| 이 유 (2002-256)
1. 청구인 주장
가. 청구인은 00시 00동에서 가난한 농민의 아들로 태어나 이곳에서 초등학교를 졸업하고 노무자 생활 등 온갖 어려움을 겪고서 지금은 00동 792-4번지에 00탕이라는 상호로 목욕탕업을 운영하고 있는 사람으로, 2002. 4. 13. 피청구인으로부터 2001. 6. 15. 건축 58550-13001호로 청구인에게 부과한 위반건축물에 대한 이행강제금을 지금까지 납부하지 아니하여 청구인의 부동산에 대하여 압류 등기촉탁과 건축법 제69조에 의거 단전·단수, 영업허가금지 조치 등을 하였다고 하면서 빠른시일내 자진 납부를 촉구하였고, 또한 청구인 소유 불법건축물에 대하여 2002. 4. 30.까지 자진 철거 하도록 하는 행정처분을 받았습니다.
나. 피청구인이 불법건축물이라고 하는 보일러실을 개조한 구체적인 사정은 다음과 같습니다.
(1) 청구인은 18년 전에 00탕이라는 목욕탕시설을 하고 피청구인의 사용승인을 득한 후 지금까지 계속 영업을 해 오고 있습니다. 사용승인 당시에는 목욕탕 보일러실이 지하(골목과 접하여 있음)에 설치되어 있었으며, 연료는 나무를 사용하는 구조로 되어 있습니다. 따라서 골목길에 접하여 있었으므로 주민들에게 불편을 끼쳤고 보일러실 자체도 협소하여 나무로 목욕물을 데울 때에는 화재의 위험성은 물론, 그을음, 분진의 발생 등으로 인근 주택가에 적지 않은 피해를 줄 개연성이 농후하였습니다. 그래서 청구인은 여러 가지 궁리 끝에 1층의 공간에 보일러시설을 옮기는 것이 타당하다는 결론을 내리고 1층 약 6평 정도의 공간에 HB으로 칸막이 시설을 하고 그곳에 기름 보일러 시설을 하였던 것입니다.
(2) 당초 건축과 담당자는 목욕탕 건물에 대하여 사용승인을 하면서 보일러 시설이 매우 부적합하고 주위의 주민들에게 피해를 줄 개연성이 있음을 인정하면서도(당시 현지에 와서 실사 하였음) 별로 문제삼지 않고 사용승인을 해 주었습니다. 그리고 적절한 시기에 보일러실을 윗층으로 이전, 개수할 것을 친철하게 권유까지 하였습니다. 이러한 행정지도를 받고 목욕탕 사용승인 후 약 3년 뒤에 1층 공간 약 6평에 HB으로 소규모 가건물시설을 한 후 그안에 기름 보일러 시설을 하였던 것입니다. 따라서 청구인이 보일러실을 1층으로 옮기면서 약간의 건축을 한 것은 어디까지나 주민들의 편의와 주민생활에 피해를 주어서는 아니되겠다는 판단에서 행한 조치로 개인적인 욕심 때문에 보일러 시설을 이전한 것은 아니며 주변에 사는 주민들의 편의를 고려하여 그들에게 피해를 주지 않고 환경을 오염시키지 않겠다는 선의에서 행한 조치였던 것입니다.
다. 그런데 피청구인은 아무런 조치도 없이 16년이 지난 지금에 와서 청구인이 불법건축을 하였다는 이유로 이행강제금을 부과하고, 이행강제금을 납부하지 않는다는 이유로 청구인의 부동산에 압류처분을 하는가 하면, 단전·단수 등의 행정조치를 행하려고 하고 있습니다. 이러한 피청구인의 행정처분은 다음과 같은 이유로 부당하다고 생각합니다.
(1) 피청구인은 현행 법령체계를 위반한 행정처분을 하였습니다. 왜냐하면, 피청구인의 주장처럼 설령 불법건축을 하였다 하더라도 그것은 18년 전의 행위입니다. 18년 전의 행위를 이제와서 적발 내지 신고를 받았다는 이유로 청구인에게 이행강제금을 부과하는 것은 시효를 위반한 처분이라고 사료됩니다. 원래 시효제도의 취지는 비록 위법한 사실이 있더라도 일정한 기간이 경과하면 불이익처분을 할 수 없도록 하여 국민의 법률생활의 안정과 평화를 도모하고자 하는 제도입니다. 오랜 세월이 경과하면 증거의 산일, 증인의 불명, 기억의 상실 등으로 진실을 규명하기 어렵고 무엇보다도 기존의 법률생활의 안정과 평화를 존중하여야 하기 때문입니다. 따라서, 피청구인은 16년 전의 일을 거론하여 이미 시효가 지났음에도 이행강제금부과라는 강제처분을 하는 행위는 우리의 법령체계를 위반하여 행한 위법한 행정처분인 것입니다.
(2) 또한 시효의 문제와는 별도로 피청구인의 행정처분 자체가 재량권을 남용한 조치라고 판단됩니다. 설령, 주민의 행위가 관련법령에 다소 어긋난 점이 있다 할지라도 그 위배된 행위내용과 그에 대한 불이익처분 사이에는 평균적인 사람들이 납득할 만한 형평성이 유지되어야 하고, 과잉처분이 있어서는 아니되는 것으로 알고 있습니다. 이러한 행정행위의 원칙에 비추어 본다면, 청구인의 보일러실 이전 개수행위와 그것에 대한 피청구인의 이행강제금부과, 부동산압류, 단전·단수 처분은 과연 형평성이 있고 과잉처분이 아니라는 평가를 받을 수 있을지 강한 의심을 지울 수가 없습니다. 결국, 피청구인의 처분은 형평성을 결한 과잉처분으로서 재량권을 마음껏 남용한 부당한 행위로서 부당성에 그치는 것이 아니라 위법성까지 띄고 있는 것입니다.
(3) 또한 피청구인의 처분은 주위의 위법건축물에 대한 태도와 비교하여 그 형평성을 상실한 처분이라고 사료됩니다. 청구인이 거주하는 진주시 상봉동에는 다른 위법한 건축물들이 버젓이 존재함에도 불구하고 그 건축물들에 대하여는 적정한 조치를 하지 아니하고, 오로지 아무런 문제도 없는 청구인의 보일러실에 대하여는 위법건축물 운운하면서 부당한 행정처분을 했던 것입니다. 예를 들면, 00시 00동 주공아파트 옆 불법건축물, 00산 00중학교 옆 불법건축 가건물, 00산 뒤편 기도원 불법건축물 등 수십 곳에 불법건축물이 존재함에도 이에 대한 단속이나 적절한 조치도 없이 오로지 청구인의 보일러실, 그것도 18년전에 이루어진 일을 문제삼아 이상한 행정처분을 한 것은 참으로 납득할 수 없는 처사가 아닐 수 없으며 지극히 형평성을 잃고 재량권을 일탈한 처분이라고 생각됩니다.
라. 청구인은 이를 악물고 노력하고 저축하여 어느 정도 기반을 잡을 수 있었고 20년 전부터 00탕이라는 목욕탕을 지어서 주민들에게 봉사하고 있습니다. 뿐만 아니라 나름대로 상봉동 관내의 노인정, 불우시설에 항상 관심을 가지고 성의껏 도와주었으며, 00동 사무소의 각종 행사나 시정방침에도 적극 참여하고 협조하여 왔던 것입니다. 이러한 봉사와 헌신이 있었기에 이번의 지방선거에서 승리하여 시의원에 당선될 수 있었고 청구인을 모해한 김모씨는 낙선할 수 밖에 없었던 것입니다. 청구인은 지금까지도 그러했듯이 시의원에 당선되었으므로 더욱 시정에 협조하고 주민의 복리증진을 위하여 헌신할 것입니다. 물론, 시의원도 위법한 행위에 대하여는 응분의 처분이나 불이익을 받아야 되겠지만 이 건 행정처분처럼 너무나 그 위법성과 부당성이 명백한 처분에 대하여는 용인할 수 없고 끝까지 법률적으로 다툴 것입니다.
마. 피청구인은 행정처분을 하기에 앞서 시민의 구체적인 개인사정과 사건이 발생하게 된 경위 및 그 전후상황과 숨겨진 의도 등을 면밀히 살펴서 과연 시민에게 불이익한 행정처분을 할 것인지 여부와 부득이 불이익한 행정처분을 하게 될 경우에도 그것이 공익에 합당한지 여부, 공익과 사익의 비교·교량 등 모든 여건을 용의주도하게 검토하여 행정처분의 시행여부를 결정하는 것이 바람직함에도 피청구인이 한 "건축법 제83조, 같은 법 시행령 제12조에 의거한 이행강제금 부과처분 및 부동산압류처분, 건축법 제69조에 의거 행한 단전·단수, 영업허가금지조치" 등의 행정처분은 재량권을 일탈 내지 남용한 처분으로써 부당할 뿐만 아니라 위법성까지 띄고 있어 국민의 권리구제라는 차원에서 마땅히 취소되어야 할 것입니다.
바. 따라서 피청구인이 한 이행강제금 부과처분 등의 처분을 취소해 달라고 한다.
2. 피청구인 주장
가. 본안전 답변
(1) 행정심판법 제2조 제1항 제1호에 "처분"이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법 집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다" 라고 규정하고 있고, 제3조 제1항에는 "행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에 의하여 행정심판을 청구할 수 있다" 라고 규정하고 있으며
(2) 건축법 제69조 제1항 및 2항에는 불법 건축물에 대하여는 허가권자는 철거·개축·증축 등 시정명령을 할 수 있고, 시정명령을 받고 이를 이행하지 아니하는 건축물에 대하여는 관계행정기관에 전기·전화·수도 등의 공급의 중지를 요청할 수 있도록 규정되어 있고, 같은 법 제83조 제1항에는 상당한 기간내에 시정명령을 이행하지 아니하는 경우에는 이행강제금을 부과한다라고 규정되어 있으며 제83조 제6항에는 이행강제금의 징수 및 이의절차는 제82조의 과태료 부과처분 절차를 준용하도록 규정되어 있으므로 청구인의 청구취지 중 이행강제금 부과처분은 과태료부과처분의 경우와 마찬가지로 비송사건절차법에 의거 다루어야 할 사안으로 행정심판의 대상이 아니며
(3) 그리고 피청구인이 전기·수도 공급자 및 위반 건축물 관련 영업허가 부서의 장에게 전기·수도의 공급 중지 및 영업허가금지 조치를 취해 줄 것을 요청한 행위는 행정청의 처분이 아니라, 권고적 행위에 불과한 것으로서 청구인의 법률상 지위에 직접적인 변동을 가져오는 것이 아니므로, 이는 행정심판법 제2조제1항제1호의 행 정심판의 대상이 되는 처분이라 볼 수 없습니다.
나. 본안에 대한 답변
(1) 청구인은 이 사건 건축물의 건축행위가 16년 전에 이루어져 이미 시효가 완성되었으므로 불법건축물에 대한 피청구인의 처분은 잘못된 처분이라 주장하나, 피청구인이 이 사건 처분을 하게 된 경위는 2001. 4. 8. 00시 홈페이지(열린시장실)에 접수된 민원에 의거 2001. 4. 9.에 현장을 조사한 결과, 청구인이 벽돌로 벽체를 시공하고 철근콘크리트로 슬라브지붕을 시공하고 있어, 2001. 4. 11. 위법건축물 시정지시를 통보하였으나, 청구인이 이를 무시하고 미장공사를 계속 강행함에 따라, 피청구인은 부득이 2001. 5. 2. 건축법 위반자 고발통보 및 이행강제금 부과계고를 통지한 것으로, 청구인의 위법건축물 건축행위는 2001. 4. 11. 경 이루어진 것으로 16년전의 건축행위에 대하여 처분한 것이 아니며, 이 사건과 관련하여 피청구인이 00경찰서장에게 고발한 사건도 청구인의 법 위반사항이 인정되어 검찰에서 기소조치하였고, 그 결과 100만원의 벌금이 부과되었으며, 또한 2001. 6. 5. 자 피청구인의 이행강제금 부과에 대한 이의신청 시 청구인이 무허가 불법건축에 대하여 미안하며, 경제적 사정이 어려우므로 선처를 바란다는 내용의 진술로 보아 청구인의 위법건축물 건축행위는 명백하며
(2) 피청구인의 행정처분이 재량권을 남용 또는 일탈한 과잉처분이라고 주장하나, 청구인의 불법 건축물 건축행위에 대하여 건축법 관련규정에 의거 시정 하도록 지시하였음에도 불구하고, 계속 불법건축행위를 진행한 사실과 2001. 5. 18. 이행강제금 부과처분에 대하여 목욕탕 영업의 어려움과 많은 부채 등 경제적 어려움을 호소하며 선처를 당부함에 따라, 피청구인이 부과된 이행강제금을 1/2 경감 조치하였고, 경감시에는 이행강제금을 바로 납부하겠다고 청구인이 구두로 약속하였음에도, 부과된 이행강제금을 납부하지 않고 있어, 이 사건 처분을 하였으므로 재량권을 남용·일탈한 처분이 아니며
(3) 또한 청구인의 불법 건축물에 대하여만 행정처분을 하고 인근에 있는 다른 불법 건축물에 대하여는 행정처분을 하지 않는 것은 형평성에 맞지 않는다고 주장하나, 피청구인은 위반건축물 단속을 연중 실시하고 있으며, 2001년도에는 50건의 이행강제금을 부과하였고, 그 중 44건은 이미 이행강제금이 납부되었으며, 특히 00동에 부과된 3건 중 2건 550만원은 기 납부된 사실로 보아 청구인이 형평성을 상실한 처분이라고 주장하는 것은 자신의 불법행위를 정당화하여 이 사건 처분을 모면하려는 의도로 보여지며
(4) 그리고 청구인은 시의원 김 모씨를 거론하며 피청구인의 이 사건 처분이 불공평하고 부당한 처분이라고 주장하고 있으나, 이 사건은 2001. 4. 8. 00시 홈페이지(열린시장실)에 비실명으로 신고·접수되어 현장조사결과 청구인이 위법 건축물을 건축함에 따라 관련법령에 의거 이 사건 처분을 한 것으로, 시의원 김 모씨의 행위에 피청구인이 협조하여 부당한 처분을 한 것이라는 청구인의 주장은 근거 없는 주장이고, 피청구인의 처분은 관련법령에 의거 적법·타당하게 한 처분입니다.
다. 결론적으로 청구인의 청구취지 중 이행강제금 부과처분에 관한 부분은 "다른법령에 특별한 규정이 있는 경우"에 해당되고, 단전·단수, 영업허가금지 행정조치 통보에 관한 부분은 "행정청의 처분이 아닌 권고적 성격의 행위에 지나지 않는 것"으로 행정심판의 대상이 아니며, 가사 행정심판의 대상이 된다고 하더라도 피청구인이 한 일련의 행정처분은 적법·타당하게 이루어진 행정행위이며, 이 사건 처분으로 인해 청구인이 입게 될 불이익에 비해 공익이 더 크고, 재량권을 남용 또는 일탈한 처분이 아니라고 할 것입니다.
라. 따라서 청구인의 주장을 각하 하여 달라고 하고 있으며, 예비적으로 기각하여 달라고 한다.
3. 판 단
가. 살피건대, 청구인과 피청구인이 제출한 관계서류를 등을 종합해 보면, 2001. 4. 8. 00시 홈페이지(열린시장실)에 진주시 00동 소재 청구인이 운영하는 목욕탕 보일러실 건물을 불법으로 증축하고 있다는 내용이 게재되어 건축법 위반으로 00경찰서에 고발하고, 이행강제금 2,351,740원을 부과하였으나, 이를 이행하지 않아 2002. 4. 11. 불법건축물 철거 촉구 및 청구인소유의 부동산에 대한 압류 조치와 단전·단수·영업허가 금지 조치를 취한다는 공문을 발송하자, 청구인은 목욕탕 보일러실을 1층으로 옮기면서 약간의 건축을 한 것은 주변에 사는 주민들의 편의를 고려하여 주민에게 피해를 주지않고 환경오염을 줄이기 위하여 선의로서 행한 조치이고, 그리고 16년 전에 불법건축된 사실을 가지고 지금에 와서 이행강제금을 부과하는 것은 시효제도의 취지에도 맞지 않고, 또한 청구인 주위에 불법건축물이 버젓이 존재함에도 단속이나 적절한 조치도 없이 유독 청구인 건물에 대하여만 이행강제금을 부과하는 것은 형평성의 원칙에도 맞지 않으므로 피청구인이 한 이행강제금 부과처분 및 부동산압류처분, 단전·단수, 영업허가금지 조치 등의 처분을 취소하여 달라고 청구하고 있음을 알 수 있다.
나. 본안 판단에 앞서 행정심판법 제3조 제1항을 살펴보면, 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 심판청구가 가능하며, 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우는 심판청구 대상에서 제외하도록 규정되어 있음을 알 수 있고, 건축법 제83조 제6항에 "제82조 제3항 내지 제5항의 규정은 이행강제금의 징수 및 이의절차에 관하여 이를 준용한다"라고 규정되고 있고, 같은 법 제82조 제3항 및 제4항을 보면 "이행강제금에 불복이 있는 자는 그 처분의 고지를 받은 날부터 30일 이내에 당해 부과권자에게 이의를 제기할 수 있고, 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이의를 제기한 경우에는 당해 부과권자는 지체없이 관할법원에 그 사실을 통보하여야 하며, 그 통보를 받은 관할법원은 비송사건절차법에 의한 이행강제금의 재판"을 하도록 규정되어 있는 바, 위와 같은 건축법 제82조 제3항 및 제4항의 규정은 행정심판법 제3조 제1항에서 말하는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에 해당된다 할 것이며, 또한 부동산압류 취소청구는 압류의 원인인 이행강제금 부과처분에 대하여 이의를 제기하는 방식으로 다투어야 할 사항으로 이행강제금 부과와 별도 분리하여 심판을 청구할 이익이 없으며, 단전·단수, 영업허가취소 통보 등은 이행강제금 납부를 독촉하기 위한 사실상 통지행위에 불과한 것으로 청구인의 법률상 지위에 직접적인 변동을 가져오는 것이 아니므로, 청구인의 이 건 심판청구는 행정심판법에 의한 심판청구의 대상이 되지 아니한 것에 대한 청구로 부적법한 심판청구라 아니할 수 없다 할 것이다.
다. 따라서 청구인의 이 건 청구는 행정심판법 제3조 제1항의 규정에 의한 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
