| 1. 청구인 주장
가. 청구인이 2000.11.13. o o 군 o o면 o o리 답 1051번지 72㎡, 같은 리 1051의
1번지 416㎡, 같은 리 1051의2번지 44㎡, 같은 리 1051의4번지 468㎡상에 숙박시설
및 단독주택 신축을 위한 농지전용 허가신청을 하자, 피청구인은 같은 해 11.21.
신청지역은 농림지역(농업진흥구역) 농지로서 농지법 제34조 및 같은 법 시행령
제34조의 규정에 의거 행위제한 시설로서 불허가 처분을 하였습니다.
나. 청구인은 o o 군 o o 면 o o리 1051번지 답 699㎡, 같은리 1051의 1번지 답 500㎡,
같은 리 1051의2번지 500㎡, 같은 리 1051의 3번지 답 161㎡, 같은 리 1051의
4번지 답 600㎡는 본래 소외 김 o o 의 소유였던 바, 청구인은 위 토지들
(1997.7.7 분할전 1051번지 토지에서 분할되었다) 및 연접한 1052의1, 1036의2,
토지 등 합계 980평을 1997.6.18 금 147,000,000원에 매수하여 매매 대금을 모두
지급하고 1998.8.10 청구인 앞으로 소유권이전 등기를 하였고, 청구인이 위 토지들
상에 숙박시설 및 단독주택을 건축하여 숙박업을 영위하고자 매수하기 전부터
위 토지들에 관한 국토이용계획 확인서를 발부 받아 위 토지들이 준농림지역이고
농업진흥지역밖에 소재하고 있음을 확인하였고, 숙박시설을 건축하는데 아무런 문
제가 없다고 믿고서 위 토지들을 매수하여 그 중 1051의2 토지에 관하여는 청구인
의 이름으로, 1051의1 토지에 관하여는 청구인의 처 박 o o의 이름으로 숙박시설
을 건축하기 위한 농지 전용허가 신청을 1997.9.5 피청구인에게 제출하였든 바,
피청구인은 준농림지역으로서 농업진흥지역밖에 소재한 토지이므로 관련 법규상
으로는 농지전용허가가 가능하나 아직 진입로가 개설되지 않아 다소 곤란한 점이
있으므로 먼저 진입로를 확보하여 재 신청토록 권유함므로써 청구인 및 청구인의
처 박 o o 는 담당공무원의 권유를 믿고서 1997.9.23 농지 전용 허가신청을 모두
취하한 바 있습니다.
다. 청구인은 1051-1, 2 등 2필지의 토지상에 숙박시설 건축을 위한 진입로 확보를
위하여 연접한 1051, 1051-4, 1036-6 등 3필지 토지에 대하여 농지전용허가신청을
하여 1997.10.15. 피청구인으로부터 진입로 설치 및 창고시설을 위한 농지전용
허가를 받아냈습니다. 그러나 그 얼마전인 1997.9.11. 국토이용관리법시행령이
개정되어 준농림지역 안에서의 행위 제한은 같은 법 제15조, 같은 법 시행령
제14조제1항제4호에 따라 시·군·구의 조례에 위임되었고, 그 후 몇 년이
지난 o o 군의회는 2000.1.19 조례 제1636호로“준농림지역내숙박업및식품접객
업설치조례”를 제정하게 됨으로써 하천구역 또는 도로경계로부터 각 100m
이내의 거리에 있는 준농림지역은 숙박행위를 금지하였는 바, 청구인이 1997.10.
15. 진입로 설치를 위한 농지전용허가를 받고도 본건 토지들에 관하여는 위와
같은 관련법규, 조례의 변경으로 인하여 농지전용허가가 불가능하여(본 건
토지는 도로경계로부터 50m 이상 100m 이내에 위치하여 있음), 청구인은 위
조례가 개정되기만을 계속 기다려왔습니다. 그 후 2000.7.28 o o 군 조례는
제1660호로 준농림지역내의 숙박업설치는 도로경계로부터 50m 이내에도
가능하도록 개정되었던 바, 본 건 토지들은 도로경계로부터 50m 이상 떨어져
있어 청구인은 이제는 본 건 토지상에 숙박시설의 설치가 가능한 것으로
보고 2000. 11.13 본 건 토지들에 관하여 숙박시설 및 단독주택의 건축을
위한 농지전용허가신청을 하였습니다.
라. 피청구인은 2000.11.21. 본건 토지들은 청구인이 당시까지 알고 있던
준농림지역, 농업진흥지역 밖의 토지가 아니라 농림지역 농업진흥지역내의 토지
이므로 농지법 제34조 및 같은 법 시행령 제34조에 의한 행위제한 대상에 해당
되어 숙박시설의 건축은 금지된다는 이유로 농지전용 불허가 처분을 하였습니다.
후에 확인한 바에 의하면, 피청구인은 본건 토지들은 준농림지역, 농업진흥지역밖
의 토지로 관리하여 청구인을 비롯한 민원인에게는 준농림지역, 농업진흥지역밖
토지로 국토이용계획확인서 등 각종 민원서류를 발급하여 주어 왔는데, 청구외
경상남도지사는 2000.5.12. 본 건 토지들은 농업진흥지역내의 토지라고 고시하고,
이에 대하여 피청구인이 상세도 및 현지 여건상 본 건 토지들은 농업진흥지역밖
농지로 판단된다면서 농업진흥지역밖의 토지로 정정하여 줄 것을 건의하였으나
경상남도지사는 이를 불허한 것으로, 이러한 사실을 청구인은 2000.11.21.경 피청
구인으로부터 본 건 농지전용불허가처분을 받고서야 비로소 알게 되었습니다.
한편 농업진흥지역으로 지정된 경위를 살펴보면, (1) 본 건 토지들은 1981년 경지
정리가 완료된 인근의 농업진흥지역내의 토지들과는 명백히 구분되어 있고, 피청구
인은 본 건 토지들을 비롯한 24필지 1.4ha는 정지정리가 되지 않은 토지로서 1992.
12.24. 농업진흥지역이 확정된 지형도에 의거하여 피청구인이 자체 제작한 상세도
및 1997년 자체 작성한 지번도에 농어진흥지역밖으로 표시하고 있었고, 피청구인은
국토이용계획확인서 등 각종민원서류를 발급함에 있어 농업진흥지역밖 토지로 관리
하여 왔고, 지형도나 현지 여건상 농업진흥지역으로는 불가함에도 불구하고 경상
남도지사가 2000.5.12. 농업진흥지역 도면 정비 고시때 정비업무 소흘로 농업진흥
지역내로 편입시킴으로써 피청구인이 본건 토지들을 포함한 24필지 1.4ha를 농업
진흥지역에서 제외시켜 줄 것을 경상남도지사에게 건의하였으나 결국 거부된
것입니다.
(2) 경상남도지사는 반려 사유로 1992.12.24. 농업진흥지역 지정선 획정 당시
지형도상 도로, 하천 또는 수로 등 고저차가 뚜렷한 지형을 구획 획정하였으며,
농업진흥지역 지정은 대부분 경지정리가 된 경작지나 경지정리가 안된 토지
일부분은 주변 경작지와 함께 지방도를 기준으로 하여 구획선 확정된 바, 2000.
5.12. 고시한 농업진흥지역 도면은 당초 지정당시 1/25,000 지형도로 작성 고시
된 농업진흥지역 지정도면을 필지가 표시된 1/5,000 지번도로 작성하고 도면과
일치하게 이기한 것으로 고성군에서 국토이용계획확인서 등 제증명 발급을
위해 지번 기재 도면을 작성 농업진흥지역 밖으로 관리해온 것이라 하더라도
이는 정정 대상이 아니라고 하였던 것입니다.
마. 피청구인 의견과 같이 당초 농업진흥지역 구획 획정시 경지정리된 구역을
기준으로 표기한 것으로, 본 건 토지들은 경지정리가 안된 토지로서 지형도 및
현지여건으로 보더라도 도로 또는 수로에 의하여 1981년 경지정리된 인근지역과
뚜렷이 경계를 이루어 고저차가 뚜렷함은 물론 이미 농지전용허가로 3-4m 높이의
석축 옹벽을 시설하여 건축물이 축조되어 있는 등 우량농지 보존을 목적으로 하는
농업진흥지역 목적과는 상치되므로 종전대로 본 건 토지들은 농업진흥지역에서
제외시킴이 타당하고, 뿐만 아니라 2000.5.12. 농업진흥지역 고시목적은 당초 지정
고시도면을 필지가 표시된 축적1/5,000도로 현실에 맞게 작성, 정비하는데 있는 바,
농업기반공사의 현장조사 및 피청구인의 정정안 미작성 등 정비 소흘과 불부합
지역 색출 및 재검토 등 현실에 맞게끔 수정할 기회가 있었음에도 상세도면 작성
및 검색 소흘로 인해 잘못 고시된 것으로 보지 않을 수 없어, 본 건 토지들을 농업
진흥지역밖으로 수정시켜줌이 타당합니다. 따라서 경상남도지사가 본건 토지들에
대해 농업진흥지역으로 지정 처분한 것은 재량권을 일탈한 위법행위이고, 또한 농업
진흥지역 편입여부는 토지소유자에게 중대한 이해관계가 있는 것이므로 정부의 방침
에 따라 주민설명회를 개최하여 의견을 최대한 수렴하는 것이 분쟁의 사전예방,
기득권침해의 최소화, 민주행정구현에 이바지하는 것인데도, 경상남도지사는 이러한
설명회를 개최하지 않은 것은 위법하고, 청구인은 피청구인으로부터 발급 받은 국토
이용계획확인서 등 민원서류에 의하여 본 건 토지들은 준농림지역, 농업진흥지역밖
토지라고 신뢰하였는데, 청구인의 이러한 행정신뢰를 위반한 것으로 위법하다 할
것이다.
바. 본 건 토지들은 농업진흥지역에 포함되어서는 아니 됨에도 불구하고 농업진흥
지역내에 위치한 것으로 법규에 따른 행위 제한에 따라 농지전용 불허가처분을 한
것은 재량권을 일탈하여 위법하고, 본 건 토지상에 숙박시설의 건축이 가능한 지역
인 준농림지역, 농업진흥지역밖 토지라고 하면서 국토이용계획확인서 등 관련공부를
발급하여 줌으로써 청구인은 이를 믿고 막대한 돈을 들여 본 건 토지들을 매입하였던
것이므로 행정행위 신뢰의 원칙상 피청구인이 발급한 제증명서류를 신뢰한 청구인은
보호되어야 하므로, 청구인의 본 건 농지전용허가신청은 수리되어야 합니다.
사. 따라서 피청구인이 청구인에게 한 농지전용불허가처분은 위법한 처분이므로
취소해 달라고 한다.
2. 피청구인 주장
가. 피청구인은 청구인이 2000.11.13. o o 군 o o 면 o o 리 답 1051번지 72㎡,
같은 리 1051의1번지 416㎡, 같은 리 1051의2번지 44㎡, 같은 리 1051의4번지
468㎡상에 숙박시설 및 단독주택 신축을 위한 농지전용 허가신청을 하자, 같은
해 11.21. 신청지역은 농림지역(농업진흥구역) 농지로서 농지법 제34조 및 같은
법 시행령 제34조의 규정에 의거 행위제한 시설로서 불허가 처분을 하였습니다.
나. 신청 대상지인 o o 군 o o 면 o o 리 1051번지 외 3필지 등 다수의 필지가
92.12.24. 지정 고시된 피청구인 보관 농업진흥지역 지형도(1/25,000)에 농업진흥
지역 지정선이 도로와 약간의 이격이 있어 농업진흥지역과 농업진흥지역 밖의
근거가 불분명하여 경지정리 구간 경계를 농업진흥지역으로 구획 관리하여
왔으며, 1992년 토지조서 작성시 농업진흥지역 조서에 기재하지 않았으며,
이를 기준으로 1997년 농업진흥지역 상세도(1/5,000) 작성시 농업진흥지역
밖으로 표기하여 공부확인 및 증명 발급하였다. 이를 구체적으로 살펴보면,
(1) 1995.9.7. 고시된 국토이용 계획도(1/5,000 지번도)상 신청지는 1992.12.24.
고시된 진흥지역 지형도(1/25,000)의 구획선을 농업진흥지역으로 판단하여 농림
지역으로 고시하였으며, (2) 1997. 6월 국토이용계획확인원의 증명발급은
'97년도 자체 제작한 농업진흥지역상세도(1/5,000 상세도)에 맞게 1995.9.7 고시
된 국토이용계획도를 수정(비닐포장 위 준농림으로 표기)하여 민원 발급하였고,
(3) 2000.5.12. 고시된 상세도(1/5,000 지번도)는 1992.12.24 고시된 농림부 보관
지형도(1/25,000)의 구획선에 근거하여 농업기반공사에서 작성하여 농업진흥지역
으로 고시되어 증명발급 및 진흥지역 관리에 사용하고 있습니다.
다. 신청 대상농지의 인근 농지는 81년 경지정리 완료되어 우량농지로 지속 관리
되어 왔으며 신청농지의 경우 경지 정리된 농지와 구획선이 뚜렷이 구분되어 있어,
'92년 고시된 진흥지역 지형도상 도로와의 이격된 구간이 경지정리 구획선으로 판단
하여 신청지를 농업진흥지역 밖 농지로 표기하여 필지별 조서 작성 등 공부 확인
및 민원발급 하였으며, '97년 자체 제작한 상세도 또한 진흥지역 밖으로 표기하여
관리하였을 뿐 아니라 국토이용계획도상의 신청지역 또한 준농림으로 자체 표기
하여 각종공부를 발급하였으나 2000.5.12. 고시된 상세도의 경우 '92년 고시된 신청
지의 진흥지역 구간 경계를 경지정리 구간이 아닌 도로를 경계로 하여 신청지를
농업진흥지역으로 표기하여 고시되었기에 농진 51311-1003(2000. 8. 14)호에 의거
농업진흥지역 정정 요청하였으나 고시된 진흥지역 지형도 및 국토이용계획도상 농업
진흥지역 및 농림지역으로 표기되어 있어 진흥지역 정정이 불가하다는 통보를 받아
2000.5.12 고시된 농업진흥지역 상세도에 의거 공부확인 및 민원발급하고 있으며 신청
대상 농지가 고시된 상세도상 진흥지역이 확실하여 현재 진흥지역으로 관리하고
있습니다.
라. 이건 청구인의 숙박 및 일반주택건립을 위하여 2000. 11. 13 농지전용허가를 신청
하였으나, 신청지인 o o 군 o o 면 o o 리 1051번지 외 3필지에 대하여 관련법
등 저촉여부를 확인한 결과 2000.5.12 고시된 농업진흥지역 상세도(1/5,000 지번도)
상 농업진흥지역(진흥구역) 농지로서 농지법 제34조의 규정에 의한 행위제한
사유에 해당되어 2000.11.21. 농지전용 불허가 통보하였습니다.
마. 따라서 이 건 피청구인이 청구인에게 한 농지전용 불허가 처분은 적법한
처분이므로 기각해 달라고 한다.
3. 판 단
가. 먼저 관련 법규를 살펴보면, 농지법 제34조·제36조·제39조, 같은 법 시행령 제34조
등의 규정을 종합해 보면, 농지를 전용하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에
의하여 당해 소재지를 관할하는 농지관리 위원회의 확인을 거처 농림부장관(권한
위임에 의하여 시장·군수에게 위임됨)의 허가를 받아야 하며, 농업진흥구역 안
에서는 농업생산 또는 농지개량과 직접 관련되지 아니한 토지이용 행위를 할 수
없으며, 농업진흥구역 안에서 할 수 있는 행위에 숙박시설 및 단독주택 신축이
포함되지 아니함을 알 수 있다.
나. 살피건대, 이 사건 청구인과 피청구인이 제출한 제반서류와 경상남도행정심판
위원회 심리시 구두진술 등을 종합해 볼 때, 청구인이 2000.11.13. o o 군 o o 면
o o 리 답 1051번지 외 3필지에 1,000㎡ 규모의 숙박시설 및 단독주택 신축을 위한
농지전용허가신청을 하자, 피청구인은 같은 해 11.21. 신청지역은 농림지역(농업진흥
지역)농지로서 농지법 제34조 및 같은 법 시행령 제34조의 규정에 의거 행위제한
시설로서 불허가 처분하였다. 이에 대하여, 청구인은 피청구인이 '97년 발급한 국토
이용계획 확인서에 준농림 지역으로 되어 있어 숙박시설을 건축하는데 문제가 없다고
믿고서, '98.8.10. 신청토지들을 매입하여 소유권이전등기 하였고, '97.9.5. 청구인의 처
박 o o 농지전용허가신청을 하여 피청구인으로부터 관련 법규상 농지전용허가 가능
하나 진입로를 확보하여 재 신청토록 권유하여 이를 믿고서 취하하였고, '97.10.15.
피청구인으로부터 진입로 설치 및 창고 건립을 위한 농지전용허가를 받았으나, 관
련법의 개정에 따라 숙박시설 건축을 위한 농지전용을 받지 못하였으며, 2000.7.28
o o 군조례 개정으로 신청지는 숙박시설의 설치가 가능한 것으로 보고 2000.11.13.
위 토지를 단독주택 및 숙박시설 건축을 위한 농지전용허가 신청을 하였고, 이에
피청구인이 농업진흥지역으로서 불허가 처분을 하였으나, 신청토지들은 농업진흥
지역에 포함되어서는 아니됨에도 불구하고 농업진흥지역내에 위치한 것으로 법규
에 따라 행위 제한을 한 것은 재량권을 일탈하여 위법하고 행정행위 신뢰의 원칙
상 피청구인이 발급한 제증명은 보호되어야 되므로 이 건 농지전용 불허가 처분
을 취소 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대, 청구인이 농지전용 신청한 지역은 1992년도에 고시된 농업진흥
지역 지형도에 농업진흥지역으로 표기되었으나, 1/25,000 지형도에 의거 작성한
지번조서에 신청지 등이 누락된 점이 인정되며, 또한 1995년 국토이용계획도상
농림지역으로 고시되었으나, 피청구인은 농업진흥지역지정관리규정('95.12.29,
농림부훈령 제842호) 제12조에 의거 필지별 농업진흥지역지정 여부 확인에 착
오가 발생하지 않도록 하기 위하여 농업진흥지역도면 1/25,000을 지적도
1/5,000에 이기 활용하였고, 이 과정에서 착오로 인하여 1997년 자체 제작한 농업
진흥지역 상세도에 준농림지역으로 표기되었으며, '97.6.15. 발급한 토지이용계획
확인원에도 준농림지역으로 표기되었다. 그러나 1992년 농업진흥지역으로 고시된
후 준농림지역으로 변경 고시된 사실이 없으며, 2000.5.12. 농업진흥지역 고시에도
변경 사항이 없으므로 청구인이 농지전용을 하여 건축하고자 하는 숙박시설은 농지
법 제34조에서 규정한 농업진흥지역내의 행위제한 시설에 해당됨을 알 수 있다.
그러므로 피청구인의 이 건 불허가 처분이 사실관계를 오인하였거나 관계 규정을
잘못 적용한 위법·부당한 처분이라 할 수 없다 할 것이다.
라. 따라서 피청구인이 2000.11.21. 청구인에게 한 농지전용 불허가 처분의 취소를
구하는 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과
같이 재결한다. |
