1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 □□군 △△면에서 ‘●●요양원’을 운영하는 자로, 2023년 노인복지시설 지도점검 결과, ‘법인전출금과 시설운영비 구분 불명확(그 밖의 회계 및 시설운영관련 부당행위) 및 개선명령 미이행’이 적발되어, 2024. 2. 20. 피청구인으로부터 시설장 교체처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 ① 피청구인은 자의적으로 사회복지사업법 시행규칙 제26조의2 [별표4]의 위반행위 횟수를 자의적으로 판단한 점, ② 1차, 2차, 3차 행정처분의 근거가 되는 위법행위 세 가지는 같은 위반행위의 발생이 아닌 점, ③ 2022. 5. 10. 지도점검 이후 18개월 동안 반환에 대한 확인이 없다가 2023. 11. 15. 급박하게 2일 내 조치할 것을 요구한 점 등 2022년 및 2023년 사회복지시설 지도점검 결과 개선명령을 이행하지 않았다는 이유로 시설장 교체 등의 처분을 한 것은 부당하다. 3. 피청구인 주장의 요지 ○ 피청구인은 2019년 행정처분을 기준으로 전차수에 대한 최근 3년간 사회복지사업법제40조1항제4호 법령의 같은 위반행위로 행정처분 하였고(1차 : 2019. 11. 11. / 2차 : 2022. 07. 12. / 3차 : 2024. 02. 19.), 2022. 7. 12. 행정처분한 법인전출금과 시설운영비 구분 불명확에 대한 65,000천원 시설 회계로 반환 조치의 경우 개선명령을 전혀 이행하지 않고, 2023년 노인복지시설 지도․점검 시 미이행에 대한 별도의 이행통지에도 납득할 만한 이유 없이 반환절차를 이행하지 않은 점, 특히 시설운영 예산이 부족함에도 ●●요양원 20주년 기념행사와 사회환원사업이라는 일환으로 시설과 관련도 없는 지역의 노래자랑 행사를 주관하여 62,100천원을 예산을 지출하는 등 시설의 경영악화 및 예산 부족이라는 의견은 수긍할 수 없다. ○ 2019년 지도점검 시 시설운영비를 부당사용 및 경찰 수사의뢰 조치에 따라 □□□에 대한 형이 확정되고, 2022년 지도점검 시 시설 및 법인회계 운영 부적정, 2023년 지도점검 시 개선명령 미이행, 시설회계 부당행위 및 보조금 등의 목적 외 사용, 기타 시설운영비 집행 관련 불법 의심 사례에 대한 경찰 고발 조치 등에 비추어 볼 때 지도점검을 통해 형사 재판상 형이 확정되어 시설운영에 대한 심각한 문제가 있음에도 시설운영 전반에 대한 적극적인 개선의 의지가 없고, 지속적으로 회계 부정의 문제가 발생하는 점을 고려하면 그 위반의 정도가 경미하거나 상당한 이유가 있다고 판단하기 어렵다. 4. 관계법령 가. 사회복지사업법 제23조, 제34조, 제40조 나. 사회복지사업법 시행규칙 제26조의 2 [별표4] 다. 사회복지시설 재무․회계 규칙 5. 인정사실 가. 피청구인은 2019. 10. 11. 청구인에게 2019년 사회복지법인 및 사회복지시설(노인의료복지시설) 지도점검에 따른 행정처분 사전통지하였다. 나. 피청구인은 2019. 11. 11. 청구인에게 사회복지법인 및 사회복지시설 지도점검 결과에 따른 행정처분 통지(1차)를 하였다. 다. 피청구인은 2022. 5. 19. 청구인에게 2022년 사회복지법인 ▲▲복지재단 및 ●●요양원 지도점검에 따른 행정처분 및 과태료 부과 사전통지를 하였다. 라. 피청구인은 2022. 7. 12. 청구인에게 2022년 노인복지시설 지도점검 결과에 따른 행정처분 통지(2차)를 하였다. 마. 피청구인은 2023. 11. 15. 청구인에게 아래 내용의 ●●요양원 개선명령 이행 통보를 하였다. □□군 ◇◇◇◇과-▽▽▽▽▽(2022. 7. 11.)호와 관련하여 사회복지법인 ▲▲복지재단 및 ●●요양원 행정처분 개선명령 건이 있음에도 불구하고 ●●요양원에서 제출한 결산보고서를 검토한 결과 현재까지 이행된 내역이 없음을 확인하였습니다. 따라서 법인회계로 전출한 65,000천원을 시설 회계로 반환조치하고 이행 결과를 2023. 11 .17.(금)까지 제출하여 주시기 바랍니다. |
바. 피청구인은 2024. 1. 23. 청구인에게 행정처분 사전통지를 하였다. 사. 청구인은 2024. 2. 2. 피청구인에게 행정처분에 대한 의견제출을 하였다. 아. 피청구인은 2024. 2. 8. 청구인에게 행정처분에 대한 의견제출 검토 결과를 통지하였다. 자. 피청구인은 2024. 2. 19. 청구인에게 이 사건 처분(3차)를 아래와 같이 하였다. 2023년 노인복지시설 지도·점검을 실시한 결과 관련법에 따라 다음과 같이 행정처분하오니, 시설운영에 만전을 기하여 주시기 바랍니다. □ 행정처분 내역(4건 중 발췌) - 처분의 원인이 되는 사실 : 법인전출금과 시설운영비 구분 불명확(그 밖의 회계 및 시설운영관련 부당행위) 및 개선명령 미이행 - 처분내용 : 시설장교체(3차) - 법적근거 : 사회복지사업법 제34조, 제40조제1항제4호 - 비고 : 65,000천원 시설 회계로 반환 조치 |
차. 청구인은 2024. 5. 23 이 사건 처분에 대하여 행정심판 청구를 하였다. 6. 판단 가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면, 사회복지사업법 제40조(시설의 개선, 사업의 정지, 시설의 폐쇄 등) 제1항은 보건복지부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 시설이 회계부정이나 불법행위 또는 그 밖의 부당행위 등이 발견되었을 때, 정당한 이유 없이 보고 또는 자료 제출을 하지 아니하거나 거짓으로 하였을 때 등에는 그 시설의 개선, 사업의 정지, 시설의 장의 교체를 명하거나 시설의 폐쇄를 명할 수 있고, 같은 법 시행규칙 제26조의2 [별표4] 행정처분의 기준은 다음과 같이 정하고 있다. 1. 일반기준 가. 위반행위의 횟수에 따른 행정처분의 기준은 최근 3년간(2. 개별기준 제9호의 위반행위의 경우에는 5년간) 같은 위반행위로 행정처분을 받은 경우에 적용한다. 이 경우 기간의 계산은 위반행위에 대하여 행정처분을 받은 날과 그 처분 후 다시 같은 위반행위를 하여 적발된 날을 기준으로 한다. 나. 가목에 따라 가중된 행정처분을 하는 경우 가중처분의 적용 차수는 그 위반행위 전 행정처분 차수(가목에 따른 기간 내에 행정처분이 둘 이상 있었던 경우에는 높은 차수를 말한다)의 다음 차수로 한다. 다. 동시에 2종 이상의 위반행위가 있는 경우에는 가장 중한 위반행위에 대한 처분기준을 적용한다. 2. 개별기준 위반행위 | 근거법령 | 행정처분기준 | 1차 위반 | 2차 위반 | 3차 위반 이상 | 4. 회계부정이나 불법행위 또는 그 밖의 부당행위 등이 발견되었을 때 | | | | | 가. 국가나 지방자치단체의 보조금 또는 후원금을 사용용도 외의 용도로 사용한 때 | 법 제40조제1항제4호 | 개선명령 | 시설장 교체 | 시설장 교체 | 나. 회계장부를 기재하지 아니하거나 허위로 기재한 때 | 법 제40조제1항제4호 | 개선명령 | 시설장 교체 | 시설장 교체 | 다. 그 밖에 회계 및 시설운영과 관련한 부당행위가 발생된 때 | 법 제40조제1항제4호 | 개선명령 | 개선명령 | 시설장 교체 | 라. 시설 거주자에 대한 부당한 체벌, 폭행, 학대 등 인권침해가 발생한 경우 | 법 제40조제1항제4호 | 개선명령 | 시설장 교체 | 시설폐쇄 | 마. 사회복지법인의 대표자ㆍ임직원 또는 사회복지시설의 장ㆍ종사자가 법 제6조의2제2항에 따른 정보시스템을 통하여 처리되는 정보에 대하여 「사회보장급여의 이용ㆍ제공 및 수급권자 발굴에 관한 법률」 제31조 또는 「개인정보 보호법」 제59조를 위반한 경우 | 법 제40조제1항제4호 | 개선명령 | 시설장 교체 | 시설장 교체 | 7. 정당한 이유 없이 법 제51조제1항에 따른 보고 또는 자료 제출을 하지 아니하거나 거짓으로 하였을 때 | 법 제40조제1항제7호 | 개선명령 | 시설장 교체 | 시설장 교체 |
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나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면 1) 사회복지사업법 시행규칙 제26조의2에서 [별표 4]로 사회복지사업법 제40조에 따른 행정처분의 기준을 정하였다 하더라도, 이는 행정기관 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 불과한 것으로서 보건복지부장관이 관계행정기관 및 직원에 대하여 직무권한행사의 지침을 정하여 주기 위하여 발한 행정명령의 성질을 가지는 것이지 같은 법 제40조 제1항의 규정에 의하여 보장된 재량권을 기속하는 것이라고 할 수 없고, 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 힘이 있는 것은 아니다. 따라서 사회복지사업법 시행규칙 제26조의2 [별표 4]의 행정처분기준은 행정기관 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 불과하기는 하지만, 특별한 사유가 없는 한 행정청은 당해 위반사항에 대하여 위 처분기준에 따라 행정처분을 함이 보통이라고 할 것이므로, 만일 행정청이 이러한 처분기준을 따르지 아니하고 특정한 개인에 대하여만 위 처분기준을 과도하게 초과하는 처분을 한 경우에는 재량권의 한계를 일탈하였다고 볼 만한 여지가 충분하다.(2014. 6. 12. 2014두2157 참조) 2) 인정사실에 의하면, ① 청구인은 2019. 9. 17.부터 2019. 9. 27.까지 실시된 2019년 노인복지시설 지도․점검에서 사회복지사업법 제40조제1항제4호를 위반한 행위를 하였다는 사유로 2019. 11. 11. 피청구인으로부터 사회복지사업법 시행규칙 제26조의2 [별표4] 제2항 제4호 다목의 1차 위반 개선명령(이하 ‘1차 처분’이라고 한다)을 받은 사실, ② 청구인은 2022. 5. 10. 2022년 노인복지시설 지도․점검에서 같은 위반행위를 하였다는 사유로 2022. 7. 12. 피청구인으로부터 2차 위반 개선명령(이하 ‘2차 처분’이라고 한다)을 받은 사실, ③ 청구인은 2023. 9. 19.부터 2023. 9. 20.일까지 2023년 노인복지시설 지도․점검을 수감하고, 2023. 11. 15. 피청구인으로부터 2차 위반 개선명령 이행 통보를 받았으나 청구인이 미이행하자 같은 위반행위를 하였다는 사유로 2024. 2. 19. 피청구인으로부터 3차 위반 시설장 교체 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 받은 사실이 확인된다. 3) 사회복지사업법 시행규칙 제26조의2 [별표4] 행정처분의 기준에 의할 때, 위반행위의 차수에 따른 행정처분의 기준은 위반행위를 적발한 날 이전의 최근 3년 동안 동일 위반행위로 행정처분을 받은 경우에 적용하되, 그 적용기준일은 행정처분일로 한다고 규정함으로서‘위반행위를 적발한 날 이전의 최근 3년 동안'의 행정처분을 받은 경우에 적용한다고 명시적으로 규정하고 있는 점, 위 규정은 위반행위에 따른 행정처분을 받았음에도 그로부터 3년 동안 또 다시 같은 위반행위를 한 경우 더욱 중하게 처벌하려는 것이라고 볼 수 있는 점 등을 종합하여 보면, 위 [별표 4]의 위반행위의 차수에 따른 행정처분의 기준을 적용함에 있어 위반행위의 차수는 위반행위가 적발된 시점을 기준으로 소급하여 3년 이내에 존재하는 행정처분을 합산하여 산정하여야 한다고 봄이 상당하다. 4) 인정한 사실을 위 법리에 비추어 보면, 이 사건 처분의 대상이 된 이 사건 위반행위는 2023. 11. 25.에 적발되었거나 혹은 2023. 9. 19.에 실시된 지도․점검 당시에 적발되었다 하더라도, 이는 피청구인이 삼은 1차 위반행위에 대한 행정처분일인 2019. 11. 11.로부터 3년이 경과한 이후임이 역수상 명백하고, 이 사건 위반행위 시점을 기준으로 소급하여 3년 이내에는 2022. 7. 12.자 행정처분만이 있었으므로, 이 사건 위반행위는 그 이전 위반행위에 대한 행정처분의 존재와 관계없이 2차 위반으로 봄이 상당하다. 5) 그런데, 피청구인이 이 사건 위반행위를 3차 위반으로 평가하고 3차 위반 시의 행정처분기준을 적용하여 시설장 교체를 명하는 이 사건 처분을 한 것은 행정처분의 기준을 따르지 아니하고 청구인에 대하여 기준을 과도하게 초과하는 처분을 한 경우에 해당하므로 이 사건 처분은 재량권의 한계를 일탈하였거나 재량권을 남용한 위법한 처분이라 할 것이다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
