| 이유(2004-268)
1. 청구인 주장
가. 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 845-3번지 외 3필지(이하 ‘이사건 신청지’라 한다) 지상에 1996. 8. 12. 공장설립승인을 목적으로 농지전용허가를 신청하여 허가를 받은바 있다. 그런데 피청구인은 청구인으로부터 권한승계를 받은 청구외 최○○, 최○○가 이 사건 부지에 2004. 5. 14. 피청구인에게 의료시설(장례식장)용도의 건축허가신청을 위한 절차상 2004. 4. 22. 공장설립승인취소원을 제출하였다는 이유로 2004. 7. 27. 피청구인은 공장설립승인취소에 따른 농지원상복구 지시를 하였다.
나. 그러나 이 사건 신청지는 이미 피청구인에 의해 농지전용허가가 난 곳이며 단지 의료시설을 하기 위하여 전단계로서 한 공장설립승인취소원을 제출한 것을 두고 이 사건 처분의 단서로 삼은 피청구인의 처사는 전혀 행정처분의 요건에 해당성 자체가 없는 것이라 아니할 수 없다. 청구외 ○○○ 등은 청구인으로부터 이 사건 권리를 양수한 후 의료시설(장례식장)로 변경신청을 하였던바 있다.
다. 의료시설과 관련한 환경성 문제에 대하여 환경청에서는 민원인이 환경성검토협의서류를 건축허가신청서와 같이 제출하면 피청구인이 환경청장과 협의를 하여야 할 것이나, 이는 행정내부적 사유에 불과한 것이다. 한편, 농지전용에 관하여 보면 농지법시행령 제38조제1항제2호에서 농지전용허가로 설치하고자 하는 시설의 규모, 용도 및 지역여건 등을 참작할 때 전용하고자 하는 농지가 전용목적사업에 적합하게 이용될 수 있는지의 여부를 검토하도록 되어있고, 혐오시설이나 전형적인 농촌생활 환경의 피해우려 등은 농지전용제한사유가 아니다. 또한 이 사건 신청지는 이미 1996. 8. 12. 공장설립승인을 받아 현재 공장용지로 형질변경이 되어있을 뿐 아니라 사실상 농지도 아니다. 피청구인은 장례식장 불허가처분사유를 일부러 만들기 위하여 별도로 이 사건 처분을 하게 된 것으로 이는 다분히 계획적이라 아니할 수 없으므로 흠 있는 행정행위에 속한다.
라. 피청구인은 2004. 6. 8. 청구외 최○○ 외 1인에 한 건축허가불허가처분장에서 국도 14호선에서 낙원공원묘지에 이르는 도로가 협소하여 교통체증을 가중시키는 요인이 되므로 당초 공장으로 건축함이 타당하다고 하였으나, 위 진입도로는 군도 19호선으로 만약 교통체증이 예상되면 관리청인 ○○시에서 최우선 확장공사를 하여 통행에 지장이 없도록 하여야 할 의무가 있다할 것이므로 거부사유가 될 수 없다. 또한 위 진입도로의 현재의 상태를 보더라도 대형차량 2대는 거뜬히 교행 할 수 있는 도로이며, 만약 교통량 증가가 예상된다면 앞에서 밝힌바와 같이 도로관리청인 피청구인이 도로확장 등의 의무를 가질 뿐인 것이다. 더구나 피청구인은 장례식장 건립과 관련하여 인근 ○○면 주민들의 공공복리증진이라는 차원에서 지역주민의 피해의식을 해소하는 것이 올바른 행정이라 판단하여 불허가처분에 이른 것이라고 하나, 이러한 경우 장례식장의 건축이 인근 토지나 주변건축물의 이용현황에 비추어 현저히 부적합한 용도의 건축물을 건축하는 경우에 해당하지 않는 것이라면 건축허가 신청을 불허가 할 사유가 되지 않는다 할 것이고, 비록 인근주민들의 민원 혹은 민원의 소지가 있다는 사정만으로 건축허가신청을 반려한 처분은 법령의 근거 없이 이루어진 것으로 위법하다고 할 것이다. (대법원 2002.7.26.서고 2000두 9762호 판결참조) 비록 진입로 인근의 주민들이 도로상에 영구차가 통행하는 것을 꺼리고는 있다하나, 위 도로 중 국도14호선은 평소 화물 및 덤프트럭, 버스, 승용차 등 많은 차량이 통행하는 곳이어서 특별히 관심 있게 보지 않으면 영구차가 지나가는 것을 인식조차 하기 어려운 것이 사실이다. 그리고 진입도로인 군도 19호선의 주변에는 민가가 없고 모두가 공장들이 산재한 곳이거나 자연녹지상태의 지역이어서 특별히 민원이 발생할 사항이 없으므로 공익을 해할 만큼의 해가 있다고 볼 수도 없다.
마. 이 사건 신청지는 현재 국토이용관리법상 ‘관리지역’으로 되어 있으며 또한 농지전용허가와 관련된 피청구인의 2004. 7. 27. 원상복구처분에 대하여는 적절한 행정심판청구를 할 것이다. 따라서 현재 이 사건 신청지는 장례예식장을 건축하는데 아무런 장애가 없다할 것인데 피청구인은 청구인에 대한 경위를 무시하고 청구외 최 ○○외1인에 대한 행정처분 및 이사건 처분을 한 것인바, 이는 모두 재량권을 일탈 남용한 위법한 행정처분이라 할 것이다. 따라서 2004. 7. 27. 피청구인이 청구인에게 한 농지전용허가취소 및 농지원상복구명령은 이를 모두 취소해 달라고 한다.
2. 피청구인 주장
가. ○○시○○면○○리 845-3번지(지목 : 전, 5,407㎡)는 1996. 8. 12. 청구외 이우상에게 공장설립승인을 목적으로 농지전용협의(허가)가 되었으며, 1998. 7. 11. 청구인의 명의로 공장설립대표자가 명의변경이 되었고, 또한 청구인이 이 사건 토지에 대한 부지조성사업을 시행하였으며, 2004. 4. 21. 청구인이 공장설립승인취소원을 피청구인에게 제출하여 2004. 4. 22. 피청구인은 위 공장설립승인취소원을 수리하였으며, 이후 청구외 최○○ 외1명이 2004. 5. 14. 이 사건 토지상에 장례식장을 건립하기위해 청구인에게 건축허가신청을 하였으나 피청구인은 2004. 6. 8. 주민의 주거환경 저해, 집단민원발생 등의 사유로 위 건축허가신청을 불허가처분을 하였고, 이에 위 최○○외1명은 2004. 6. 15. 행정심판을 청구하였으나 2004. 8. 3. 기각 재결된 바 있고, 피청구인은 2004. 7. 27. 청구인에게 이 사건 토지에 대한 농지원상복구지시를 하였고 청구인은 이에 불복하여 행정심판에 제기하게 된 것이다.
나. 청구인은 피청구인이 위 최광철 외1명에게 한 이 사건 토지에 대한 장례식장 건축허가 불허가처분의 정당성과 근거를 마련하기 위해 이 사건 처분을 하였다고 주장하고 있으나, 이 사건 토지의 농지전용협의(허가)는 위 공장설립승인에 의한 종(從)된 행정행위로서 주(主)된 행정행위인 위 공장설립승인이 취소되면 당연히 취소되는 것이므로 피청구인은 농지법 제44조제1항제3호에 의거 이 사건을 처분한 것이다.
다. 따라서 2004. 7. 27. 피청구인이 청구인에게 한 농지전용허가취소 및 농지원상복구명령은 재량권을 넘지 않은 적법·타당한 처분이며, 이에 반하는 청구인의 주장은 이 사건 처분의 적법·타당성을 반박하기위한 주장에 불과하고 하등의 이유가 없으므로 청구인의 청구를 기각해 달라고 한다.
3. 판 단
가. 먼저 관계법규를 살펴보면, 구,공업배치및공장설립에관한법률 제13조 및 같은 법제13조의2의 규정에 의하면 공장건축면적이 200㎡이상인 공장의 신설·증설 및 업종변경을 하고자 하는 경우에는 대통령령이 정하는바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 승인을 얻어야 하고 공장설립등의 승인을 얻은 자는 농지전용허가를 받은 것으로 본다라고 되어 있으며, 2002. 12. 30. 개정된법률 산업집적활성화및공장설립에관한법률 제13조의5에 의하면, 시장·군수 또는 구청장은 공장설립 등의 승인을 얻은 자가 대통령령이 정하는 사유로 인하여 사업 시행이 곤란하다고 인정되는 경우에는 공장설립등의 승인취소 또는 당해 토지의 원상회복을 명할 수 있도록 되어있고, 원상회복에 관해서는 농지법 제44조 및 산림법 제91조의 규정을 준용하도록 되어 있음을 알 수 있으며, 또한 농지법 제36조제1항에는 농지를 전용하고자 하는 자는 대통령령이 정하는바에 의하여 당해 농지의 소재지를 관할하는 농지관리위원회의 확인을 거쳐 허가를 받아야 하나 “다른 법률에 의하여 농지전용허가가 의제되는 협의를 거쳐 농지를 전용하는 경우”는 제외한다고 규정하고 있고, 농지법 제41조에는 시장·군수는 같은 법제36조제1항의 규정에 의하여 농지전용허가를 받을 경우 “허가를 받은 자 또는 신고한 자가 허가의 취소를 신청하거나 신고를 철회하는 경우”에는 허가를 취소하도록 규정하고 있으며, 같은 법제44조에는 같은 법제36조제1항의 규정에 의한 농지전용허가가 된 경우에는 그 행위를 한자에 대하여 일정한 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있도록 규정하고 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 이 사건 청구인과 피청구인이 제출한 관계서류 등을 종합해 보면, 청구인은 청구외 이○○이 1996. 8. 12. ○○시 ○○면 ○○리 845-3번지 등 2필지에 공장설립승인을 목적으로 농지전용허가를 받은 것을 1998. 7. 11. 청구인 명의로 대표자변경을 하고난 후, 2004. 4. 21. 공장설립승인취소원을 피청구인에게 제출하였고, 2004. 4. 22. 피청구인은 공장설립승인취소원을 수리하였으며, 2004. 7. 27. 청구인에게 이 사건 토지에 대한 농지원상복구지시를 한데 대하여, 청구인은 이 사건 신청지는 이미 피청구인에 의하여 농지전용허가가 난 곳이며, 단지 의료시설을 하기위한 전단계로 청구인으로부터 권한승계를 받은 청구외 최○○, 최○○가 이 사건 부지위에 장례식장을 건립하기위해 건축허가신청(2004. 5. 14.)을 위한 절차상 2004. 4. 22. 공장설립승인취소원을 제출하였다는 이유로 2004. 7. 27. 농지원상복구지시는 재량권을 남용한 위법한 행정처분이므로 농지전용허가취소 및 농지원상복구명령을 모두 취소를 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대, 이 사건 부지의 농지전용허가는 1996. 8. 12. 청구인의 공장설립승인이 되면서 농지법 제36조제1항 및 구,공업배치및공장설립에관한법률 제13조제3항의 규정에 의하여 농지전용허가가 의제처리된 것으로 청구인이 2004. 4. 21. 피청구인에게 기 공장설립승인된 부지를 타용도로 사용하고자 공장설립승인 취소요청을 하여 피청구인은 2004. 4. 22. 청구인에게 공장설립승인 취소통보를 하였던 것으로 공장설립승인 자체가 취소되었다면 당초 공장설립승인에 따라 의제처리 된 농지전용허가는 당연히 취소되었다고 보아야 할 것이다. 청구인이 2004. 4. 21. 피청구인에게 공장설립승인취소원을 제출한 것은 청구인으로부터 이 사건 부지에 대하여 권한승계를 받은 청구외 최○○, 최○○가 장례식장을 건립하기위해 건축허가신청(2004. 5. 14.)을 위한 절차상 행한 것이라고 주장하고 있으나, 장례식장 건립은 이 사건과는 별개의 사안으로서 장례식장건립에 따른 별도의 필요한 인·허가 절차를 거쳐야 할 것이므로 청구인의 주장은 이유가 없다 할 것이다. 따라서 농지원상복구지시는 산업집적활성화및공장설립에관한법률 제13조의5 및 농지법 제44조제1항의 의하여 시장·군수가 일정한 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있도록 하고 있는 규정에 따라 원상복구지시를 한 것으로 2004. 7. 27. 피청구인이 청구인에게 한 농지원상복구지시는 적법한 처분이다 할 것이다.
라. 따라서 피청구인이 청구인에게 2004. 4. 22. 공장설립승인취소에 따른 농지전용허가를 취소한 것과 2004. 7. 27. 농지원상복구지시처분한 것은 적법·타당하다할 것이고 청구인의 청구는 이유가 없으므로 이를 모두기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
