| 이 유 (2004-34)
1. 청구인 주장
가. 청구인은 00시 00면 00리에 거주하는 자로서 약 20여년 전부터 00시로부터 내수면 자망어업허가를 받아 00호의 지류인 00시 00면 00리 00천 일원에서 붕어, 잉어, 메기, 가물치 등의 민물고기를 잡아 생계를 이어가는 자이다. 위 어업허가를 3년 단위로 허가갱신을 하는데, 허가기간동안 특별한 하자가 없고, 불법행위를 하지 아니하였다면 관행적으로 허가를 갱신해 주었는 바, 이에 따라 청구인은 2003. 12. 31. 허가기간이 만료되게 됨에 따라 00시에 대하여 허가갱신을 구하기에 이르렀는데, 00시에서는 상수원을 보호한다는 명분에 따라 청구인의 위 허가신청을 거부하는 처분을 하였다.
나. 피청구인은 청구인이 어로행위를 하던 곳은 00호의 상류로서 00호는 상수원으로 활용하기 때문에 상수원 보호 차원에서 어업허가를 거부한다는 이유를 제시하였다. 그러나 청구인의 어로방법인 자망어업은 물고기들이 자주 회유하는 곳의 수면 위에 길이 10～20m 정도의 굵은 원줄을 친 후, 위 원줄에 5～10㎝ 간격으로 낚시바늘이 달린 가는줄을 달고, 위 낚시바늘 지렁이 등의 미끼를 달아 지나가는 어류를 낚는 지극히 원시적인 방법의 어업이다. 이러한 어업은 어류들이 회유하는 곳에 투망을 던져 대량의 어류를 잡는 어업방식과는 달라 생태환경에 별다른 영향을 미치지 않으며, 이곳을 서식지로 하는 어류들을 다른 곳으로 ?지 않고 그 자리에서 서식하게 하면서 조금씩 잡아내는 방식이기 때문에 어업을 하는 자는 급격한 환경의 변화를 원하지 않게 되는 바, 따라서 고기를 잡으러 갈 때도 동력선을 이용하지 않고 유원지에서 놀이용 보트로 사용하는 정도의 극히 소형의 배를 타고 노를 저어 현장에 슬며시 다가가서 낚시줄을 치게 된다. 그러므로 이러한 낚시를 하는 어업은 어업을 하는 자가 생태환경의 변화로 인하여 어족자원들이 다른 곳으로 이동해 버리거나 환경훼손으로 인한 어족자원의 감소를 우려하여 종래의 환경을 유지하기 위하여 최선의 노력을 다하게 되고, 청구인 등과 같이 이곳을 생업의 터전으로 하는 어민들은 환경보전의 사실상 파수꾼 역할을 하게 되므로, 어민으로 인하여 상수원이 파괴되므로 어업을 금지한다는 것은 어업금지를 위한 변명에 불과하다.
다. 또한 상수원은 이곳을 터전으로 생계를 유지하는 자들을 몰아낸다고 하여 보호되는 것은 아니며, 아울러 어족자원은 잡지 않는다고 하여 보호되는 것도 아니다. 즉 어민들이 어족자원을 잡아 일정한 개체수를 유지해 줌으로써 생태계의 먹이사슬이 적절히 유지되는데, 만약 이를 잡지 아니할 경우 개체수가 급격히 늘어나게 되고, 개체수의 증가는 필연적으로 낚시꾼의 유입을 불러와 환경을 오염시키게 된다. 민물에서 낚시를 하는 낚시꾼의 경우 불을 밝히기 위하여 카바이트를 사용하게 되는데, 카바이트를 사용할 경우 다 사용하고 난 다음에 환경에 치명적인 해를 끼치는 찌꺼기가 남게 되며, 그 외에 낚시를 하기 위하여 가지고 온 비닐봉투, 낚시바늘, 낚시줄 등 각종 부대 쓰레기를 버리고 갈 뿐만 아니라 어류를 불러 모으기 위하여 소위 밑밥이라고 하여 적게는 1Kg 내지 2Kg을 뿌리게 되지만, 많게는 10Kg 이상의 깻묵, 보릿가루 등을 뿌리게 되는 바, 밑밥으로 뿌린 깻묵 등을 어류들이 모두 먹게 될 경우 별 문제가 없지만, 너무 많은 양을 뿌린 결과 이를 먹지 못하여 결국 다 먹지 못하고 남은 것은 부폐하여 수질환경의 급격한 악화를 가져오게 되므로 낚시꾼 1인의 환경오염은 가히 심각하다 하지 않을 수 없다. 그런데 허가를 받은 어업의 경우 허가관청인 00시에서 행적적인 지도가 가능하므로 행정지도를 통하여 수질환경의 보호와 정화를 위한 활동이 가능해지므로 허가어업의 경우 그렇지 않는 경우에 비하여 수질환경의 보호에 크게 기여하게 된다는 사실을 충분히 알 수 있다.
라. 청구인은 00호 유역에 살면서 어려서부터 이 건 어업만을 생계수단으로 하여 진양호와 더불어 살았으나, 청구인이 거주하던 곳까지 물에 잠기게 되면서 00시에서 지정한 이주민 정착촌으로 이주하였다. 그러므로 청구인은 지금까지 다른 직업을 가진 적은 없고 유일한 생업 수단이 이 건 어업이므로, 이 건 어업의 포기는 생업의 상실로 이어져 가족들을 부양할 길이 없어진다. 환경보호를 위하여 막연히 사람의 접근을 차단하는 것이 유일한 방법이라는 전근대적인 사고방식을 떠나 적법하게 출입할 수 있는 자로 하여금 출입하게 하면서 몰래 낚시를 하는 사람을 적발하여 당국에 통고하므로서 불법낚시를 근절하는 것도 하나의 방법이 될 수 있을 것이므로 이러한 합리적인 방법을 도외시한 채 무작정 생계수단을 잃게 하고 어업을 금지하는 이 건 처분은 행정처분의 합목적성을 위배하고, 그 재량권을 일탈한 부당한 처분에 해당되어 당연히 취소되어야 할 것이다.
마. 보충서면으로, 피청구인은 청구인이 어업이 생업이 아니고, 상당한 정도의 농지를 소유하고 있어 농업이 주업이며, 또한 보호구역 밖에서 3년이상 거주하였다는 이유로 허가할 수 없다는 주장을 하고 있으나, 별지 농지원부에서 보는 바와 같이 청구인은 00시 00동에 논1,355㎡를 소유하고 있는 것이 전부이며, 피청구인의 주장과 같이 6,214㎡를 소유하거나 임대하여 경작하고 있는 농지는 없으며, 소유하고 있는 농지도 작물을 심는 것이 아니고, 토지가 척박하여 묘목을 심어 두고 있다. 뿐만 아니라 청구인은 1976. 7. 19.부터 00시 00면 00리 907번지에서 거주하다가 1998. 1. 15. 수몰로 인하여 같은 곳 227-24번지로 이사하여 그곳에서 계속 거주하고 있으므로 보호구역 밖에서 거주한 사실이 전혀 없다. 특히 청구인은 1998년 수몰로 인하여 이사를 가게 되었을 때, 이 건 어업을 계속할 수 없다는 사실을 알았다면 당연히 생업을 바꾸어야 하므로 도시 인근으로 이사하였어야 할 것이나, 이 건 생업을 계속하기 위하여 현재 거주하는 00시 00면 00리 227-24번지 지상에 건물을 신축하여 거주하고 있다. 그러므로 청구인에게 있어서 이 건 어업은 유일한 생업이며, 어업 외의 다른 직업은 생각하지도 못하고 있다.
바. 따라서 2003. 12. 30. 피청구인이 청구인에게 한 내수면어업불허가 처분은 부당한 처분이므로 이를 취소해 달라고 한다.
2. 피청구인 주장
가. 내수면어업법 제1조에는 내수면어업에 관한 기본적인 사항을 정하여 내수면을 종합적으로 이용․관리하고 수자원의 보호․육성을 도모함으로써 어업인의 소득증대에 기여함을 목적으로 하는 기본이념을 설정하고 있으며, 같은 법 제9조제1항에는 내수면에서 자망어업, 종묘채포어업, 연승어업, 패류채취어업, 낚시업, 낭장망어업, 각망어업 등을 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 시장․군수․구청장으로부터 어업허가를 받아야 한다라고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에는 시장․군수․구청장이 제1항의 규정에 의한 어업을 허가하는 때에는 내수면의 용도․자원상태․경영 및 이용에 관한 상황을 감안하여야 한다라고 규정하고 있다. 그리고, 같은 법 제16조(공익을 위한 어업의 제한 등)에는 시장․군수․구청장은 다음 각호의 1에 해당하는 때에는 어업의 면허․허가 또는 신고한 어업을 제한 또는 정지하거나 어업의 면허 또는 허가를 취소할 수 있다라고 규정하고, 같은 조 제2호에는 다른 법률의 규정에 의하여 당해 수면에서 어업행위를 제한 또는 금지하여야 할 필요가 있을 때 등을 규정하고 있고, 수도법 제5조제1항에는 환경부장관은 상수원의 확보와 수질보전상 필요하다고 인정되는 지역을 상수원보호를 위한 구역(이하 "상수원보호구역"이라 한다)으로 지정하거나 이를 변경할 수 있다라고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에는 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 지정․공고된 상수원보호구역안에서는 다음 각호의 행위를 할 수 없다라고 규정하고, 같은 항 제2호에는 기타 상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위로서 대통령령으로 정하는 금지행위를 규정하고 있다. 또한, 수도법시행령 제8조제1항에는 법 제5조제3항제2호에서 대통령령으로 정하는 금지행위라 함은 다음 각호의 행위를 말한다라고 규정하고, 같은 항 제4호에는 어․패류를 잡거나 양식하는 행위. 다만, 환경부령이 정하는 자가 행하는 환경부령이 정하는 어로행위를 제외한다라고 규정하고 있다.
나. 이 사건 신청지 주변상황을 살펴보면, 이 사건 신청 조업구역은 00시 00면 00리에 소재한 00천으로서 이 사건 하천은 00시장이 관리하는 지방2급 하천으로 상수원보호구역인 00호 상류에 연접하여 위치하고 있으며, 이전에는 상수원보호구역으로 지정되어 있지 않았으나, 2002. 5월경 상수원보호구역 확대 지정을 위한 국토이용계획변경 공람공고(자연환경보전지역)를 완료하고, 2004. 1. 1.자로 상수원보호구역 변경(확대)지정 공고한 지역으로, 수도법시행령 제8조의 규정에 의한 어로행위가 금지된 지역이다.
다. 청구인은 내수면 자망어업 허가를 받아 00호의 지류인 00천 일원에서 붕어, 잉어, 메기, 가물치 등 민물고기를 잡아 생계를 이어간다고 주장하고 있으나, 청구인은 위에서 주장하는 내수면 어로행위 이외에 농지원부 상에 소유농지 6,214㎡와 임대농지 1,653㎡를 경작하고 있는 것으로 보아, 생계유지를 위한 어업이 주목적이라는 청구인의 주장은 사실이 아님을 알 수 있다. 청구인은 수도법시행령 및 같은 법 시행규칙의 개정을 통해 자망어업 등 일정한 어업은 상수원보호구역에서도 허용하고 있다고 주장을 하고 있으나, 개정된 상수원관리규칙 제10조의2(보호구역안에서의 어로행위)제1항에는 영(수도법시행령을 말함) 제8조제1항제4호 단서에서 환경부령이 정하는 자라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 자를 규정하고, 같은 항 제1호에는 다음 각목의 1에 해당하는 자로서 생계의 수단으로 내수면어업법 제9조의 규정에 의한 자망어업 또는 연승어업의 허가를 받은 자를 규정하고 있으며, 같은 호 가목으로 원거주민을, 나목으로 상수원보호구역 지정 전부터 내수면어업법에 의한 어업의 허가를 받거나 신고를 한 후 당해 보호구역에서 어로행위를 한 자를 규정하고 있는 바, 제2조(정의)제4호에서 원거주민이란 (1) 보호구역 지정 전부터 당해 구역 안에 계속 거주하여 온 자, (2) 보호구역 지정당시 당해 구역 안에 거주하고 있던 자로서 생업 그 밖의 사유로 3년 이내의 기간동안 당해 구역밖에 거주한 자, (3) 보호구역 지정당시 당해 구역 안에 거주하고 있던 자로서 생업 그 밖의 사유로 당해 구역 밖에 거주하던 중 상속으로 인하여 당해 구역 안에 거주하고 있던 자의 가업을 승계한 자로 규정하고 있음을 알 수 있듯이 청구인은 상수원보호구역 밖에서 거주한 자로 상기 조건에 부합하지 않음을 알 수 있다.
라. 청구인의 이 사건 내수면어업허가 불허가 처분 건은 내수면의 어자원 보호 측면과 상수원보호구역으로 확대 지정된 00호를 서부경남의 7개 시․군(진주․통영․사천․거제시, 고성․남해․하동군)의 식수원으로서 깨끗한 수질보전을 계속하여야 할 두 가지 측면을 놓고 볼 때, 00호 상류지역에서의 선박운항과 어로행위는 당연히 제한되어야 할 뿐만 아니라 청구인이 이 사건 어업허가로 얻는 사익보다는 상수원 보호 및 어자원 보호라는 공익이 더 우선한다 할 것이고, 청구인이 주장하는 재량의 일탈이나 평등의 법 원칙을 위반한 것이 아니라 오히려 관련 법령의 이념이나 목적, 합목적성을 등을 고려하여 적법․타당하게 행하여진 처분이다.
마. 따라서 2003. 12. 30. 피청구인이 청구인에게 한 내수면어업불허가 처분은 적법․타당한 처분이고 청구인의 청구는 이유없으므로 이를 기각해 달라고 한다.
3. 판 단
가. 먼저 관련 법규를 살펴보면, 내수면어업법 제9조, 제13조, 제16조에는 자망을 사용하여 수산동물을 포획하는 자망어업을 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 시장․군수․구청장의 허가를 받아야 한다라고 규정하고 있고, 자망어업의 유효기간은 5년으로 규정하고 있으며, 다른 법률의 규정에 의하여 당해 수면에서 어업행위를 제한 또는 금지하여야 할 필요가 있을 때에는 어업의 면허․허가 또는 신고한 어업을 제한 또는 정지하거나 어업의 면허 또는 허가를 취소할 수 있다라고 규정하고 있고, 수도법 제5조와 같은 법 시행령 제7조, 제8조에는 환경부장관은 상수원의 확보와 수질보전상 필요가 있다고 인정되는 지역을 상수원보호를 위한 지역으로 지정할 수 있다라고 규정하고, 상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위로서 어․패류를 잡거나 양식하는 행위 등은 상수원보호구역 안에서의 금지행위로 규정하면서, 다만 환경부령이 정하는 자가 행하는 환경부령이 정하는 어로행위를 제외한다라고 규정하고 있으며, 환경부령이 정하는 자 및 환경부령이 정하는 어로행위라 함은 상수원관리규칙 제10조의2에 생계의 수단으로 내수면어업법 제9조의 규정에 의한 자망어업 또는 연승어업의 허가를 받은 자 중 원거주민이나 보호구역 지정전부터 내수면어업법에 의한 어업의 면허 또는 허가를 받거나 신고를 한 후 당해 보호구역에서 어로행위를 한 자와 상수원 보호․관리 및 수질개선을 위하여 불가피하다고 판단하여 행하는 어로행위(관리청에 한한다) 및 자망 또는 주낙을 이용하는 어로행위를 말한다라고 규정하고 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 이 사건 청구인과 피청구인이 제출한 제반서류 등을 종합해 보면, 청구인은 2003. 12. 19. 00시 00면 00리 00천 일원에 내수면어업 허가 신청을 하였으나, 신청한 내수면 어업허가 조업구역의 수면은 00댐 상류지역으로서 2004. 1. 1.자로 상수원보호구역 확대지정을 위하여 수도법 제7조 및 같은 법 시행령 제7조의 규정에 의거 상수원보호구역으로 확대지정 결정 공고된 지역으로서 수도법시행령 제8조(상수원보호구역 안에서의 금지행위)에 어로행위가 불가함으로, 2003. 12. 30. 피청구인으로부터 내수면어업 불허가 처분을 받은 데 대하여, 청구인은 위 어업허가를 3년 단위로 갱신하면서 허가 기간동안 특별한 하자가 없었고, 자망어업의 특성상 생태환경의 변화나 환경훼손이 없으며, 어족자원의 일정한 개체수 유지와 낚시꾼들의 불법낚시 및 환경오염을 미연에 방지하는 파수꾼 역할도 겸할 수 있으므로, 상수원보호구역으로 지정되어 상수원이 파괴되기 때문에 무작정 어업을 금지하는 것은 행정처분의 합목적성을 위배하고 재량권을 일탈한 부당한 처분이므로, 이 건 처분을 취소해 줄 것을 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대, 신청지는 2004. 1. 1.자로 상수원보호구역으로 확대지정 결정 공고된 지역으로서 수도법시행령 제8조에 의거 어로행위가 금지된 지역이며, 상수원관리규칙 제10조의2에는 생계수단으로 자망어업의 허가를 받은 자 중 원거주민이나 보호구역 지정 전부터 내수면어업법에 의한 어업의 면허 또는 허가를 받거나 신고를 한 후 당해 보호구역에서 어로행위를 한 자는 보호구역 안에서의 어로행위를 허용하고 있으나, 청구인은 1990년 이후 현재까지 어업허가 연장이 아닌 신규허가 신청을 하였고, 이 건도 연장허가가 아닌 신규허가 신청이며, 어업면허는 면허를 받은 사람에게 권리를 설정해 주는 일종의 특허로서 그 유효기간이 만료됨으로써 당연히 소멸된다 할 것이고, 어업면허는 국․공유의 하천, 호소 등에서 장기간에 걸쳐 법정의 시설 및 방법에 의한 어업을 독점적․배타적으로 경영할 수 있는 권리를 부여하여 주는 것이므로 다른 면허에 비해 공적인 제약이 강하다 할 것이며, 내수면의 용도는 어업 뿐 아니라 상수원, 농업용, 기타 산업용 등으로 다양하므로 이러한 기능을 골고루 활용하고 이해관계인들 간에 조화를 도모하기 위해서는 특정인에게 이를 독점적․배타적으로 사용하게 하는데 대해서 제한을 둘 수 밖에 없으며, 기득권 보호에 치중할 경우 오히려 다른 이해관계인의 이익을 침해하고 공익을 희생시키게 될 것이고, 청구인은 내수면 어업 외에 적으나마 농지를 보유하고 있고, 이 건 이전에 내수면 어업 신규허가 신청에 대하여 불허가한 신청건과의 형평성 및 상수원 보호와 수질보전 등 공익에 부합하는 종합적이고 적극적인 내수면 관리의 필요성과 중요성이 어업면허를 허가함으로써 청구인이 얻는 사익보다는 더 우선된다고 보여지므로, 이 건 불허가 처분은 적법․타당하다 할 것이다.
라. 따라서 2003. 12. 30. 피청구인이 청구인에게 한 내수면어업불허가 처분은 적법․타당한 처분이고 청구인의 청구는 이유없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
