| 이유(2004-69)
1. 청구인 주장
가. 청구인은 피청구인에게 어선명의변경과 어업허가권양도처분의 부당함을 고하고 행정심판에 대한 문의를 하자, 먼저 사법기관의 판결문서(사기라고 판명된 서류)를 받아 행정심판을 청구하라고 하여, 2004. 1. 9. 사법부로부터 판결을 받고 행정심판청구를 하게 되었다.
나. 2001. 5. 19. 청구외 0 0 0 가 피청구인에게 청구인 소유의 기선권현망 1척(0 0 호 14톤 어선번호 0000000-0000000)에 대한 명의변경 신청을 하면서 이 선박의 어업허가증과 어업폐지신고서를 제출하였다. 당시 0 0 0 는 피청구인 담당공무원 0 0 0 가 건네준 선박매도증서에 0 0 0 앞에서 직접 선박 매도증서를 작성하여 제출하였고 0 0 0 는 청구인 소유 기선권현망 허가번호 0 0 제00-00호 어업폐지신고서를 직접 작성하여 접수하였다. 당시 수산담당자 0 0 0 는 어선변경등록업무 담당이었고 어업폐지신고서는 어업생산과 담당이었으나 0 0 0 가 어업폐지신고서까지 직접 작성하여 접수한 것이다. 2001. 5. 20. 청구인은 이 사실을 알고 피청구인을 찾아가 선박 1척의 매도와 어업폐지 신고서를 제출한 사실이 없다고 이의를 신청하였다 그러나 수산담당자 0 0 0 는 청구인의 인감서류가 첨부되었다며 청구인의 이의신청을 받아들이지 않았다. 당시 청구인은 수차례 피청구인을 찾아가 선박 매도 및 어업폐지신고서를 제출한 사실이 없다고 설명하였으나 위 0 0 0 는 청구인의 주장은 듣지도 않고 청구인의 인감증명서 첨부 서류만 부각하면서 사기로 판명된 0 0 0 의 증언에만 동조하였다.
다. 청구인이 피청구인에게 이의를 제기해도 피청구인은 관련서류 일체를 0 0 군으로 이첩하였고, 청구인은 또다시 0 0 군을 방문하여 어업폐지 신고 사실이 없다며 어선을 돌려달라고 하였으나 0 0 군에서는 모든 서류가 피청구인으로부터 이첩되었으니 피청구인이 공식적으로 공문의 회송을 요구하면 서류 일체를 반송하여 주겠다고 하여 청구인이 다시 피청구인에게 회송요구를 부탁하였으나 위 0 0 0 는 이를 거절하였다. 2001. 6. 20. 피청구인이 청구인의 이의신청을 계속 받아들이지 않아 청구인은 어쩔 수 없이 어업허가증 분실 및 어업폐지신고 사실이 없다는 내용의 민원을 피청구인에게 접수하였더니 다음날 다시 청구인에게 반송되었다.
라. 2001. 6. 27. 피청구인은 0 0 군수에게 청구인으로부터 어업허가 분실 민원이 제출된 사실이 있으니 당해 어업폐지신고 사실 여부의 확인을 요망하는 공문서를 송부하였는데 이는 피청구인이 청구인의 어업폐지신고서 미제출 사실을 스스로 인지하고 있다는 증거이다. 이후 0 0 군수는 0 0 0 (0 0 0 의 자)에게 기선권현망 어업허가권을 양도 처분하였다.
마. 피청구인은 어업폐지신고서를 즉시 처리하지 않고 42일 만인 2001. 7. 2. 어업폐지신고서를 최종 수리하였다. 당시 위 0 0 0 는 재판을 통해 사기라고 판명되면 선박과 어업허가증을 돌려주겠다고 하였다. 그러나 2004. 1. 9. 판결을 받아 피청구인을 방문하니 행정심판청구기간이 도과하여 행정심판을 청구할 수 없다고 하였다. 청구인은 당시 피청구인이 청구인의 이의신청을 받아들이지 않은 것은 어업폐지신고서를 위 0 0 0 가 직접 작성하여 그렇게 되었다고 생각된다.(청구인은 어업폐지신고서를 0 0 0 가 작성한 사실을 최근에 알게 되었음) 0 0 0 는 어업폐지신고서를 직접 작성하고도 청구인의 이의신청은 모두 각하하고 0 0 0 의 대변만 하였다. 그리고 어선매도증서도 0 0 0 가 위 0 0 0 앞에서 작성한 것이다. 그러므로 0 0 0가 제출한 서류는 모두 수산담당자 0 0 0 앞에서 작성한 것이다. 청구인은 당시 0 0 0 가 0 0 0 만 대변하고 청구인의 이의신청에 대해 각하한 이유를 알 수 없다.
바. 보충서면을 통한 주장
(1) 어업허가및신고등에관한규칙 제9조제1항에 “행정처분청은 어업허가의 공정을 기하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 어업허가신청사항을 확인 또는 조사하거나 신청인에게 필요한 자료제출을 요구할 수 있다”고 규정되어 있으며 해양수산부에서 “어업폐지신고서는 본인이 직접 제출하여야 한다”고 답변하였음을 주장하고 있다.
(2) 기존 어선 소유자인 동시에 피허가자가 어선매매 및 어업폐지신고사실이 없다고 통보하였는데도 (어선변경등록신청서 및 어업폐지신고서를 해당 공무원이 직접 작성하고) 어선 명의 변경과 어업폐지신고서를 수리하는 것은 위법이라고 주장하면서 행정자치부에서도 민원사무처리에 관한 법률에 위배된다고 말하였다고 주장하고 있다
(3) 피청구인이 “청구인이 어선을 매매하였으나 어업허가폐지신고 사실이 없다고 주장... 운운” 하고 있으나, 청구인은 어선을 매매한 사실이 없다고 주장한다.
사. 따라서 2001. 7. 2. 피청구인이 청구인에게 한 어업허가폐지신고수리처분의 무효확인을 해 주고 기선권현망어업허가증을 되돌려 달라고 한다.
2. 피청구인 주장
가. 본안 전 답변
행정심판법제18조제1항 및 제3항에 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내, 처분이 있은 날로부터 180일이 경과하면 행정심판을 제기하지 못한다고 되어 있고, 무효등확인심판청구와 부작위에 대한 의무이행심판청구는 이 기간을 적용하지 않는다고 규정되어 있으나, 이 사건 어선등록신고 및 어업폐지신고서는 2001. 5. 19. 청구인의 인감증명서 및 어업허가증 원본 등 서류상 하자 없이 접수되어 2001. 7. 2. 수리된 사항으로, 청구인은 청구인의 의사가 아닌 사기 및 사문서 위조에 의한 신고라고 주장하며 무효확인을 청구하고 있다. 그러나 이는 사인간의 분쟁으로 사기 및 사문서위조와 관련하여 현재 항소심이 진행 중인 시점에서 이미 적법하게 처리된 처분에 대한 무효확인 청구는 행정심판청구 대상에 해당되지 않으므로 이 사건 심판청구는 각하되어야 한다.
나. 처분경위
(1) 청구인은 2001. 5. 19. 어선변경등록을 신청하면서 어업허가 폐지신고서를 어업허가증 원본과 청구인의 인감증명서를 첨부하여 제출하였고, 피청구인은 어선의 선적항 변경을 위하여는 해당선적항(0 0 군) 관할 시·군의 어업허가가 가능할 경우에 한하여 변경허용토록 하는 규정에 따라 제출된 서류일체를 검토한 바, 아무 하자가 없어 2001. 5. 21. 어선변경등록 선적지인 0 0 군으로 서류 일체를 이송하였다.
(2) 0 0 군에서는 어선매수인에게 2001. 6. 28. 어업허가처분과 동시에 피청구인에게 어업폐지신고서가 송달되어 왔고, 피청구인은 2001. 7. 2. 어업허가및신고등에관한규칙 제35조의 규정에 의거 수리사항을 청구인에게 통지하였다.
다. 청구인의 주장에 대한 반박
(1) 어선매도증서 및 어업폐지신고서는 청구외 0 0 0 가 사전에 작성된 것을 제출하면서 어업폐지신고서상의 허가번호 및 폐지일자란에는 어떻게 써야 하는지 모른다며 공란으로 제출하여 허가번호와 일자를 담당공무원이 구비서류 확인 후 공란에 대서하여 준 것이며, 청구인은 2001. 5. 20. 피청구인을 방문하지도 않았으며, 피청구인이 신고서류 일체를 0 0 군으로 이송한 후 청구인이 이의를 제기하였으나 당시 청구인의 의사인 인감증명서와 어업허가증 원본 등 서류상 아무 하자가 없었기에 신고수리가 되었다는 답변을 했을 뿐 청구외 0 0 0 의 증언에 동조하였다는 것은 사실이 아니다.
(2) 또한 0 0 군으로부터 피청구인이 자료 회송을 요구하면 반송해 주겠다는 답변을 들었다고 하나, 이 역시 근거 없는 주장으로 전혀 그런 사실이 없다. 그리고 피청구인이 2001. 6. 20. 청구인의 민원서류를 반려하였다고 하지만, 청구인은 어선은 매매하였으나 어업폐지신고는 하지 않았다며 어업폐지신고서 제출 사실을 부인하고 있으나 이미 본인의 의사인 인감증명서를 첨부한 신고서가 0 0 군으로 이송하였음을 설명하였고, 어업허가증 원본이 0 0 군으로 이송되었음에도 어업허가증을 분실하였으니 재교부해 달라고 허위 분실신고서를 접수하였기에 피청구인은 2001. 6. 21. 이를 반려하였다.
(3) 또한 2001. 6. 27. 피청구인이 0 0 군에 송부한 공문서는 청구인이 어업폐지신고를 하지 않았음을 알려주려는 것이 아니라 어업허가증을 분실하였다고 신고를 한 사실이 있으므로 0 0 군에 이송된 서류상 어업허가증이 원본인지 여부를 다시 한번 확인해 달라는 것으로 행정청간의 참고 사항을 통보한 것이다.
(4) 그리고 어업허가폐지신고서가 42일 만에 수리되었다고 하나, 어업폐지신고는 즉시 처리하여야 하는 민원서류임에도 신고수리가 늦었던 것은 이 업무가 ①어업변경등록과 당해 어선에 처분된 어업폐지신고서 접수(변경등록 구비요건 및 어업허가 처분 가능 유무 확인) ②선적항 변경의 경우에는 선적항을 관할하는 행정청으로 일건 서류 이송 ③당해 어선을 매입한 자가 허가 신청시 어업허가 처분과 동시에 어업허가폐지신고서 이송(당초 선적항 관할 행정청) ④어업폐지신고서 수리 및 통지의 순으로 처리되기 때문이다.
(5) 2001. 5. 19. 당시 제출된 어선매도증서, 어선변경등록 및 어업폐지신고서는 본인들의 진정한 의사로 성립된 것으로 알고 처리하였고, 그 당시 청구인은 어선을 매도하였으나 어업폐지신고는 하지 않았다는 이의를 제기하여 피청구인은 당해 어선을 매도하면서 어업허가폐지신고서를 제출하였음을 설명하였고 사인간의 이해가 상반되어 서로 다른 주장을 하는 상황에서 청구인의 일방적인 주장에 대해 담당공무원의 임의로 기 처분한 것을 철회할 수 있는 것이 아니라는 설명을 했을 뿐이다.
라. 현재 청구인은 청구외 제3자와의 채권, 채무와 관련하여 이 사건 선박을 담보 제공 또는 선박매매 이전이냐는 쌍방간의 이해관계로 인한 사기 및 사문서위조 등에 대한 분쟁이 진행 중이며, 적법한 절차에 따라 처리한 어선등록변경 및 어업폐지신고에 대해 전혀 다른 허위내용으로 인터넷 게재, 방문 협박 등 수차례에 걸쳐 공무에 지장을 주고 있다.
마. 따라서 2001. 7. 2. 피청구인이 청구인에게 한 어업허가신고폐지신고수리처분의 무효확인등을 구하는 청구인의 청구는 이유 없으므로 각하해 달라고 한다.
3. 판 단
가. 먼저 관련법규를 살펴보면, 수산업법(이하 “법”이라 한다) 제44조의2(허가어업 및 신고어업의 변경·폐지등) 제2항내지제3항에는 “제44조 규정에 의하여 어업의 신고를 한 자가 신고사항을 변경하고자 할 때에는 신고관청에 변경신고를 하여야 한다.” “제41조 또는 제44조의 규정에 의하여 해당 어업의 허가 또는 신고를 한 자가 그 어업을 폐지하거나 할 수 없게 된 때에는 해당 행정관청에 신고하여야 한다.”라고 규정되어 있다.
그리고 어업허가및신고등에관한규칙(이하 “규칙”이라 한다)의 관련규정을 보면 제4조(어업허가신청대상 등)제1항에 “법 제41조제1항내지 제3항의 규정에 의하여 어업의 허가를 받고자 하는 자는 근해어업ㆍ원양어업 및 연안어업은 어선에 대하여 각각 어업의 허가를 신청하여야 한다.” 규칙 제7조(어업허가의 신청시기등)제3항에 “어업의 허가가 유예되거나 허가받은 어선ㆍ어구 또는 시설의 소유권을 취득 또는 임차한 자가 새로운 허가를 받고자 하는 경우에는 그 어업허가의 유예기간만료일, 소유권취득일 또는 임차계약일부터 30일이내에 그 허가를 신청하여야 한다.” 규칙 제11조(어업허가의 유예) 제2항에 “행정관청은 허가의 정수가 있는 어업등의 허가를 받은 자가 수산에 관한 법령에 위반하여 어업허가가 취소된 경우에는 별표 8에 의한 기간의 범위내에서 그 어선ㆍ어구 또는 시설에 대한 허가에 갈음하는 새로운 허가를 유예하여야 한다. 다만, 제1항 각호외의 사유로 어업을 폐지한 자가 법 제44조의2제3항(허가어업 및 신고어업의 변경·폐지등)의 규정에 의한 신고의무에 위반하여 어업허가가 취소된 경우에는 그러하지 아니하다.” 라고 되어 있고 규칙 제35조(어업폐지의 신고수리)제1항에는 어업의 허가를 받았거나 어업의 신고를 한 자가 어업을 폐지하거나 할 수 없게 된 때에는 법 제44조의2제3항의 규정에 의하여 그 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 별지 제32호서식에 의한 신고서에 어업허가증 또는 어업신고필증을 첨부하여 행정관청에 제출하여야 한다.“라고 규정되어 있다.
나. 살피건대, 이 사건 청구인과 피청구인 그리고 참가인이 제출한 서류, 경상남도 행정심판위원회 심리 시 당사자들의 구두진술 등을 종합하면, 청구외 0 0 0 가 청구인의 인감증명서와 어업허가증 등을 첨부, 청구인 소유의 어선(제1 0 0 호)에 대하여 어선변경등록(선적항 변경)을 하면서 당해 어선에 부여되어 있는 기선권현망어업허가 폐지신고서를 제출하였고, 피청구인이 제출서류를 검토한 결과 아무런 하자가 없어 어선변경등록선적지인 0 0 군에 서류 일체를 이송하였으며, 이에 0 0 군수는 어선매수인(0 0 0 )에게 어업허가처분을 함과 동시에 피청구인에게 어업폐지신고서를 송달하였고, 피청구인은 규칙 제35조의 규정에 의거 어업폐지신고를 수리하고 그 사실을 청구인에게 통보하였다. 이에 대하여 청구인은, 당시 청구인 소유의 어선이 0 0 0 에 의해 피청구인에게 명의변경 신청된 사실과 어업허가폐지신고서가 제출되었다는 사실을 알고, 0 0 시청 수산과에 찾아가 자신은 자신의 어선에 대해 그런 의사가 없다고 수차례 주장하면서 그 건에 대한 민원을 제기하였지만, 피청구인은 청구인의 의사를 수용하지 않고 0 0 0 의 입장만 옹호했다고 주장하고 있고, 그 후 2004. 1. 9. 청구인 소유의 어선매도와 관련된 형사재판(1심)에서 청구외 0 0 0 ·0 0 0 에게 유죄(징역1년)가 선고되었으며, 청구인은 이에 기초하여 피청구인이 청구인에게 한 어업허가폐지신고수리처분의 무효확인등을 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대, (1) 청구인은, 청구인 소유의 어선매도와 관련된 형사재판(1심)의 결과가 피고 0 0 0 ·0 0 0 에 대한 징역 1년 선고로 드러난 사실을 기초로 하여 피청구인이 청구인에게 한 어업허가폐지신고 수리처분의 무효를 주장하고 있으나, 청구인 소유의 어선매도 관련 재판이 아직 최종심에 이르지 않고 현재 항소심에 계류 중인 상황이며, 설사 본 형사사건의 최종심 결과가 원심과 동일한 취지로 나타난다 해도 그것은 피고 0 0 0 ·0 0 0 의 범죄사실에 대한 국가 형벌권의 발동근거가 된다는 점에서 국가와 범죄인 사이의 순수한 공법관계에 불과하다 할 것이다.
다시 말하면 범죄사실을 기초로 형벌을 확정하는 형사재판의 결과는 사인간의 진정한 권리관계를 간접적으로 표출할 뿐이며, 소유권 등을 둘러 싼 사인간의 구체적인 권리관계는 민사재판절차 등을 통해서만 확정될 것이어서, 사인의 소유권과 관련하여 이루어진 행정행위의 효력 유무 또한 민사재판절차를 통해 최종적으로 확정된 권리의무관계에 기초해서만 다툴 수 있다고 할 것이고,
(2) 청구인은, 0 0 0 가 제출한 선박매도증서는 청구외 0 0 0 가 피청구인 소속 업무담당자 0 0 0 앞에서 작성하여 제출하였고 어업허가폐지신고서는 0 0 0 가 아닌 0 0 0 가 직접 작성하여 제출하였다고 주장하고 있으나, 이러한 사실을 입증할 만한 증거가 없을 뿐만 아니라 청구인과 피청구인, 참가인인 0 0 0 의 구술심리 및 제출답변서를 종합적으로 판단해 볼 때, 0 0 0 가 어업폐지신고서의 대부분의 내용을 기재한 후 일부 내용(허가번호 및 폐지일자 등)에 대하여 상기 0 0 0 가 대서해 준 사실은 인정되지만 이는 담당공무원으로서 민원인 편의상 이루어진 행위로 볼 수 있고,
(3) 또한 청구인은, 기존의 어업허가를 받은 자가 아닌 청구외 0 0 0 가 청구인의 인감증명과 선박매도증서를 첨부하여 어업허가폐지신고를 하고, 피청구인이 이를 수리한 것은 위법하다고 주장하고 있으며, 수산업법 제41조의2의 제3항에서도 “어업의 허가 또는 신고를 한 자가 그 어업을 폐지하거나 할 수 없게 된 때에는 해당 관청에 신고하여야 한다”고 규정하고 있어, 청구인의 주장이 일면 타당하다고 인정되지 않는 바 아니나 부동산매매에 따른 부동산이전등기절차에 있어 등기신청인이 제출하는 거래 상대방의 인감증명이나 사회 일반의 통상적 상거래에 있어서의 인감증명이 일정 권한의 위임 또는 일정행위가 본인의 의사에 의한 것임을 증명하는 기능을 수행하고 있는 점 등을 고려할 때, 청구외 0 0 0 가 청구인의 인감증명과 어업허가증 원본, 선박매도증서 등을 첨부하여 어업허가 폐지신고서를 접수한 것은 사회통념상 어업허가폐지신고에 대하여 청구인의 위임이 있었다고 추정할 수 있다 할 것이고, 비단 이 건에 대해서만 아니라 통상적인 업무수행 차원에서 다른 어업허가폐지신고를 이와 동일한 방식으로 처리하였고, 이런 처리방식이 수산업계에서 일반적으로 통용되는 방식이라면 그 흠이 무효에 이를 만큼 크다고 할 수 없다 할 것이다.
(4) 그리고 청구인은, 2001. 6. 27. 피청구인이 0 0 군수에게 “근해어업허가 신청에 따른 회신”공문(어업53230-00000)을 송부하여 “청구인으로부터 어업허가 분실 민원이 제출된 사실이 있으니 당해 어업폐지신고 사실 여부를 확인”해 달라고 요청하였으며, 이는 피청구인이 청구인의 어업허가폐지신고서 미제출 사실을 스스로 인지하고 있다는 증거라고 주장하고 있으나, 본 심판위원회에서 상기공문의 “기타 참고사항”의 내용을 판단해 볼 때, 그것은 청구인의 어업허가증분실신고에 따라 피청구인이 0 0 군에 기이송한 어업허가증의 원본 여부를 확인해달라는 의미로 작성된 것으로서 행정관청간의 참고사항 통보에 불과한 것이며, 피청구인이 청구인의 어업허가폐지신고서 미제출 사실을 스스로 인지하고 있었다고 추정할 것은 아니라 할 것이다. 또한 피청구인이, 청구외 0 0 0 가 신청한 어선(선적항)변경등록과 어업허가폐지신고를 처리할 당시, 0 0 0 가 제출한 선박매도증서·어업허가증원본·청구인의 인감증명 등에만 의존하지 않고 어업허가대장 및 어선원부 등을 검토하고 당해어선에 대한 양도담보설정관계, 선박경매 취소관계 등에 대한 실질적인 검토를 한 사실을 볼 때, 피청구인으로서 해야 할 바를 이행한 것으로 판단되며, 피청구인이 어선(선적항)변경등록과 어업허가폐지신고를 처리함에 있어 절차적·실체적 측면에서 위법·부당하게 처리한 사항이 없어 보인다 할 것이다.
(5) 이상과 같은 모든 정황을 종합해 보면, 청구인은, 청구인 소유의 어선매도와 관련된 형사재판(1심)의 결과를 기초로 하여 피청구인이 행한 처분의 무효를 주장하고 있으나 아직 최종심에 이르지 않았고, 설사 최종심 결과가 원심과 동일한 취지로 나타난다 해도 그것은 사인간의 진정한 권리관계를 간접적으로 표출할 뿐이며, 소유권 등을 둘러 싼 사인간의 구체적인 권리관계는 민사재판절차 등을 통해서만 확정될 것이고 행정행위의 효력 유무는 그 확정된 권리관계에 기초해서만 다툴 수 있다는 점, 피청구인이 0 0 0가 선박매도증서, 어업허가증 원본, 청구인의 인감증명서 등을 첨부하여 신청한 어선변경등록과 어업허가폐지신고를 처리함에 있어 절차적·실체적 측면에서 위법·부당하게 처리한 사항이 없는 점 등을 볼 때, 본 건에 대한 청구인의 주장사실만을 가지고 피청구인의 처분이 원인무효에 이를 만큼 중대하고 명백한 흠이 있다고는 할 수 없다 할 것이다.
라. 따라서 피청구인이 2001. 7. 2. 청구인에게 한 어업허가폐지신고수리처분의 무효확인을 구하는 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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