.10. 피청구인으로부터 납골묘, 납골당 등 전통 풍습에 관련된 사항은 관계 법
규에 의한 처리에 앞서 인근마을 주민들의 진정(28명) 등 적극적인 반대 등의
사유로 농지전용 불허가 처분을 받았습니다.
나. 청구인은 김해 김씨 ●●파 ○○상복가락 종친회장으로 무분별한 개인
묘지의 증가로 한정된 국토의 잠식이 심화되는 현상을 막기 위해 경상남도 특
수시책으로 추진하고 있는 종중 납골묘설치 추진계획에 따라 2001. 4. 4. 피청구
인에게 청구인 소유인 신청지에 납골묘 설치사업 신청서를 접수하였고, 피청구
인은 청구인의 사업 신청에 대하여 타당성 여부를 검토한 후, 같은 해 5. 7. 청
구인에게 종중 납골묘 설치사업 대상자로 확정 통보되어, 청구인은 같은 해 12.
7. 종중 납골묘 건립을 위하여 농지전용허가 신청을 하였습니다.
다. 한편 피청구인의 불허가 처분의 부당성을 살펴보면,
(1) 청구인은 농지법 제39조 농지전용 허가의 제한 규정의 취지와 목적
이 농지의 전용을 적절히 규제하여 그 보전을 도모하고, 농지의 이용도를 높여
농지 생산력 증진에 기여하고자 하는 점을 비추어 볼 때, 피청구인의 농지전용
승인 여부는 농지의 보전가치와 법규정의 심사기준 등을 고려하여 공익성과 합
목적성에 따라 판단할 수 있는 기속재량행위에 속한다 할 것이고, 이 경우 피청
구인의 재량으로 공익상 필요가 있는지를 판단하여 허가여부를 결정할 수 있으
며, 위 재량권은 허가를 제한하여 달성하려는 공익과 이로 인하여 받게 되는 청
구인의 불이익을 교량하여 신중히 행사하여야 할 것입니다.
(2) 그런데 피청구인은 이 건 농지전용허가 신청 건에 대하여, 농지법 제
39조제1항 각 호의 농지전용 제한사유에 해당되는 항목이 없을 뿐 아니라, 그
밖에 농지전용 불허가할 어떠한 공익상 필요가 없는데도 불구하고, 단지 일부
주민들이 민원을 제기되었다는 사유로 불허가 처분한 것은 주민들의 민원이 농
지전용 불허가 사유에 해당되지 않으므로 법적 근거가 없는 위법한 처분일 뿐
아니라, 재량을 일탈한 부당한 처분이라 할 것입니다.
라. 청구인이 제출한 보충서면 내용을 살펴보면,
(1) 납골묘 설치장소가 피청구인이 정하는 선정기준인 도로(시·군도로는
제외), 철도, 하천 또는 그 예정지역으로부터 300ｍ이상 떨어진 지역에 해당하
고, 20호이상 인가 밀집지역, 학교 기타 공중이 수시 집합하는 시설, 장소로부터
500ｍ이상 떨어진 지역에 해당하며, 장사등에관한법률 제15조 및 같은 법 시행
령 제14조의 규정에 납골분묘를 설치할 수 지역으로 최종 심사하여 2001. 5. 7.
청구인에게 종중납골묘 설치사업 대상자로 확정통보 하였습니다.
(2) 청구인은 위와 같이 피청구인으로부터 종중납골묘 설치사업 대상자
임을 통보 받고, 신청지에 납골묘를 설치하기 위하여 신청지를 금 4,000만원에
구입하였고, 납골묘 설치를 위한 측량, 전기공사, 설계비 등의 비용으로 금 500
만원을 지출하여, 납골묘 건립의 총공사비는 4,500만원이 투입될 계획입니다. 한
편 청구인은 납골묘 건립을 위하여 경상남도로부터 사업보조금 1,200만원을 지
원 받기로 되어 있으나, 금번 피청구인이 청구인에 대하여 마을 주민들이 반대
한다는 내용으로 불허가 처분을 통지함에 따라 위 사업 보조금마저 지급 받지
못할 위기에 처하게 되었습니다.
(3) 또한 신청지 주변 토지 이용상태를 보면, 청구인 소유의 신청지 주변
은 지적도에 나타나 있는 바와 같이 전부 전과 임야로 이용되고 있고, 그 지상
에는 10여기 이상의 분묘가 설치되어 있으며, 납골묘가 건립될 신청지는 그 건
립을 반대하는 주민들의 마을 뒤편에 위치하고 있습니다. 위와 같이 이 사건 토
지 주변에는 이미 10여기의 분묘가 설치되어 있고, 최근 2001.12.27. 납골묘 설
치를 반대하는 주민들의 마을 앞에 1기의 분묘가 설치되기도 하였습니다.
마. 이상과 같이 이 건 토지 주변의 이용상태와 제반 사정에 비추어 볼
때, 납골묘 건립을 반대하는 마을 주민들의 주장은 그 설득력이 전혀 없다 할
것이고, 마을 주민들이 반대한다는 이유로 피청구인의 청구인에 대한 이 사건
불허가 처분은 그 법적 근거가 없는 위법한 처분이라 할 것입니다.
바. 따라서 피청구인이 2001.12.10. 청구인에게 한 농지전용 불허가 처분은
재량권을 일탈한 위법·부당한 처분이므로 이를 취소해 달라고 한다
2. 피청구인 주장
가. 청구인은 2001.12. 7. ○○시 ○○면 ○○리 434-2번지 전 100㎡(준농림
지역)에 대하여 종중 납골묘 설치·목적으로 농지전용허가 신청을 하였으나, 같
은 해 12.10. 피청구인은 신청지가 인근 마을과 불과 100m정도 떨어져 있지 않
을 뿐 아니라, 일반 묘지·납골묘·납골당 등 전통 풍습에 관련된 사항은 관계
법규에 의한 처리에 앞서 인근 여건에 따라 그 처리에 매우 신중을 기해야 하
는 등 어려움이 있고, 인근 마을 주민들의 진정(28명) 등 적극적으로 반대하여
불허가 처분한 것입니다.
나. 먼저 청구인이 주장하고 있는 내용을 살펴보면,
(1) 청구인은 농지법 제39조의 규정의 취지와 목적이 농지의 전용을 적
절히 규제하여 그 보전을 도모하고, 이용도를 높여 농지 생산력 증진에 기여하
고자 하는 점을 비추어 볼 때, 피청구인의 농지전용 승인 여부는 농지의 보전가
치와 법 규정 소정의 심사기준 등을 고려하여 공익성과 합목적성에 따라 판단
할 수 있는 기속재량행위에 속한다 할 것이고, 피청구인이 재량으로 공익상의
필요가 있는지를 판단하여 허가여부를 결정할 수 있으나, 위 재량권은 허가를
제한하여 달성하려는 공익과 이로 인하여 받게 되는 청구인의 불이익을 교량하
여 신중히 행사되어야 할 것이라고 주장하고 있으나, 농지법은 농지의 소유·이
용·보전 등에 필요한 사항을 정함으로써 농지의 효율적인 이용관리 등과 함께
국토의 환경보전에 이바지함을 그 목적으로 하면서, 농지가 국민의 식량공급과
국토 환경보전의 기반으로 소중히 보전되어야 함은 물론 공공복리에 적합하게
관리되어야 하고, 그에 관한 권리의 행사에는 필요한 제한과 의무가 따른다는
것을 농지에 관한 기본이념으로 설정하고 있으며, 농지법시행령에 농지전용 허
가에 대한 심사기준도 농어촌 생활환경에 미치는 영향 등을 고려하도록 하고
있으면서, 같은 법 시행령 제37조 제2항 제2호 및 제3호 사항을 농지관리위원회
에서 농어촌 생활환경의 유지에 피해가 예상되는지를 검토하도록 기준을 정하
고, 같은 법 시행령 제38조 제1항 제1호 내지 제6호의 사항도 피청구인이 검토
하도록 기준을 정하고 있고, 심사기준에 적합하지 않은 경우에는 농지전용 허가
를 하여서는 아니된다 라고 규정하고 있습니다.
(2) 청구인은 이 건 농지전용 허가신청 건에 대하여 농지법 제39조 제1
항 각호의 농지전용 제한 사유에 해당되지 않을 뿐 아니라, 그 밖에 농지전용
불허가할 어떠한 공익상 필요가 없는데도 불구하고 일부 주민들의 민원이 제기
되었다는 사유로 불허가 처분한 것은 법적 근거가 없는 위법한 처분일 뿐 아니
라, 재량을 일탈한 부당한 처분이라 주장하고 있으나, 농지법시행령 제38조(농지
전용 허가의 심사)에 의하면, 설치하고자 하는 시설의 규모·용도·지역 여건
등을 참작하여 전용하고자 하는 농지가 전용목적 사업에 적합하게 이용될 수
있는지를 심사하여야 하는 바, 청구인의 농지전용허가 신청 건에 대하여 ○○면
농지관리위원회와 ○○면 ○○리 신청지 인근 지역 주민의 반대 진정 등을 종
합하여 확인한 결과, 인근 주민과의 충분한 협의를 한 후 시행함이 타당하다는
의견을 제시하였을 뿐 아니라, 피청구인이 이 건 농지전용 허가신청 민원을 심
의하는 과정에서 신청지 인근 주민들의 반대 진정서가 접수되었고, 현지 출장
조사한 바, 마을과 신청지와 직선 거리가 약 100M 정도로 주민들의 반대 주장
이 전혀 근거가 없다고 볼 수 없으며, 이 건 농지전용 허가의 궁극 목적인 종중
납골묘 설치는 인근 주민의 민원을 해결하지 않고서는 설치가 불가하다고 판단
될 뿐 아니라, 청구인의 이 건 농지전용허가 신청과 인근 지역 주민들의 반대민
원을 종합적으로 검토하여 판단하였고, 농지법 제3조(농지에 관한 기본이념)에
"농지는 공공복리에 적합하게 관리되어야 한다"라고 규정한 농지법 기본이념과
목적을 종합적으로 계량하여 처분한 것입니다.
다. 따라서 피청구인이 2001.12.10. 청구인에게 한 농지전용불허가 처분은
재량권을 일탈한 위법·부당한 처분이 아닌 적법한 처분이므로 청구인의 청구
는 기각되어야 한다.
3. 판 단
가. 먼저 관련법규를 살펴보면, 농지법 제36조·제39조, 같은 법 시행령 제
37조·제38조·제49조, 같은 법 시행규칙 제25조, 장사등에관한법률 제15조, 같
은 법 시행령 제14조 등의 규정에 의하면, 농업진흥지역밖의 농지를 전용하고자
하는 자는 당해 농지의 소유지를 관할하는 농지관리위원회의 확인을 거쳐 시
장·군수의 허가를 받아야 하며, 농지관리위원회의 위원장은 제출받은 농지전용
허가신청서에 농지관리위원회확인서를 첨부하여 관할 시장·군수에게 송부하여
야 한다. 시장·군수는 당해 농지의 소재지 농지관리위원회의 농지전용허가신청
서를 송부받은 때에는 당해 농지에 설치하고자 하는 시설의 규모·용도 및 지
역여건 등을 참작할 때 전용하고자 하는 농지가 전용목적사업에 적합하게 이용
될 수 있는지의 여부, 경지정리·수리시설 등 농업생산기반이 정비되어 있거나
집단화되어 있어 농지로서의 보전가치가 있는지의 여부 등 심사기준에 적합한
지 여부를 심사하여 심사기준에 적합하지 아니한 경우에는 농지의 전용허가를
하여서는 아니 된다. 또한 묘지·화장장·납골당 시설은 자연환경·농지 및 산
림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산방지를 위한 녹지의 보전이
필요한 지역과 상수원·문화재보호구역, 기타 농업진흥지역 등에는 설치할 수
없도록 규정되어 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 이 사건의 청구인과 피청구인이 제출한 관계서류 등을 종합
해 보면, 청구인은 2001.12. 7. ○○시 ○○면 ○○리 434-2번지 전 100㎡(준농림
지역)에 종중 납골묘 건립을 위하여 농지전용허가 신청을 하였으나, 같은 해
12.10. 피청구인이 납골묘, 납골당 등 전통 풍습에 관련된 사항은 관계 법규에
의한 처리에 앞서 인근 마을 주민들(28명)의 진정 등 적극적인 반대 등의 사유
로 농지전용 불허가 통보를 하였다. 이에 대하여 청구인은 농지법 제39조 제1항
각 호의 농지전용 제한사유에 해당되는 항목이 없을 뿐 아니라, 그 밖에 농지전
용 불허가할 어떠한 공익상 필요가 없는데도 불구하고, 단지 일부 주민들이 민
원을 제기하였다는 사유로 불허가 처분한 것은 위법하며, 주민들의 민원이 농지
전용 불허가 사유에 해당되지 않으므로 이 건 불허가 처분은 재량을 일탈한 처
분이라며 이의 취소를 구하는 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대, (1) 먼저 농지전용 허가의 법적 성질을 살펴보면, 농지전용
허가권자는 그 허가 신청이 농지법 제39조에 의한 농지전용허가 등의 제한사유
에 해당하지 아니하는 한 허가를 하여야 하는 것인데, 인근 주민들이 이 사건
농지전용 허가를 반대한다는 사유는 농지법 제39조에 의한 제한 사유로 규정되
어 있지 아니하므로 그와 같은 사유만으로는 농지전용 허가를 거부할 사유가
될 수 없다(대법원 1997. 6. 27, 96누9362판결 참조).
(2) 신청지는 준농림지역(농업진흥지역밖)으로 국도 33호선으로부터 약 2
㎞, 시도 17호선과 약 20m정도 떨어져 있으며, 임야와 연접한 농지로서 인근에
이미 묘지 10여기가 설치되어 있고, 경지정리가 되어 있지 않아 농지로서 보전
의 필요성이 크지 않으며, 민원을 제기하고 있는 주민들의 마을은 신청지와
100m 이상 떨어져 있으므로 농촌 생활환경에 피해가 크지 않을 것으로 보여진
다. 또한 청구인은 2001.5.7. 피청구인으로부터 종중납골묘 설치사업 대상자로
결정되어 부지구입 및 부대비용으로 4,500만원을 투자한 사실 등을 볼 때, 보호
할 가치가 있는 청구인의 신뢰가 침해되었다고 보여진다. 그렇다면 이 건 불허
가 처분은 농지법상 농지전용 제한규정에 없는 단순한 민원을 사유로 하여 불
허가한 것으로서 이는 피청구인이 재량한계를 일탈하여 행한 부당한 처분으로
인정된다 할 것이다.
라. 따라서 피청구인이 2001.12.10. 청구인에게 한 농지전용허가신청 불허
가 처분에 대하여 이의 취소를 구하는 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로
이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
