| 이 유(2000 - 422)
1. 청구인 주장
가. 청구인은 2000.7.20 OO시 O읍 OO리 162번지(임야 9,771㎡, 이하 "사건 임
야"라 함)상에 창고부지 조성을 위한 임야 1,000㎡를 산림형질변경 허가신청을 하자,
피청구인은 2000.8.23 신청지가 국가지원지방도 60호선의 연접부지로 OO마을의 교차
지점이며, 심한 도로굴곡의 끝에 위치하여 창고가 건립될 경우 운전자 시야가 막혀
교통사고 위험이 있고, 과수원 면적에 비하여 창고건립 및 산림형질 변경 면적이 과다
할 뿐 아니라, OO저수지 유수면과 직선거리 100m이내에 위치하여 건축물 높이가 산
림의 능선보다 높아 OO저수지 경관 침해 및 철새 등 조수의 서식 환경에 악영향을
미칠 가능성이 크고, 유사민원 파급효과 등 무분별한 개발이 우려되며, 특히 공익적
가치를 볼 때 개발보다는 이 사건 임야는 보전되어야 할 것으로 판단되어 청구인의
산림형질 변경신청 불가 통보를 하였습니다.
나. 청구인은 OO시 O읍 OO리 162번지외 2필지 과수원 약 4,000평내에 농가주택
을 건축하고자 피청구인에게 2000. 7. 10경에 제출하였으나, 피청구인이 3회(1차 실측
도 제출, 2차 실측도 및 나무수종 및 본수, 3차 건물평수 축소조정, 건물높이 낮춤 및
도로에 접한부분 나무식재로 차면시설 설치 등)에 걸쳐 보완서류를 요청하여 제출하
였으나, 피청구인이 2개월이상 지난 2000.8.23에 불허가 통보를 하여 앞으로 약 40일
이 지나면 감 수확이 시작되어 선별작업 및 박스포장 등 많은 일을 하게 되는데 뜻
밖에 불허가처분 통지는 농민들의 어려운 현 실정을 무시한 처사로 의욕을 상실케
하는 처사입니다.
다. 한편 피청구인이 불허가 처분 사유로 제시하는 도로(진입로)문제는 여러차례
보완을 요구할 때에는 문제를 삼지 않고 있다가 마지막에 문제를 제기하고 있으나
도로 진입로 문제는 농장토지를 이용하여 가변차선을 개설하면 차량 진행에는 장애
가 되지않으므로 농가창고를 짓는데는 문제가 없다고 판단되며, 과수원 면적에 비하
여 창고건립 및 산림형질 변경면적이 과다하다고 하나 등기된 토지 3,238평과 유수지
약 800평을 합쳐 약 4,000평 정도로 단감 약 2,500박스를 작업 운송하는 창고 87평,
토지 300평정도는 최소한의 면적이며, 임야보전 및 환경문제는 신청지가 농업을 위하
여 꼭 필요한 시설이며, 피청구인은 청구인 보다 더한 인접한 농지에 공장과 주택을
짓게 하고 있는 경우가 있습니다. 이 문제로 청구인이 신청한 농가창고를 못짓게 한
다면 O읍내에는 그린벨트와 군사보호(OO종합정비창, 탄약고, OO과학연구소)지역 및
철새 보호지역 등으로 너무나 많은 규제를 받고 있는 실정입니다.
라. 따라서 피청구인이 2000.8.23 청구인에게 한 산림형질변경 불허가 처분은 이
를 취소하여야 한다고 한다.
2. 피청구인 주장
가. 2000.7.20 청구인이 OO시 O읍 OO리 162번지(임야 9,771㎡, 이하 "사건 임야"
라 함)상에 창고부지 조성을 위한 임야 1,000㎡를 산림형질변경 허가신청을 하였는
데, 2000.8.23 피청구인은 신청지가 국가지원지방도 60호선의 연접부지로 OO마을의
교차 지점이며, 심한 도로굴곡의 끝에 위치하여 창고가 건립될 경우 운전자 시야가
막혀 교통사고의 위험이 있고, 과수원 면적에 비하여 창고건립 및 산림형질변경 면적
이 과다할 뿐 아니라, OO저수지 유수면과 직선거리 100m이내에 위치하여 건축물 높
이가 산림의 능선보다 높아 OO저수지 경관 침해 및 철새 등 조수의 서식환경에 악
영향을 미칠 가능성이 크고, 유사민원 파급효과 등 무분별한 개발이 우려되며, 특히
공익적 가치를 볼 때 개발보다는 이 사건 임야는 보전되어야 할 것으로 판단되어 청
구인의 산림형질 변경신청을 불허가 처리를 하였습니다.
나. 청구인의 신청 임야는 국토이용계획상 농림지역이고 산림법에 의한 준보전임
지로서 OO시 O읍 OO에서 O읍 OO를 지나는 국가지원지방도 60호선과 접한 급커브
지점에 있는 토지로 도로에서 전체 임야가 조망되며, 임야 경사도는 30도에 달하고, 2
0∼30년생인 감나무가 생립하고 있는 임야이며, 주남저수지 유수면과는 직선거리
100m이내에 위치하고 있습니다.
다. 청구인이 2000. 7.20 피청구인에게 제출한 산림형질변경신청서 및 건물허가
신청서를 검토해 본 결과, 산림법에 규정하고 있는 소정의 서류를 구비하지 않아 같
은 해 7. 21. 1차 보완요구를 하였고, 보완기한 내에 구비서류가 보완되지 않아 같은
해 8. 5. 2차 보완요구를 하자, 같은 해 8. 16. 소정의 구비서류를 보완하여 제출하여
피청구인은 민원 1회 방문 처리규정에 의한 실무종합심의회를 개최하여 검토한 바,
청구인이 신청한 대상부지인 이 사건 임야는 국토이용계획상 농림지역으로 건축연면
적 200㎡이상일 경우 건축허가를 받아야 하며, OO저수지와는 100m 이내의 인접한
곳으로 야생조수의 활동과 서식환경에 악영향을 미칠 수 있는 가능성이 농후한 점,
경사면의 노출된 지점으로 야산능선의 부지조성에 따른 자연훼손 및 산사태 발생 가
능성과 진출입로의 가감차선 확보가 어려운 지역으로 교통사고가 우려되는 점, 산림
형질변경 면적이 필요한 최소한의 면적을 훼손하여야 함에도 신청 면적이 과다한 점,
특히 OO저수지 주변의 유사민원 파급효과 등의 사유로 불허가 함이 옳다는 의견으
로 심의 결정하였고, 또한 민원조정위원회의 의결결과에 따라 이 사건처분을 한 것입
니다.
라. 청구인이 이 사건 처분에 대한 불복사유로 도로문제(진입로)에 대하여는
농장토지를 이용하여 가변차선을 개설하면 제차 진행에 하등의 문제가 없으며, 과
수면적 문제는 등기된 임야 전3,238평과 유수지 약 800평을 합쳐 약 4,000평 정도 되
어 단감이 약2,500박스 이상을 작업하여 선별과 운송함에는 창고 87평과 토지 300평
정도는 최소의 면적이고, 임야 보전 및 환경문제는 과수목이 25∼30년생으로 농사
를 위해서는 꼭 필요한 시설이며 농가창고까지 못짓게 하는 것은 너무 과도한 규제
라고 주장하고 있으나, 도로법 제54조의6의 규정에 감속차선 25미터 가속차선 50미터를
설치토록 규정하고 있는데, 본 신청지와 도로의 접하는 부분은 토사유출 방지를 위하여
1m 높이의 옹벽이 설치되어 있어 가감속차선 설치를 위하여 옹벽을 없앨시 토사유출
등으로 인한 재해유발의 가능성이 있고, O읍 OO 삼거리에서 OO 방향으로 운행하는 차
량이 신청지의 굴곡이 심한 도로의 끝지점에 이르면 갑자기 운전자의 시야가 없어지
는 관계로 교통사고의 위험이 상존하는 지역이고, 건축법 제47조제1항 및 동법시행령
제78조제1항의 규정과 OO시건축조례 제70조제1항14호 규정에 의거 농림지역에서는
건축면적 288㎡의 경우 대지면적이 480㎡가 필요한데(건폐율이 60%적용됨), 신청 대지면
적이 1,000㎡로 두배 이상이며, 단감2,500박스 수확은 30여일이 소요되며, 단감
의 특성상 2, 3일내 선별 출하가 되지 않으면 상품가치가 떨어져 저온 저장창고에 보
관되어야 하므로 300박스이상 저장은 불필요한 상태이므로 300박스 저장시 5단만 쌓
아도 21㎡의 면적만이 필요한 바, 선별장을 감안하더라도 본 신청 면적은 너무 크다
고 판단됩니다.
마. 또한, 이 사건 임야는 2000. 5. 12자로 청구인의 명의로 등기된 토지로서 청구인
OOO는 OO시 O읍 OO마을에서 "OO당"을 운영하는 자이고 비록 농지원부는 있다 하나
금·은 판매업을 주업으로 하는 자이며, 청구외 1명인 OOO는 농지원부상 임차농지 2,612㎡
로 기재되어 있어 농업을 주 직업으로 하는 자로 보기 힘들어 청구인들이 건축허가를
받고 지목변경이 된 후 위 건축물을 공장 등 타 용도로 용도변경을 할 시 법적규제 방
법이 없는 점을 감안하지 않을 수 없으며, 세계적 철새 도래지인 OO저수지와 100m내외
에 인접한 지역으로서 창고건립시 경사도 30°이상의 임야 절개로 인한 자연경관의
훼손과 산사태 발생 우려가 있고 야생조수의 서식환경에 치명적 악영향을 미칠 가능
성이 있으며, 이 사건 임야가 형질변경 허가되면 인근에 소재한 모든 토지도 개발욕
구의 상승에 따른 형질변경, 건축허가 등이 예상되므로 그 일대 자연경관 훼손은 돌
이킬 수 없는 상태가 되리라는 것은 쉽게 예측이 된다 할 것입니다.
바. 그렇게 되면 창녕 우포늪, 낙동강 하구 을숙도 등과 더불어 부산, 경남 일대
의 대표적인 철새도래지로 자연환경보전법 제18조의 자연생태계 보전지역으로서 낙
동강환경관리청에 의하여 지속적인 조사 감시(모니터링) 대상지역으로 관리되고 있는
OO저수지의 환경 보전에 중대한 영향을 미칠 수 있다 할 것이며, 청구인들의 이 사
건 신청이 비록 산림법 관계 규정상의 금지 및 제한에 해당하지 않더라도 허가신청
대상토지의 형상과 위치 및 주위의 상황 등을 고려하여 국토 및 자연의 유지와 상수
원의 수질과 같은 환경의 보전 등 중대한 공익상 필요가 있다고 인정될 때에는 그
허가를 거부할 수가 있고, 산림훼손의 허가를 함에 있어 고려하여야 하는 자연경관의
훼손 정도 등과 같은 공익침해의 정도는 반드시 그에 관하여 수치에 근거한 일정한
기준을 정하여 놓고 허가 여부를 결정하여야 하는 것은 아니고, 산림훼손을 필요로
하는 사업계획에 나타난 사업의 내용, 규모, 방법과 그것이 환경에 미치는 영향 등
제반 사정을 종합하여 사회관념상 공익침해의 우려가 현저하다고 인정되는 경우에는
허가를 아니 할 수 있다고 함이 대법원 판례의 입장임을 볼 때, 피청구인의 이 사건
처분은 위 판례의 취지에도 부합한다 할 것입니다.(대법원 1997. 9.12.선고 97누1228
판결, 1995. 9.15.선고 95누6113판결 등 참조)
사. 따라서 위와 같은 내용을 종합하여 검토해 볼 때, 피청구인이 청구인에
게 한 이 사건 처분은 적법한 처분이므로 청구인들의 주장은 마땅히 기각되어야 한
다고 한다.
3. 판 단
가. 먼저 관련법규를 살펴보면, 산림법 제16조, 제90조, 같은법시행령 제91조의4,
같은법시행규칙 제88조, 제88조의3, 제90조의 규정을 종합해 보면, 산림청장은 지속적
인 산림경영과 종합적이고 효율적인 산림관리를 도모하기 위하여 전국의 산림을 이
용목적에 따라 보전임지와 준보전임지로 구분하도록 되어 있고, 산림안에서 입목의
벌채, 산림의 형질변경 또는 임산물의 굴취·채취를 하고자 하는 자는 농림부령이 정
하는 바에 따라 시장·군수의 허가를 받아야 하고, 시장·군수가 산림형질변경 신청
서를 받을 때에는 1.형질변경금지 및 제한지역 해당 여부 2. 형질변경임지실측도와
현지상황과의 부합여부 3. 산사태 등 재해발생 가능성 4. 인근지역의 피해발생여부
등을 조사·확인하여 허가함이 타당하다고 인정될 때에는 허가증을 교부하도록 되어
있으며, 농업인·임업인·어업인이 농·임업 기계를 보관하기 위한 시설과 농막·농
로·축사 등을 설치하기 위하여 필요한 경우 산림변경 신고에 의하여 가능하도록 규
정되어 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 이 사건 청구인과 피청구인이 제출한 관련서류 및 경상남도행정심
판위원회 심리시 당사자 구두진술 등을 종합해 볼 때, 청구인은 2000.7.20 OO시 O
읍 OO리 162번지에 창고부지 조성을 위한 임야 1,000㎡를 산림형질변경 허가신청을
하자, 피청구인은 같은해 8.23 신청지가 국가지원지방도 60호선의 연접부지로 OO마
을의 교차 지점으로 교통사고 위험이 있고, 과수원 면적에 비하여 창고건립 및 산림형
질변경 면적이 과다할 뿐 아니라, OO저수지 유수면과 직선거리 100m이내에 위치하여
OO저수지 경관 침해 및 철새 등 조수의 서식 환경에 악영향을 미칠 가능성이 크고,
유사민원 파급효과 등 무분별한 개발이 우려되는 등의 사유로 산림형질 변경신청 불
가 통보하였다. 이에 대하여 청구인은 불허가 처분 사유로 제시하는 도로 진입로 문
제는 농장토지를 이용하여 가변차선을 개설하면 차량 진행에는 장애가 되지 않으며,
과수원 면적에 비하여 창고건립 및 산림형질변경 면적이 과다하다고 하나 등기된 토
지 3,238평과 유수지 약 800평을 합쳐 약 4,000평 정도로 단감 약 2,500박스를 작업
운송하는 창고 87평, 토지 300평 정도는 최소한의 면적이며, 임야보전 및 환경문제는
신청지가 농업을 위하여 꼭 필요한 시설이며, 피청구인은 청구인보다 더한 인접한 농
지에 공장과 주택을 짓게 하고 있는 경우가 있다며 이 건 산림형질변경 불허가 처분
의 취소를 구하는 사건임을 알 수 있다.
다. 판단컨대, (1) 산림형질변경 허가는 일반적 금지를 특정한 경우에 해제하는
수익적 행정행위로서 그 허가여부의 결정은 행정청의 재량행위에 속하고, 산림훼손
행위는 국토의 유지와 환경의 보전에 직접적으로 영향을 미치는 행위이므로 법령이
규정하는 산림훼손 금지 또는 제한지역에 해당하는 경우는 물론 금지 또는 제한지역
에 해당하지 않더라도 허가관청은 산림훼손허가 신청 대상토지의 형상과 위치 및 주
위상황을 고려하여 국토 및 자연의 유지와 환경보전 등 중대한 공익상 필요가 인정
될 때에는 허가를 거부할 수 있다(대법원 1997.9.12.선고 97루1228 판결). 따라서 이
건 허가신청지역이 관계법령상 적법한 신청지역이라 할지라도 허가관청은 허가신청
대상토지의 현상과 위치 및 그 주위의 상황 등을 고려하여 중대한 공익상의 필요가
있다고 인정될 때에는 그 허가를 거부할 수 있고, 그 경우 관계법령에 명문의 규정이
없더라도 거부처분을 할 수 있는 것으로 보아야 할 것이다. (2) OO시 환경기본조례
와 OO시 자연경관보전을위한조례에 의하면 자연생태계 훼손방지 및 자연경관의 유
지·관리를 하여 모든 시민이 쾌적한 생활을 영위함을 목적으로 개발을 억제하도록
규정하고 있는 바와 같이 청구인의 신청지는 OO저수지와 연접한 지역이고, 산림형질
변경시 자연경관 훼손 및 조수의 서식환경에 영향을 미칠 것으로 판단이 되고, 형질
변경 및 창고건립면적이 너무 과다하여 과수원 경영보다 타용도로 전용할 우려가 인
정된다. 왜냐하면 농업인이 농·임업기계 등을 보관하기 위한 시설을 설치하기 위하
여 필요한 경우 관계법령에 의한 산림형질변경 신고에 의하여 산림을 형질변경 할
수 있음에도 허가 신청하였기 때문이다. 그러므로 이 건 산림형질변경 허가신청에 대
하여 피청구인이 한 불허가 처분은 공익상의 필요에 의하여 그 불가피성이 인정된다
고 할 것이다.
라. 따라서, 이 건 산림형질변경 불허가 처분의 취소를 구하는 청구인의 청구는
이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
