| 1. 청구인 주장
청구인은 1995.5 ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 산38-3에 대하여 채석허가 신청서를 피
청구인에게 제출하였던 바, 피청구인은 채석시 분진으로 인한 상수원 오염 및 소류
지내 토사퇴적으로 인한 피해 우려, 인근 주민들의 반대, 현지 입지여건상 임도개설
및 주변복구의 곤란, 주변 자연경관의 저해우려 등의 사유를 들어 같은해 6.24 ㅇㅇ시
녹지 52431-560호로 허가거부 처분을 하였습니다.
청구인은 이에 불복하여 그 불허가 처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하였던
바, 재결청인 경상남도지사는 1995.11.3 행심 95-137호로 피청구인의 불허가처분은
재량권의 범위를 벗어난 처분이라 하여 『피청구인이 1995.6.24 청구인에 대하여 한
채석불허가처분은 이를 취소한다』는 인용재결을 하였습니다.
"행정심판의 인용재결"은 행정심판법 제37조제1항의 규정에 의하여 "피청구인의
행정청은 물론 관계 행정청을 기속"하는 효력이 있고, 거기다가 재결주문이 "불허
가처분을 취소한다"는 것으로써, 그 이유와 대조검토해 보면 당연히 허가처분을 해
주는 것(이른바 이행재결)으로 봄이 상당하므로, 피청구인으로서는 같은법 제2항의
규정에 의거 지체없이 위 인용재결의 취지에 따라 불허가처분을 취소하고 허가처
분을 하여야 하는 것입니다.
사실이 위와 같은데도 불구하고 피청구인은 계속하여 위 재결에 따르지 않아 청
구인은 부득이 1999.9 다시 피청구인에게 위 재결의 취지에 따라 허가하여 줄 것을
신청하였습니다.
그러나 피청구인은 위 신청에 대하여
(1) 채석장 개발로 인한 소음, 분진 등 각종공해 및 야생조수 보호, 마을공동 분
묘지역 보호, 자연환경 파괴 및 상수원 오염과
(2) 주민들의 채석장허가 반대를 이유로, 또 다시 위 신청을 거부하였습니다.
피청구인의 위와 같은 거부사유는 다음과 같은 사유로 부적법한 것입니다.
(1) 채석장 개발로 인한 소음, 분진 등 각종공해 및 야생조수 보호, 마을공동 분
묘지역 보호, 자연환경 파괴, 상수원 오염 등은 이미 위 재결에서 이유가 없음이 밝혀
졌고,
(2) 주민들의 채석장허가 반대는 대법원 판결(97누6261, '99.7.23선고)에 정면으로
배치되는 것으로 이 또한 이유가 없습니다. 위 판결에서도 보는 바와 같이 주민들이
반대한다는 이유만으로 적법한 허가신청을 반려할 수는 없습니다.
청구인은 주민들이 본 채석허가로 인하여 소음, 분진 등으로 환경이 파괴된다는
주장에 대하여 청구인은 1999.3. 약4,000만원을 들여 환경영향평가전문업체인 천진
엔지니어링에 의뢰하여 환경영향평가를 받았습니다. 결과는 청구인이 제출한 환경
영향검토서에서도 보는 바와 같이 청구인의 석산개발로 환경이 파괴되거나 파괴될
염려는 전혀 없는 것으로 나타났습니다.
(환경영향평가법시행령 제2조의 규정에 의하면 채석허가 면적이 100,000㎡ 이상일
경우에만 환경영향평가를 받고 그 이하일 경우에는 환경영향평가를 받을 필요가
없음. 청구인이 신청한 채석허가 면적은 약 62,206㎡에 불과하여 환경영향평가를
받을 필요까지 없으나 청구인은 주민들을 위하여 위와 같은 거액을 들여 위 평가를
받았음)
피청구인은 1999.10.21 본 사건에 대한 답변서에서 산림법시행규칙 제95조제2항
에서 규정한 채석 및 반출에 따른 인근주민에 미치는 영향을 조사하도록 규정하고
있어 당초 신청된 사항은 세부적인 반출로가 계획되어 있지 않으므로 채석된 산물의
반출시 인근주민에 미치는 영향을 판단할 수 없어 채석허가를 할 수 없었으며 라고
하여 "채석장"에 이르는 "세부적인 반출로가 계획되어 있지 않았음"을 이유로 본 건
거부처분을 하였다고 주장하고 있습니다.
그러나, 청구인이 제출한 도면 및 동의서에서도 보는 바와 같이 "채석장"에 이르는
"8개 필지"의 "채석반출로" (즉, 진입도로)의 "대지소유자"로부터 그 대지에 대한 "
사용승낙"을 받았으므로 피청구인의 위 주장은 사실과 다르다 할 것입니다.
이상에서 본 바와 같이 피청구인이 행정심판에서 이미 "인용 재결"된 사항에 대
하여 또 다시 반려처분을 한 것은 인용재결의 기속력을 규정한 행정심판법 제37조
제1,2항에 정면으로 반하는 "위법행위"일뿐만 아니라 행정의 신뢰성이나 일관성 측
면에서도 도저히 수긍할 수 없는 것이고, 이로 인하여 최근 몇 년간을 이 일에만
매달려 온 청구인이 받은 손해나 고통은 실로 말로 다 표현할 수 없을 지경입니다
따라서, 피청구인이 1999.9.18 청구인에게 한 채석불허가 처분은 이를 취소하고
ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 산 38의 3에 대하여 채석허가를 하라는 이행재결을 구하는
행정심판 청구에 이른 것이라 한다.
(피청구인의 자의적이고 독선적인 판단이 재결청의 재결보다 우선할 수 없다는 법
치행정의 이상을 구현하는 의미에서도 청구인의 본 청구를 인용하여야 한다고 한다)
2. 피청구인 주장
청구인은 1995.5.29 ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 산 38-3번지 38,609㎡(채석장 27,449㎡,
처리장 2,548㎡, 진입로 1,680㎡, 침전지 1,916㎡) 국토이용관리법상 농림지역이며
산림법상으로 보전입지인 신청지에 건설용 석재 및 사석 461,354㎥ 규모의 채석허가
신청을 하여 왔음에 따라 피청구인은 같은해 6.1∼6.20까지 신청지 인근 ㅇㅇ면 ㅇㅇ
마을에 이를 공고 하고 알렸던 바,
ㅇㅇ리장 황ㅇㅇ 등 30명의 명의로 제출된 주민의견 수렴결과 채석장 분진으로
인한 상수원 오염피해, 채석발파시 소류지 제방분열 및 토사퇴적 우려, 먼지로 인한
비닐하우스, 기타 과수원 등 농작물 피해, 석재 반출시 오량마을 진입로 피해 등을
사유로 채석허가 반대의견이 제출되었습니다.
피청구인의 신청지 현지 조사결과에 의하면
채석에 따른 진입(반출)로가 사업계획서상 도상계획 되어 있으나, 진입로의 세부
설계서 및 임야소유자 동의서가 없으므로 산물반출에 따른 인근 주민에 미치는 영
향을 판단을 할 수 없으며,
상수원 오염,소류지 토사퇴적우려, 신청임지의 자연경관 수려 및 급경사면으로
채석후 주변과 조화된 복구가 어려울 것으로 판단되었고, 오량주민의 적극 반대로
1995.6.24. 청구인의 신청 사항을 불허가(반려) 처분하였으며, 청구인은 본 처분에 불복
하여 1995.8.8. 채석허가신청반려(불허가) 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하여
1995. 11. 3. 청구인의 주장이 인용 재결되었습니다. (경남행심 95-137)
위 행정심판재결 내용에 의하면
허가 거부사유로 제시한 사유중에 채석허가신청지가 마을과는 상당한 거리에 떨
어져 있어 마을주민들이 일반적으로 수인할 수 없을 정도의 피해가 발생할 것이라
고는 인정하기 어렵고, 임도개설 및 주변 복구가 곤란하다는 이유는 법적제한 규정이
없으며, 자연경관 보존지역도 아니므로 채석허가 거부사유로 제시한 이유들은 허가시
허가조건으로 충족시킬 수 있으므로 거제시의 거부처분은 재량권의 범위를 벗어난
처분이라고 재결된 바 있습니다.
청구인은 당시 재결주문을 근거로 이의 허가를 이행하라고 요구하고 있으나 당
시 재결주문에는 1995.6.24 피청구인이 한 채석불허가처분은 취소한다는 재결이므로
단순히 취소된 것에 그치는 것이고 피청구인이 청구인에게 채석을 허가하도록 직
접명한 것은 아니므로 피청구인이 행정심판법 제37조 제1항 제2항에 의한 기속력을
정면으로 반하는 행위를 하였다는 청구인의 주장은 잘못된 주장이라 할 것입니다.
청구인은 1999.8.24. 또 다시 동일 장소인 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 산38-3번지외 8필지 62,206㎡
(채석장 26,520㎡, 처리장 3,542㎡, 진입로 29,622㎡, 관리실 기타 2,522㎡)에 495,929㎥ 규모의
채석허가를 신청하였지만 피청구인은 다음과 같은 사유로 불허가(반려)하였습니다.
산림법시행규칙 제95조제2항에서 규정한 채석 및 반출에 따른 인근주민에 미치는
영향을 조사하도록 규정하고 있어 당초 신청된 사항은 세부적인 반출로가 계획되어
있지 않으므로 채석된 산물의 반출시 인근주민에 미치는 영향을 판단할 수 없어
이를 불허가 하였고,(실질적으로 기존의 마을 진입로를 이용할 수밖에 없고 이를
이용하게 될 경우 교통사고, 도로파손, 소음, 진동, 분진 등 기본적인 생활환경 피해
등으로 인근주민에게 미치는 영향은 상당할 것이라 함.
당시의 재결에서도 ㅇㅇ시에서 식수대책으로 대형 관정을 2개소 굴착해 놓았으나,
주민이 주장하는 계곡 상수원이 채석허가 신청지 상류 300m 지점에 위치하고 있어
피해가 전혀 없다고는 할 수 없다고 판단된 바 있고, 마을주민 70여호의 생활 용수
원으로 충당하고 있어 산림법시행규칙 제95조제2항제3호에서 규정한 인근 주민에
미치는 영향이 있을 것으로 판단되어 이를 불허가 한 것이며,
행정행위 등은 특별한 규정이 없는 한 현행법률에 따라 처리하여야 하고 이 건
처분 당시에는 위 재결 당시와는 달리 산림법 제90조의2 와 1998.12.13 개정된 산
림법시행규칙 제95조 제3항 제1호 제2호 에 규정된 주민의 동의를 얻도록 규정하고
있어 주민의 반대가 극심한 이건 허가신청은 그 허가요건을 구비하지 못한 것이므로
이는 허가 될 수 없다 할 것입니다.
그 동안 오량주민의 채석허가에 대한 반대의견이 1995. 6. 최초허가 신청시부터
1999.9.까지 3회에 걸쳐 제출되었고, 주민대표 등이 직접 방문하여 상수원 오염(오
량저수지)과 소류지 토사 퇴적 우려, 채석장 주변 마을공동묘지 보호, 천연기념물인
수달, 오색 딱따구리 서식지역 보호, 사업자가 자체 평가한 환경영향평가 불인정을
사유로 주민 반대 의견이 격렬한 상태에 있어 인근 주민에 미치는 영향이 있다고 판
단되어 이를 불허가한 것입니다.
따라서 지방자치단체는 지역주민에게 자연 평온한 상태의 생활권을 보장할 책임과
의무가 있다고 판단되므로 본 건 채석허가에 대하여 인근 주민에게 미치는 영향과
주변환경 등의 영향을 고려한 이 건 반려처분은 정당한 처분이므로 청구인의 청구는
기각되어야 한다고 한다.
3. 참가인 주장
청구인의 채석허가 신청지는 농림지역, 보전임지 62,206㎡(18,817평정도)규모의
자연 환경을 파괴하는 행위이며 복구가 불가능하고 채석허가의 타당성이 없는 위
치에 건설용자재를 조달 한다는 사익을 채우기 위하여 당장 수많은 지역 주민들에게
고통과 엄청난 피해를 입게 될 것이므로 주민들의 강경한 의사로 청구인의 이건
채석불허가 처분의 취소를 구하는 청구는 기각되어야 할 것입니다.
이러한 채석허가는 인근주민 300∼400여호의 지역주민에게 회복할 수 없는 중대한
피해를 초래하게 되어 계속적이고 집단적인 민원을 불러 일으킬 것이므로 참가인
187명은 다음과 같은 사유로 이건 채석불허가취소 청구는 기각되어야할 것입니다.
(1) 채석허가 신청지의 상류 300m지점의 상수원이 오염될 것입니다.
상수원으로 농업용 관정2개소를 이용할 수 있다고 하나 1개소는 폐공되었고 1개소는
오염으로 생활용수로는 불가한 실정입니다.
(2) 채석허가 신청지아래 300m 지점의 농업용 저수지에 토사유입 저수지 붕괴위
험이 예상됩니다.
(3) 소음·진동·비산 먼지등 생활환경의 피해 및 생태계파괴 등 환경에 미치는
영향이 막대하며, 비닐하우스의 토마토 피망 등의 각종농작물에 중대한 피해가 예
상됩니다.
(4) ㅇㅇ는 관광지로 개발되어 자연이 보호되고 환경이 보존되어야 하나 ㅇㅇ의
관문인 신 ㅇㅇ대교에서 이건 채석허가 신청지가 시계거리에 있고 그 진입로로 인한
과대한 산림이 훼손될 것이며, 채석허가신청지에서 1km지점에 있는 문화재인 신광석불,
기념물인 오량성 등이 훼손되는 등 보이지 않는 피해가 훨씬 크게 될 것이므로 이
건 채석허가는 될 수 없다 할 것입니다.
4. 판 단
먼저, 관계법규를 살펴보면 산림법 제90조의2 제1항은 산림안에서 -----건축용
또는 토목용으로 사용할 가치가 있는 암석을 채취하고자 하는 자는 농림수산부령이
정하는 바에 따라 시장·군수의 채석 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은조
제6항은 국토 및 자연의 보전, 국가의 중요한 시설의 보호 기타 공익상 허가를 해
서는 아니될 지역으로써 대통령령으로 정하는 지역은 허가할 수 없도록 규정하고
있다.
산림법시행령 제91조의5 제1항은 채석허가의 제한 지역으로써 문화재 보호구역 및
그 경계로부터 200m이내와 가옥·호수·공장으로부터 100m이내, 교육기관 의료기
관으로부터 500m 이내, 분묘의 중심지로부터 30m이내, 항로 구역으로부터 2,000m
이내등 11개 항목의 제한지역을 예시하고 있다.
산림법시행규칙 제95조 제2항은 시장·군수가 사유림내에서 채석허가 신청을 받은
경우 채석허가의 제한지역인지의 여부, 임황과 지황, 채석이 인근 주민에게 미치는
영향 채석의 타당성이 있는지 여부를 조사 확인하여 허가함이 타당하다고 인정된 때
복구비용을 예치하게 하고 허가증을 교부하도록 규정하고 있으며,
채석이 인근주민에게 미치는 영향등의 조사확인은 인근주민의 동의 또는 인근주
민의 공람공고 등의 방법에 의하고 공람을 거쳐 제시된 의견을 허가여부에 반영하는
경우에는 그 내용을, 반영하지 아니하는 경우에는 그 사유를 명시하여 주민에게 서
면으로 통보하여야 한다고 규정하고 있다.
청구인 피청구인 및 참가인 등의 주장과 입증자료 등을 종합하면, 청구인이 1995.
5. 29 ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 산 38-3번지 농림지역, 보전임지 38,609㎡에 건설용
석재 및 사석채취를 목적으로 채석허가를 신청하였으나 인접 300m 거리에 있는
농업용 소류지에 토사퇴적, 신청지 상류 300m거리에 있는 상수원의 오염, 인근
1,000m 거리에 있는 70호 정도의 절골마을에 소음·진동·분진 등의 생활환경피해,
비닐하우스등 의 농작물 피해 우려, 진입로 확보곤란(공동묘지 급경사), 임상이 양
호하고 경관이 수려 하다는등 보존가치가 있다며 이를 반려하자,
청구인이 이의 취소를 구하는 행정심판을 청구하여 당시 경상남도행정심판 재결
에서 신청지는 자연경관 보존지역이 아니며, 마을에서 산을 돌아 1,000m거리에 있어
수인 할 수 없을 정도의 피해가 우려 된다고는 볼 수 없어 이건 반려처분을 취소
한다로 재결되어 1996.8.16 청구인은 다시 채석허가를 신청하였으나 피청구인은 주
민의 반대의견이 있었고, 진입로가 계획되지 않았다는 등의 사유로 이를 불허가 하
였고,
1999.8.24 청구인은 신청지의 환경영향평가와 그 진입로를 계획(폭6m, 총연장 2.3km)
하여 신청지외 8필지의 임야에 62,206㎡(채석장 26,520, 진입로 29,622, 처리장 및
관리실 6,604)규모의 채석허가를 또다시 신청하였으나, 피청구인은 1999.9.18 주민의
생활 환경보호, 마을 공동묘지 보호, 상수원 오염, 자연환경 파괴, 주민 반대 등을
사유로 반려한 처분에 대하여, 청구인은 이를 취소하고 이건 채석허가의 이행을 구
하는 행정심판을 청구한 사건임을 알 수 있다.
채석허가 신청지의 입지여건을 살펴보면, 신청지는 ㅇㅇ시의 관문인 신ㅇㅇ대교에서
2.5km 정도의 거리에 있고 그 측면일부가 가시지역이나, 신청지 주위가 산으로 쌓여
있어 국도 14호선에서는 1.2km 정도의 거리에 있으나 가시지역은 아니며, 신청지의
전체적인 해발 표고가 50∼140m의 섬 내부 산지로 구성되어 있고, 인접 절골 마을
에서 최단수평거리 1,000m에 위치하며, 그 진입로는 폭6m 총연장2.3km로써 29,622㎡
(8,960평 정도)의 임야 훼손이 계획되어 있고 인접 절골 마을에서 최단수평거리
600m지점이며,
신청지의 임황 및 임야의 형상 등을 볼 때, 경사도가 25o∼40o정도의 급경사지로
곰솔군락을 이루며 수령 20∼50년생 직경 8∼100cm 정도로써 비교적 임황이 양호한
상태에 있음을 알 수 있다.
판단컨대, 이 건 채석허가 처분의 법적성격을 살펴보면, 산림 내에서의 토석채취는
국토 및 자연환경의 보전에 직접적으로 영향을 미치는 행위이므로 법령이 규정하는
토석채취의 제한지역에 해당하는 경우는 물론이거니와 그러한 제한지역에 해당되지
않더라도 허가관청은 토석채취 허가신청 대상토지의 현상과 위치 및 그 주위의 상황
등을 고려하여 국토 및 자연환경보전 등 중대한 공익상 필요가 있다고 인정될 때
에는 그 허가를 거부할 수 있고(대법원 '94.8.12 선고 94누5489판결)
공익침해의 정도 예컨대 자연환경 훼손정도, 소음, 분진의 정도, 수질오염의 정도
등에 관하여 반드시 수치에 근거한 일정한 기준을 정하여 놓고 허가, 불허가 여부를
결정하여야 하는 것은 아니고 산림훼손을 필요로 하는 사업계획에 나타난 사업의
내용, 규모, 방법과 그것이 환경에 미치는 영향 등 제반사정을 종합하여 사회관념상
공익침해의 우려가 현저하다고 인정되는 경우에는 불허가 할 수 있다(대법원 '93.5.27
선고 93누4854판결)고 할 것이며,
피청구인이 1999.9.18 이 건 불허가의 사유로서 채석으로 인하여 소음·분진 등
각종 공해와 자연환경 파괴, 마을공동묘지 훼손 채석허가신청지 상류 300m 지점의
상수원오염 등의 인근마을 주민의 반대의견을 받아들여 불허가 사유로 하고 있으며,
한편, 청구인은 주민의 반대 이유가 합리성이 있는지 여부를 판단하지 않고 주
민의 반대 이유만으로 반려한 재량권을 일탈한 위법한 처분(대법원 '99.7.23 선고 97
누 6261판결)이라고 주장하고 있는 것으로 보아 이 건 채석허가 신청지는 산림법 등
관계법규에 직접적으로 저촉되는 것이 아니라 환경보전과 주민에게 미치는 영향 등
공익을 위하여 반려한 사건임을 알 수 있다.
위에서 살펴본 바와 같이 채석허가 신청지의 입지여건, 그 진입의 임황과 그 형상
등을 볼 때, 그 진입로는 폭 6m, 길이 2.3㎞정도로써 경사도 25o∼40o정도의 급경사지
29,622㎡의 산림이 훼손되어, 채석허가 신청지 26,520㎡보다 과대한 우량임지를 훼
손하게 될 것이며, 국도변의 가시권에 있어 주변경관을 해치는 등 주위여건에 따른
공익을 우선한 이 건 불허가 처분은 위법한 처분으로 볼 수 없는 점이 인정되고,
청구인은 주민이 요구하는 소음·진동·분진 등으로 환경이 파괴되고 주민에게
미치는 영향은 경남행심 95-137호('95.11.3 재결)재결에서 환경이 파괴되거나 주민이
수인할 수 없을 정도의 중대한 영향이 없다하여 청구인의 주장을 받아들여 인용하
였다고 주장하고 이 건 피청구인의 반려처분은 재결의 기속력을 부인하는 위법한
처분이라 주장하나,
1995.11.3 경남행심 95-137호의 재결시와 이 건 심판청구사건의 여건 및 사정변경
등을 보면, 이 사건 청구는 채석허가 신청지의 진입로가 29,622㎡로서 채석허가 신
청지 26,520㎡보다 더 많은 산림을 훼손하게 되는 점과, 1998.2.13 산림법시행규칙
제95조제3항의 신설로 인하여 채석이 인근주민에게 미치는 영향은 인근주민의 동의
또는 인근주민에의 공람을 하도록 규정된 점이 주요변경 사항이라 할 것이므로, 기
재결한 경남행심 95-137과는 여건 및 사정변경이 현저하여 별개의 사건으로 보아야 할
것이고,
이러한 진입로의 과대한 산림훼손과 인근주민의 공람등으로 합리적 반대의견을
수용하여 공익을 우선한 피청구인의 이건 처분은 재량권을 넘은 위법한 처분이라는
청구인의 주장은 받아 들이기 어려우며,
또한, ㅇㅇ지역의 건설공사 수요와 건설공사에 기여 할 것이라는 청구인의 이 건
채석허가신청의 공익성을 살펴보면, ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 등 92,466㎡의 임야에
1,782,946㎥규모의 채석을 1998 ∼2005년간 채석할 수 있도록 허가되어 있어 이 건
채석허가의 긴급성이 있다거나 건설공사상 이 건 채석허가의 필요성이 요청된다고도
보기 곤란한 점이 인정된다 할 것이며, 인근주민이 주장하는 상수원오염과 농작물
피해 소음·진동·분진 등 다소 주민에게 미치는 영향 등을 배제하기 곤란한 일면도
있다 할 것이다.
그러므로, 이 건 채석신청지의 입지여건과 임야의 형상, 임지의 현황 등을 살펴본
바와 같이 이 건 채석이 허가될 경우 자연의 보전과 환경의 유지에 직접적인 영향을
미치는 행위로 보아지므로 공익상 보존의 필요성이 요청된다 할 것이며, 청구인이 이
건 채석허가로 인하여 얻게되는 사익은 자연환경의 보존을 위한 공익상의 요청보다
우선될 수 없다 할 것이다.
따라서, 청구인의 이 건 취소를 구하는 청구와 채석허가의 이행을 구하는 청구는
이유없다 할 것이므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
