| 1. 청구인 주장
가. 청구인은 2001. 2. 22. ○○시 ○○면 ○○리 208-3번지 전 380㎡, 같은 리 208-23번지 전 208㎡, 같은 리 208-36번지 임야 23㎡, 같은 리 208-22번지 전 27㎡, 같은 리 208-25번지 임야 32㎡, 총 5필지 670㎡에 대하여 농지전용허가를 신청하였으나, 2001. 2. 26. 피청구인은 청구인의 신청농지가 토지이용계획상 댐건설 예정지역으로서 건축물의 신축, 개축 또는 증축을 제한하고 있으며, 진양호 수면과 인접하고 있어 주택을 건립할 경우 오·폐수 및 생활쓰레기로 인한 상수원 수질오염이 우려되고, 진양호 상류인 진수대교 주변은 개발보다는 수려한 경관보호가 필요하며, 자연경관 보존을 위하여 농지전용허가 신청을 불허가 처분하였습니다.
나. 청구인은 '99. 10.경에 ○○시 ○○면 ○○리 208-3번지 등 지역에 주택 및 근린생활시설을 건립하고자 2000.7.초순경 농지전용허가 신청을 하였으나 청구인이 같은 해 7.14.불허가 통보하고, 그 후 2차례에 걸쳐 불허가 통보를 받았습니다. 청구인은 시내에서 몇 년간 식당을 운영한 바 있고, 주택은 전세로 있었으나 신청지역에 내집과 야외결혼식장을 계획하였으나, 피청구인이 예식장은 가능하나 부대시설인 식당이 불가하다는 말을 듣고, 신청지역에 주택 및 근린생활시설을 건축하기 위하여 농지전용신청을 하였습니다. 청구인의 농지전용 신청지역 주변은 수몰지역으로 토지 대부분이 하천에 편입되고 약 40가구 정도가 전, 답, 과수원, 잔디, 농사 등으로 생계를 유지하고 있습니다.
다. 청구인은 신청지역에 주택을 건립하는데 농지법, 상수도보호법 등 농지전용 허가조건에는 하등의 문제가 없다고 판단되며, 신청지역이 불허지역이라면 당초에 농지전용이 불가하다는 명백한 사유와 법적 근거를 제시하였더라면 청구인으로서도 긴시간과 노력이 소비되지 않았을 것이었는데 그렇지 않고 불허가의 사유만 보완하면 농지전용이 허가된다는 통보를 받고 불허가 사유를 보완하여 재신청하면 그때마다 농지전용 허가조건에도 없는 새로운 사유로 불허가를 3차례에 하였습니다. 또한 같은 지역의 내촌리 272-2번지와 207-6번지는 '98.11.11. 허가되어 현재 건축공사 중에 있고, 내촌리 208-13번지도 2000.5.22. 허가되었습니다. 청구인은 신청지역에 주택을 건립하여 살고자 전용허가를 받는 것인데 같은 지역인데도 허가 불허가가 구분되는 것은 형평성에 맞지 않는 행정이 아닌지 모르겠습니다.
라. 당초에 신청지역으로 진입로가 없어서 청구인 등은 한국수자원공사에 본 지역에 농지를 전용하여 건축물 건립 목적을 밝히며 조속한 시일 안에 도로공사를 완공하여 줄 것을 요구하는 진정을 하여 한국수자원공사는 민원인들의 고충을 받아들여 2000.3.17. 길이 약 50m, 폭 3m의 콘크리트포장 진입도로를 개설하여 주었습니다. 만약 당시 이 지역에 집을 짓고 살 수 없는 지역이라면 한국수자원공사에서 많은 비용까지 들여가며 진입로를 개설하여 포장까지 하여 주었겠습니까? 청구인은 주택을 마련하고자 2001.2. 초에 재차 농지전용허가 신청을 하였던 것입니다.
마. 진양호 주변에 인접한 다른 자치단체에서도 수질오염의 정도를 감안하여 적절한 범위안에서의 균형적인 사고와 판단으로 농지를 전용하여 건축물 건립 등 개발을 하고있는 예로서 △△면 ▲▲마을에서 불과 2㎞정도 떨어진 ◆◆호 상류인 ●●시 ●●면 ●●리 ●●마을에는 실버타운, 건강휴양소, 공동주택 등 일반주택 70여세대가 조성되어 ○○면 ○○리와 비슷한 여건임에도 불구하고 발전을 하고 있습니다. 진양호와 인접해 있고 수질오염이 가중된다는 이유와 종합개발계획 등을 수립한 후에 허가가능 여부를 알게 될 것이라는 것은 민원인을 무시한 일방적인 행정으로 판단되며 개인의 사유재산제도가 인정되는데 법에도 없는 이런 저런 사유를 붙여 2∼3차례 걸처 전용허가를 불허한다는 것은 주민을 무시하는 처사라고 볼수 있으며, 피청구인은 ◆◆호주위의 관광일주도로의 개통과 아울러 언론과 지면을 통하여 5개소 정도의 휴게소 건립이 추진되고 있는 바 발전하는 ◇◇, 찾아오는 ◇◇ 등 균형있는 지역개발 계획을 수립하여 특색있는 대평이 될 수 있도록 관심을 가져주시기 바라며 청구인이 신청한 농지전용 불허에 대한 법적 근거도 없이 사유재산을 묶어 놓고 있는 것은 다분히 행정편의적인 발상으로 보고 있으며, 피청구인이 불허가 통보한 사유에 대한 반박 소명자료는 추후에 별첨 의견을 제출하겠습니다.
바. 따라서 피청구인이 2001.2.26 청구인에 대하여 한 농지전용 허가신청의 불허가 처분을 취소하여야 할 것입니다.
2. 피청구인주장
가. 청구인은 2001. 2. 22. ○○시 ○○면 ○○리 208-3번지 전 380㎡, 같은 리 208-23번지 전 208㎡, 같은 리 208-36번지 임야 23㎡, 같은 리 208-22번지 전 27㎡, 같은 리 208-25번지 임야 32㎡, 총 5필지 670㎡에 대하여 농지전용허가를 신청하였으나, 2001. 2. 26. 피청구인은 신청농지가 토지이용계획상 댐건설 예정지역으로서 건축물의 신축, 개축 또는 증축을 제한하고 있으며, 진양호 수면과 인접하고 있어 주택을 건립할 경우 오·폐수 및 생활쓰레기로 인한 상수원 수질오염이 우려되고, 진양호 상류인 진수대교 주변은 개발보다는 수려한 경관보호가 필요하며, 자연경관 보존을 위하여 농지전용허가 신청을 불허가 처분하였습니다.
나. 농지법 제1조, 제3조, 같은 법 시행령 제37조, 제38조, 국토이용관립법 제4조, 댐건설및주변지역지원등에관한법률 제1조, 제6조, 수도법 제5조, ○○시경관조례등을 종합하여 보면, 농지의 효율적인 이용관리, 국민의 식량공급, 국토환경보전의 기반으로서 보전되어야 하며, 공공복리에 적합하게 관리되어야 하고, 권리의 행사는 필요한 제한과 의무가 따른다는 것을 기본이념으로 설정하고 있고, 농지관리위원회에서 농어촌생활환경의 유지에 피해가 예상되는지를 검토하고, 피신청인이 사업계획이 전용목적사업에 적합하도록 수립되었는지를 검토하도록 되어 있으며, 심사기준에 적합하지 않은 경우에는 농지전용허가를 하여서는 아니된다 라고 규정하고 있고, 자연경관보전 및 상수원보호 등 보전의 필요성이 높은 지역은 조례로 정하도록 하고, 환경오염의 우려가 있는 시설, 건축을 규제할 수 있는 시설물을 조례로 정하여 규제하도록 되어 있으며, 건축물의 신축·개축·증축 등이나 형질변경은 시장의 허가를 받도록 되어 있습니다. 그리고 관련 법의 시행령이나 규칙 어느 곳에서도 행위허가의 기준을 정하지 않은 일종의 재량행위의 성질이라고 볼 수 있습니다. 한편, 환경부장관은 상수원의 확보와 수질보전상 필요하다고 인정되는 지역을 상수원보호를 위한 구역으로 지정할 수 있도록 하고, 상수원보호구역 안에서는 건축물 기타 공작물의 신축 등과 토지의 형질변경 등의 행위를 하고자 하는 자는 관할 시장, 군수의 허가를 받도록 정하고 있습니다.
다. 주변상황을 보면, 이 사건토지는 □□대교 바로 건너에 위치하고 있고, 그곳에는 옛 ◇◇면민이 15가구정도 살고 있으며, 서북방향으로 ◆◆호 일주도로의 오른쪽에 위치하고, 도면상 수몰선을 연결하면 동그랗게 그어지며 Ω자 모양의 섬형태로 수면과 바로 접하고 있습니다. ◆◆호는 진△·사☆·통◇·▽▽시, ○성·하○·남○군의 7개 시, 군 주민에게 수돗물을 1일 약 886천톤의 물을 제공하는 광역 상수원으로, 현재 한국수자원공사에서 광역상수도 확장공사 2단계를 추진 중에 있고, 향후 2006년부터는 제3단계 확장공사를 추진할 계획으로 있으며, ◆◆호댐 보강공사는 2001. 12. 31. 준공예정으로 있습니다. 신청 토지는 용도지역이 준농림지역이고, 댐건설 예정지역이며, 남강댐 상수원보호구역 지정 예정으로 있습니다.
라. 이 사건 반려처분은 농지법 제1조와 제3조 제1항에서 보듯이 농지는 공공복리에 적합하게 관리되어야 하고, 그에 관한 권리의 행사에는 필요한 제한과 의무가 따른다는 것을 농지에 관한 기본이념으로 설정하고, 농지법시행령 제38조 제1항 제2호, 제3호 및 제5호의 사항들을 피청구인이 검토한 바,
(1) 청구인은 ○○시내 지역에 거주하면서 1999. 10. 27. ◇◇면장에게 주 재배작물을 전작물로 하고 10마력의 경운기와 5마력의 분무기를 보유하면서 영농을 하기로 농업경영계획서를 제출하고 농지취득자격증명을 발급받아 신청지의 토지를 구입하여 잔디를 심어놓고, 2000. 7. 8. 피청구인에게 주택 및 제2종 근린생활시설(화실)로 이용하기 위하여 농지전용허가 신청을 했으나 농지취득 목적대로 이행하지 않는다고 농지전용 불허가를 통보한 바 있고(농림부 예규 제208호)
(2) 청구인은 2000. 12. 23. 또다시 제1종 근린생활시설(편의점) 및 주택건립을 위하여 농지전용허가 신청을 했으나 인접농로가 없고, 국토이용관리법시행령 제14조는 제1종 근린생활시설 중 휴게음식점은 건축이 금지되어 있고, 자연환경보전과 상수원보호 등 보전의 필요성이 높은 지역이고, 조례로 정하는 건축물 등을 제한할 수 있도록(이 지역에 근린생활시설을 포함한 건축물의 건축을 제한하는 조례를 곧 제정하기로 검토 중에 있음) 되어 있습니다. 청구인이 청구한 제1종 근린생활시설의 편의점은 건축법시행령 별표1의 건축물의 종류 어디에도 규정하지 않고 있어 규제대상인 휴게음식점인지를 구분이 불가능하며, 아울러 오·폐수와 생활쓰레기 등으로 인한 수질오염으로부터 상수원보호를 위하여 농지전용허가 신청서를 2000.12.28. 반려 하였습니다.
(3) 청구인은 2001.2.22. 제1종 근린생활시설 및 주택 건립을 목적으로 다시 이 건 허가 신청을 한데 대하여 피청구인은 ①댐건설 예정지로서 (이 처분 전 신청시에는 댐건설 예정지가 아니었음) 건축물의 신축. 개축. 증축이 제한되어 있고, 아울러 상수원인 수질오염을 사전에 예방하고, ②주변에 농지전용을 비롯한 산림형질변경 등 난개발의 우려와, ③댐 주변 종합이용계획 수립 후에 허가 가능여부를 통지하는 양해를 구하면서, 이 건 농지전용 불허가처분이 농지법의 기본이념과 농지전용심사기준에 대비하여 보면 재량의 일탈이나 위법·부당한 처분이 아님을 알 수 있습니다.
마. 신청토지는 댐건설예정지역이고, 농지전용허가에 앞서 댐건설및주변지역지원등에관한법률 제6조 제1항 제1호 및 제2호의 규정에도 해당되는 행위로, 피청구인의 허가를 받도록 되어 있고, 댐 건설이 마무리되어 가고 있기는 하나 아직 준공이 되지 않은 상태이므로, 청구인의 허가신청에 대하여 피청구인이 그 허가여부를 결정함에 있어서, 허가로 인한 댐 건설의 지장여부 및 제반 주변상황 등 특별한 사정을 고려하여 결정하도록 하는 재량이 있으므로 불허가 함은 당연한 것이며, 앞으로 상수원 보호를 위한 보호구역 지정 예정으로 있어, 이 것만으로도 불허가 처분은 당연한 처분인 것입니다.
바. 피청구인은 다음과 같은 특별한 사정이 있습니다.
(1) 청구인이 이 사건 수질오염의 정도 등에 관하여 반드시 수치에 근거한 일정한 기준을 정하여 놓고 형질변경을 허가, 불허가를 결정하는 것은 아니므로(대법원 1997. 9. 12. 선고 97누 1228 판례) 청구인의 주장과 같이 미미한 오염원이라 하더라도 행위의 허가를 하여서는 안된다고 보며, 피청구인은 진△·사☆·통◇·▽▽시, ○성·하○·남○군 등 7개 시.군 주민들에게 1일 886천톤의 식수를 공급하는 남강댐의 상수원을 보전하는 것이 최대의 과제임을 인식하고, 제2의 팔당호 사례가 발생되지 않도록 미연에 방지코자 처리한 것입니다.
(2) 신청지역은 외부 주민들이 댐 상류에 땅을 사게 되었고, 난 개발 우려가 명백한 허가신청이 급증하고 있는 실정으로서, 현재 농지전용허가신청 6 건, 산림형질변경신청 10건 총 16건 중 구제절차인 행정심판청구가 7건(5건 취하)이고, 행정소송이 1건으로 분쟁중에 있습니다. 헌법 제35조제1항에서 모든 주민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며 국가와 국민은 모두 환경보전을 위하여 노력하여야 한다고 규정하여 환경권을 헌법상 기본권으로 명시함과 동시에 환경정책기본법에서 헌법에 근거하여 국민의 권리·의무와 국민의 책무를 구체적으로 정하고, 국가·지방자치단체, 사업자 및 국민은 환경을 이용하는 모든 행위를 할 때에는 환경보전을 우선적으로 고려하여야 하는 것으로 규정하여 환경권이 개인의 재산권이나 영업의 자유보다 우위에 있는 권리라고 볼 수 있는 근거를 제공하고 있습니다. 그렇다면, 이 사건 처분 사유를 해석함에 있어서도 환경보전에 관한 한, 헌법과 환경관련법률, ○○시경관보전조례, ○○시환경기본조례의 이념에 합치되는 범위 안에서 합목적적 접근이 요구되고, 단순히 단행 법률의 자구에만 얽매여 환경보전의 근본적 이념을 저해하는 방향으로 해석해서는 아니 될 것으로 봅니다.(대법원 1999. 8. 19. 선고 98두 1857 판결 참조)
(3) 진양호 주변에는 ▷▷면민과 ◇◇면민들의 옛길 찾기 일환으로 □□대교를 건설하였고, 댐 공사와 연계하여 남강댐 도로이설공사를 시행하고 있으며, ◆◆호 일주도로에 마라톤코스로 개발예정에 있고, 이와 관련한 관광개발 등을 검토 중에 있어 이 사건 신청 토지는 바로 수변과 도로와 접하므로 소공원 등의 개발계획에 포함될 예정인 토지입니다.
(4) 청구인이 주장한 형평은 1999년에 허가한 것이며 같은리 208-13번지는 난개발 방지와 상수원보호를 위하여 그 필요성이 대두되기 전의 것으로 이 또한 공익상 필요시에 그 허가를 취소하거나 아니면 그 다음 행위를 제한 검토를 하고 있습니다. 그렇지만 기 허가가 된 토지들은 그 위치, 입지조건, 환경, 전용의 경위, 면적 등 여러 면에서 본 건과 상이한 바, 이 신청형질변경 허가를 받아들이지 아니한 것이 형평에 어긋난다고도 할 수 없습니다. 그리고 인근 ●●시 ●●마을의 경우도 마찬가지입니다.
사. 따라서 2001.2.26. 피청구인이 청구인에게 한 농지전용 불허가 처분은 기각되어야 할 것입니다.
3. 판 단
가. 먼저 관련법규를 살펴보면, 농지법 제36조, 제39조, 같은 법 시행령 제37조, 제38조, 제72조, 같은 법 시행규칙 제25조, 수도법 제5조의 규정에 의하면 농지를 전용하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 농지의 소유지를 관할하는 농지관리위원회의 확인을 거쳐 농림부장관의 허가를 받아야 하며, 농업진흥 지역 밖의 7,000㎡ 미만의 농지전용 허가에 관한 권한자인 시장·군수는 전용하고자 하는 농지가 전용목적 사업에 적합하게 이용될 수 있는 지의 여부 등 심사기준에 적합한 지 여부를 심사하여 지역사회의 개발, 공용·공공용 목적사업의 시행, 기타 부득이한 사유가 있는 경우를 제외하고는 당해 농지의 소재지를 관할하는 농지관리위원회의 확인 결과를 참작하여 허가 여부를 결정하도록 하고 있으며, 청구인이 제출한 서류에 대한 흠의 보정 또는 보완을 아니하거나 심사기준에 적합하지 아니한 경우에는 농지전용 허가신청서를 반려할 수 있으며, 또한 환경부장관은 상수원의 확보와 수질 보전상 필요하다고 인정되는 지역을 상수원 보호를 위한 상수원보호구역으로 지정하거나 변경할 수 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 이 사건 청구인과 피청구인이 제출한 제반서류와 경상남도행정심판위원회 심리시 당사자 구두진술 등을 종합해 볼 때, 청구인이 2001.2.22. ○○시 ○○면 ○○리 전 208-3번지 외 4필지(준농림지역, 670㎡)에 주택 및 1종 근린생활시설 신축을 위한 농지전용허가신청을 하자, 피청구인은 같은 해 2.26. 신청지역은 댐건설예정지로서 건축물의 신축·개축 또는 증축을 제한하고 있으며 ◆◆호 수면과 인접하고 있어 수질오염 및 상수원관리에 문제가 있고, 신청지역인 □□교 주변은 수려한 경관 보호가 절대 필요한 지역으로 불허가 처분하였다. 이에 대하여, 청구인은 2000.7.5. 신청지역에 주택 및 2종 근린생활시설을 위한 403㎡의 1차 농지전용허가 신청을 하자, 피청구인은 같은 해 7.14. 청구인이 농업경영을 목적으로 취득한 농지를 농업경영계획을 이행하지 않았다 하여 불허가 처분을 하였고, 같은 해 12.22. 청구인이 위 같은 지역에 주택 및 근린생활시설을 위한 611㎡의 2차 농지전용허가 신청을 하자, 같은 해 12.28. 피청구인은 도면상 도로가 없고 1종근린생활시설중 휴게음식점은 준농림지역에 불가하며 ◆◆호 수면과 인접하고 있어 오·폐수 및 생활쓰레기로 인한 수질오염의 우려로 반려처분 하였고, 2001.2.22. 청구인의 3차 농지전용허가 신청에 대하여 1차, 2차 신청시의 사유와 다르게 반려하였으며, 신청지역의 진입로는 한국수자원공사에서 2000.3.17. 진입로를 개설하여 주었고, 경관보호가 필요하다고 하나 인근 ●●시 ●●면 ●●리 ●●마을은 실버타운, 건강휴양소, 공동주택 등이 조성되는 등 청구인이 신청한 농지전용에 대한 법적 근거도 없이 사유재산을 묶어놓고 있는 것은 행정편의적인 발상이라고 주장하며, 이 건 불허가 처분을 취소청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대, (1) 먼저 농지전용 허가의 법적 성질을 살펴보면, 농지법이 농지의 소유·이용 및 보전 등에 필요한 사항을 정함으로써 농지의 효율적인 이용·관리 등과 함께 국토의 환경 보전에 이바지함을 그 목적으로 하면서 농지가 국민의 식량공급과 국토환경 보전의 기반으로서 소중히 보전되어야 함은 물론 공공복리에 적합하게 관리되어야 하고, 그에 관한 권리의 행사에는 필요한 제한과 의무가 따른다는 것을 농지에 관한 기본이념으로 설정하고 있는 점, 같은 법 시행령에서 농지전용 허가에 대한 심사기준에도 농어촌 생활환경에 미치는 영향 등을 고려하도록 하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 농지전용 행위에 대하여 허가관청은 같은 법 시행령이 정한 심사기준에 부적합한 경우는 물론 대상 농지의 현상과 위치 및 주위의 상황 등을 종합적으로 고려하여 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전 등 중대한 공익상의 필요가 있다고 인정될 때에는 그 허가를 거부할 수 있다(대법원 2000.5.12.선고 98두15382 판결).
(2) 피청구인이 1,2,3차 농지전용허가 신청에 대하여 상이한 사유로 반려하여 청구인에게 반려사유를 보완하면 전용허가가 가능할 것이라는 기대 심리를 갖게한 잘못은 있지만, 신청지역은 댐건설예정지로서 만수시 섬형태의 지형이며, ○○시 등 7개 시군의 상수원 역할을 하는 ◆◆호 상류지역이며 상수원보호구역 예정지역으로서, 법령상의 금지 또는 제한지역에 해당하지 않더라도 신청 토지의 현상과 위치, 주위의 상황 등을 고려하여 상수원의 수질, 환경보전 등을 위한 중대한 공익상 필요가 있다고 판단되므로 불허가 처분의 불가피성이 인정된다 할 것이다.
라. 따라서 피청구인이 2001.2.26. 청구인에게 한 농지전용불허가 처분을 취소해 달라는 청구인의 주장은 이유 없다고 인정되므로 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
