1. 사건개요 가. 청 구 인 : 강△△ 나. 피청구인 : ○○시장 다. 청구내용 청구인은 2023. 9. 7. 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 ****-* 외 1필지(전, 2,447㎡, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 축사(동물 및 식물 관련 시설, 1동, 400㎡) 신축을 목적으로 건축신고(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)를 하였으나, 2023. 10. 24. 피청구인으로부터 건축신고 수리 불가 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 경위 1) 이 사건 신청 청구인은 2023. 9. 7. 피청구인에게 이 사건 신청지 지상에 이 사건 축사를 신축하기 위하여, ‘건축설계 전문가’의 조력을 받아서 건축법 등 관계법령을 사전에 충분히 검토한 후 이 사건 신청을 하였다. 2) 유관부서와의 협의 절차의 원만한 진행 청구인은 이 사건 신청 이후 관련 규정에 따라 유관부서와 순차적으로 충실하게 협의를 진행하였다. 그 결과, ‘협의결과내역’에 기재된 바와 같이 ‘불허가 사유’로 의견을 개진한 관계부서는 전혀 없었고, 일부 부서에서 ‘조건부 허가’의 취지로 의견을 개진하였으나, 그 내용은 모두 청구인이 이미 충분히 숙지하여 반영하였거나 어렵지 않게 반영이 가능한 사안들이어서 특별히 문제가 될 부분이 없었을 뿐만 아니라, 실제로도 피청구인이 고지한 거부처분 통지서에도 허가 조건에 대한 불충족에 관한 내용은 포함되어 있지도 않았다. 3) 이 사건 처분의 고지 가) 청구인은 위와 같이 사전에 충분한 검토를 거친 후 이 사건 신청을 하였을 뿐만 아니라, 위와 같이 유관 부서와의 협의를 거치는 과정에서 달리 허가조건에 있어서 장애가 될 만한 내용이나 특별한 보완요구 등이 전혀 없었기 때문에, 무난하게 건축허가를 취득할 것으로만 예상하고 있었다. 나) 그런데, 피청구인은 일부 주민이 민원을 제기하자 민원조정위원회를 열었는데, 그 민원조정위원회에서 조정이 이루어지지 아니하자, 결국 2023. 9. 11. ‘협의 단계에서는 전혀 보완을 요구하지 아니하였던 아래와 같은 추상적인 사유’로 청구인의 이 사건 신청을 거부하였다. 4) 그러나, 청구인이 뒤에 자세히 언급하는 바와 같이 위와 같은 처분사유는 현저히 부당하므로, 청구인은 피청구인의 이 사건 처분에 불복하여 이 사건 행정심판을 제기하기에 이른 것이다. 나. 이 사건 처분의 위법·부당성 1) 관련 법리 가) 국토계획법 제56조제1항제1호 및 제2호, 제58조제1항제4호, 같은 조제3항, 같은 법 시행령 제56조제1항 [별표 1의2] 등의 각 규정을 종합하면, 공작물의 설치나 토지의 형질변경 등 개발행위허가는 그 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 요건에 해당하는지를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있는데, 한편 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 의한 공익판단의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 재량권의 일탈ㆍ남용여부에 대한 심사는 사실오인, 비례ㆍ평등의 원칙 위반 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결, 대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두41579 판결 등 참조). 나) 그런데, 피청구인이 이 사건 처분서에 기재한 각 처분사유는 행정청에게 부여된 재량권을 감안하더라도 사실오인 및 평등원칙 위반 등의 사정이 현저한데, 아래에서는 이에 관하여 구체적으로 언급하겠다. 2) ‘이 사건 신청지 인근에 대형축사가 4개가 위치하고 있어서 이미 주민들의 생활 불편이 수인한도를 넘어서고 있다’는 취지의 이 사건 처분사유에 대하여 가) 한우축사와 육계장 등 합계 4군데 축사의 경우 ① 이 사건 신청지를 기준으로 사방으로 흩어져 있음은 물론이고, ② 위 축사와 육계장 주변에는 주민들이 거의 살고 있지 않아서 마을을 형성하거나 주택이 집결되어 있는 것도 아니어서, 위 각 축사들과 이 사건 신청치에 건립예정인 축사로 인하여 직접적인 영향을 받지 아니함을 어렵지 않게 추단할 수 있다. 나) 즉, 피청구인은 위 축사 등이 어떠한 기준에서 집단적으로 결집해 있다는 것인지 알기 어려울 뿐만 아니라, 기존의 축사와 주민들의 생활지역은 멀리 떨어져 있기 때문에, 축사의 집단적 결집으로 인하여 주민들의 피해가 가중된다는 것은 도저히 납득하기 어렵다. 다) 또한, 위 4개의 축사는 이 사건 축사에 비하면 그 규모가 큰 것으로 보이나, 위 각 축사를 ‘대형축사’라고 평가하기도 어려워 보인다는 점도 지적하지 않을 수 없고, 더구나 4곳 중 1군데는 육계장인데 육계장의 경우에는 한우축사에 비하여 악취나 환경상의 문제가 불거질 우려가 현저히 적다. 라) 특히, 이 사건 신청지의 인근 주민들 중 상당수는 기존 축사들이 악취나 환경적인 문제에서 별다른 문제가 없었기 때문에 이 사건 축사의 신축에 동의를 해 주었는데, 그럼에도 불구하고 일부 주민(상대적으로 이 사건 축사와 근접한 위치에 소재한 일부 주민)이 심의과정에서 막연하고 추상적인 이유로 축사 신축을 강경하게 반대하자 민원조정위원회에서는 이를 이유로 이 사건 신청을 부결한 것이어서, 이는 현저히 부당하다. 3) ‘이 사건 신청지는 지방도와 하천이 근접해 있고, 이 사건 축사 허가시 주변의 다른 축사 신청시 거부할 명분이 없다’는 취지의 이 사건 처분사유에 대하여 가) 먼저, 청구인은 ‘지방도와 하천’의 인근에 축사를 건축하는 것이 마치 일반적인 제한사항인 것처럼 전제하여 위와 같이 처분하고 있으나, 지방도와 하천 인근에 축사를 건축할 경우 축사와 하천 사이의 이격거리에 제한을 두어야 한다는 규정은 존재하지 아니하다. 나) 다음으로, ① 상식적으로 생각해 보더라도 지방도(도로)와 인접한 지역에 축사가 건립될 경우 주변환경과 관련하여 도대체 무엇이 문제가 된다는 것인지 도무지 납득하기 어렵고(오히려, 축사건립자가 도로에서 발생하는 소음으로 인한 피해를 수인하는 것이지, 축사가 도로에 영향을 미치는 바는 없다.), ② 하천의 경우, 만일 분뇨에 대한 처리를 외부로 하지 아니하고 인접지에 배출한다면 피청구인의 우려에 일응 재고의 여지가 있을지 모르나, 앞서 언급한 바와 같이 이 사건 축사에서 배출되는 모든 분뇨는 그 저장시설로 잠정적으로 모아진 후, 전문 처리업체에서 100% 수거해 가기 때문에, 하천과 인접하였다는 점 역시 달리 문제될 바가 없다. 4) ‘추가적인 축사 건립은 주민들의 삶의 질을 위협하므로, 축사허가 총량관리가 필요하다’는 취지의 이 사건 처분사유에 대하여 가) 이 사건 축사는 주변의 축사와 육계장 등이 상당한 거리를 두고 있기 때문에, 이로 인하여 주민들의 삶의 질을 저하시킬 우려가 있다는 주장은 막연하고 추상적인 주장에 불과하고, 오히려 이 사건 신청지 일대의 주민들 중 상당수는 주변 축사들이 환경적으로 별다른 피해를 주지 않았기 때문에 아무런 조건 없이 이 사건 축사가 건립되는 것을 동의하고 있다는 점은 앞서 언급한 바와 같다. 나) 한편, 피청구인은 ‘축사허가 총량관리가 필요하다’는 측면에서도 이 사건 축사 신축에 대한 거부처분이 불가피하다는 점을 지적하고 있으나, 청구인으로서는 ‘축사허가 총량관리’가 무엇을 의미하는지 알기가 어렵고, 청구인이 알기로는 그와 관련된 기준이나 제한을 정한 관계법령도 존재하지 않는 것으로 알고 있는데, 피청구인은 도대체 무엇을 기준으로 ‘총량관리’라는 제한사유를 제시하고 있는지, 도저히 알기가 어렵다. 5) ‘피청구인은 청구인이 가축분뇨처리, 악취 및 환경오염 방지 등에 대한 구체적인 대안이 없이 사실상 사후관리에 어려움이 예상된다’는 취지의 이 사건 처분사유에 대하여 가) 피청구인은 위와 같은 점을 지적하고 있으나, 앞서 언급한 바와 같이 청구인은 이미 건축허가신청 당시 ‘가축분뇨처리에 대해서는 전문업체에 위탁하여 처리할 계획서 및 당해 업체와의 계약서’ 등을 제출한 바가 있는데, 그에 의하면 위 전문업체는 이 사건 축사에서 발생하는 가축분뇨를 100% 수거해 간다는 것임은 재차 강조한 바와 같으므로, 청구인으로서는 ‘구체적인 대안이 없다’는 취지의 피청구인의 지적을 납득하기 어렵다. 나) 더구나, 이 사건 신청지 일대는 위성사진에서 확인되는 바와 같이 사람이 거주하지 아니할 뿐만 아니라, 특히 ○○리 마을 주민들은 모두 이 사건 신청지와 멀리 떨어져 있는가 하면, 이 사건 신청지의 북쪽 방향은 농경지이고, 남쪽방향은 산지로 둘러쳐져 있어서 이 사건 축사에서 발생할 악취가 주민들에게 영향을 줄 가능성이 없는 상황이다. 다) 나아가, 만일 청구인이 이 사건 축사를 신축함에 있어서 환경처리 시설계획을 다소 미흡하게 준비하고 있다고 판단된 경우라면 이를 보완 및 시정하도록 행정지도를 하여야 하는 것이지, 막연히 환경처리 문제가 발생할 우려가 있다고 하면서 이 사건 건물 신축 자체를 제한하는 것은 ‘피청구인의 본연의 사무’에 대한 부담을 덜기 위하여 ‘국민의 재산권 행사’를 원천적으로 제한하겠다는 것이어서, 이는 그 자체로 부당하다. 6) 이 사건 처분은 평등원칙에 위반된다는 점에 대하여 가) 먼저, 피청구인 스스로가 그 처분사유에 기재한 바와 같이 ‘이 사건 신청지 인근에는 이미 4개의 대형축사’에 대한 건축허가가 이루어졌다는 것이므로, 유독 청구인에 대해서만 이를 불허가하는 것은 청구인에 대한 차별적 처우에 해당함은 이견의 여지가 없어 보인다. 나) 다음으로, 피청구인은 청구인의 이 사건 신청지가 하천 인근에 있어서 건축허가가 어렵다는 것이나, 청구인이 알고 있는 바에 의하면 피청구인은 그 관할지역에서 이미 하천 인근에 건축허가를 해 준 바가 있는데, 그럼에도 불구하고 유독 청구인에게만 하천과 인접한 점을 이유로 불이익한 처분을 한다는 것 역시 명백한 차별적 처우에 해당한다. 다) 즉, 위성사진에서 확인되는 바와 같이 피청구인은 이미 ‘이 사건 신청지 인근의 하천’보다 더욱 넓고 깊은 하천과 인접한 지역에다가 축사허가 신청을 허가한 바가 있음이 분명하게 확인되는데, 그럼에도 불구하고 이 사건 신청지가 소하천과 인접해 있다는 이유를 들어 건축허가를 제한하는 것은 부당한 차별적 처우에 해당한다. 라) 따라서, 피청구인의 이 사건 처분은 그 적시된 처분사유들이 모두 부당할 뿐만 아니라, 거기에 더하여서 평등원칙에도 위반되는 위법한 처분임을 확인할 수 있다. 다. 결론 이상과 같이 이 사건 처분에는 사실오인, 평등원칙의 위반 등 여러 가지 위법한 사유가 존재하므로, 이 사건 처분은 취소되어야 할 것이다. 따라서, 청구인의 이 사건 청구를 인용하여 주기 바란다. 라. 보충서면 1) 피청구인의 답변서에 대한 반박 가) ◎◎마을 주민들의 반대의견에 대하여 (1) 피청구인이 제출한 위성사진에 의하면 이 사건 신청지와 ◎◎마을과는 직선 거리로 800m 가량 떨어져 있는데, 직선 거리로 위와 같은 정도의 이격을 유지하고 있다면 이 사건 축사에서 발생한 악취나 환경적인 피해가 ◎◎마을 주민들에게 영향을 미칠 가능성이 낮다. (2) 더구나, 직선 거리상의 이격거리보다 더욱 중요한 사실은 이 사건 신청지와 ◎◎마을 사이에는 중간에 산이 하나 가로막고 있어서 이 사건 신청지와 마을 사이의 방패막 역할을 하고 있기 때문에, 사실상 이 사건 축사에서 발생한 악취나 환경적인 피해가 ◎◎마을 주민들에게까지 영향을 미칠 가능성은 거의 없어 보인다. (3) 즉, 이 사건 신청지는 이격거리상으로도 악취 등의 영향이 미치기 어려운 거리를 유지하고 있을 뿐만 아니라, ●●마을과 이 사건 신청지 사이에 산이 끼어있어서 축사가 보이지도 않고 축사운영에 따른 영향이 미칠 가능성도 없는 상태이다. 이러한 이유로 ‘소수의 ◎◎마을 주민들을 제외한 나머지 인근 마을의 주민들 전부’는 조건 없이 청구의 축사신축에 동의하면서, 흔쾌히 동의 서까지 작성해 주었던 것이다. (4) 한편, 해충의 발생은 하천 일대의 축사들로 인하여 비롯된 것이라기보다는 태생적으로 하천 일대가 다른 지역에 비해 해충이나 곤충들이 알을 낳거나 서식하기에 좋은 환경을 갖추고 있기 때문으로 보일 뿐인 반면, 오히려 상식적으로 하천의 오염은 인근 산업단지나 농공단지에서 유발하는 폐수 등으로 인하여 불거질 가능성이 클 뿐이므로, 피청구인과 같이 소규모 축산업자들이 하천을 오염시켰다는 취지의 주장은 현저히 부당한 주장이다. 나) 평등원칙 위반에 대하여 (1) 먼저，피청구인이 제출한 답변서에 기재된 위성사진에 의하더라도 ‘이 사건 신청지 인근에는 이미 4개의 축사’에 대한 건축허가가 이루어졌다는 것이므로 유독 청구인에 대해서만 이를 불허가하는 것은 청구인에 대한 차별적 처우에 해당함은 이견의 여지가 없어 보인다. 더구나 주변의 축사는 피청구인 스스로의 주장에 의하더라도 ‘대형축사’인 반면, 이 사건 축사의 경우 20마리의 소를 키을 수 있는 영세한 소규모 축사인데, 기업형 축사는 허가를 해주면서 그보다 환경적인 부분을 포함하여 주변에 영향을 미칠 가능성이 훨씬 낮은 소규모 축사에 대해서는 이를 불허가 한다는 것은 더욱 형평성에 맞지 아니하다. (2) 다음으로, 피청구인은 입지 부적정 등을 이유로 2022년도부터 2023년도까지 5군데 가량 동식물관련시설에 관하여 불허가처분을 하였다는 것이나, ① 피청구인의 불허가처분 사유로 삼은 ‘입지 부적정’이라는 막연하고 추상적인 사유는 원칙적으로 관련 법령에 근거하여 이루어진 처분이라고 볼 수 없고, ② 만일 위 불허가 처분을 한 축사가 ‘인근에 허가된 4개의 대형축사’와 그 입지 등에 있어서 별다른 차이점이 없다면, 위 불허가 된 5개 축사에 대한 처분 역시 평등원칙에 위반되는 것이어서, 이러한 경우라면 피청구인의 위 주장은 결국 피청구인이 이미 종전에 ‘평등원칙을 위반한 사례’가 있다는 점을 근거로 청구인에게도 ‘평등원칙을 위반 할 수 있다’는 취지로 주장하는 것과 다를 바가 없어서 그 주장 자체로 부당하다. 다) 가축분뇨처리에 관하여 (1) 피청구인은, 전문업체 위탁계약서 및 가축분뇨배출시설 설치계획서에는 배출주기가 구체적으로 명시되어 있지 않고, 청구인은 민원조정위원회 심의 과정에서 배출주기와 횟수 등에 대해서 구체적이고 일관성 없는 답변을 하여 가축분뇨처리에 대해서 대안이 없는 것처럼 비춰진다는 취지로 주장하고 있으나, (2) 청구인이 당시 배출주기를 명시적으로 언급하지 아니한 것은 축사를 실제로 운영하기 전이어서 가축분뇨의 발생량이 정확하지 아니한 상태에서 대략적으로 그러한 내역을 표기하는 것은 다소 부적절하다는 생각 때문이었을 뿐인데, 중요한 것은 청구인이 분뇨처리 전문업체와 이미 계약을 하여 가축분뇨를 전량 외부로 반출할 예정이라는 것이고, 그와 같은 계약이 체결되어 있는 이상 청구인은 위 처리업체의 조언에 따라 처리시설의 저장한계를 고려하여 위 처리업체와 사이에서 배출시기를 조율하면 되는 것일 뿐이어서, 도대체 이것이 어떤 이유로 불허가처분 사유가 될 만큼 중요한 흠결이라는 것인지 도무지 납득하기 어렵다. (3) 또한, 청구인이 사육할 소는 20마리 가량이므로 그로부터 발생하는 분뇨의 양이 많지 아니하므로 분뇨의 처리에 어려움이 있을 가능성도 낮은 상황이다. 더구나, 만일 감독관청인 피청구인의 입장에서 ‘청구인의 피해방지 대책이나, 환경처리 시설계획’을 다소 미흡하게 준비하고 있다고 판단되는 경우라면, 피청구인으로서는 이를 보완 및 시정하도록 행정지도를 하면 될 것인데, 배출시 기에 대한 청구인의 답변이 피청구인이 기대하는 것보다 다소 구체적이지 못하 였다는 이유만으로 이러한 점에 대한 보완을 지도하지 아니한 채 바로 불허가 처분을 하는 것은 부당하다. 라) 이 사건 축사 건립으로 주민들의 갈등이 예상된다는 점에 대하여 (1) 피청구인은 ○○시 민원조정위원회를 개최하여 청구인과 ◎◎마을 주민들의 의견을 청취하였는데, 건축신고 수리시 청구인과 기존 마을 주민들간의 극심한 갈등이 야기될 것이라는 취지로 주장하고 있으나, (2) 먼저, 이 사건 심판청구서와 함께 제출한 대다수 주민들의 서명이 기재된 주민동의서에서도 확인할 수 있듯이 이 사건 신청지 주변 주민들은 대부분 이 사건 축사 건립에 동의를 하고 반면, 단지 ◎◎마을 일부주민들이 이 사건 축사 건립에 대해서 반대하고 있을 뿐이어서, 피청구인이 지적하는 ‘극심한 갈등’은 매우 과장된 주장임을 지적하지 않을 수 없다. (3) 다음으로, 위 일부 소수의 주민들이 반대 이유로 제시하고 있는 내용은 축사 건립으로 인해 하천이 오염된다는 것이나, ① 실제로 하천이 오염되었는지 여부도 알 수 없거니와, ② 설령 하천오염이 발생하였다고 가정하더라도 ‘인근의 대형축사 4개’가 하천을 오염시켰다는 주장은 아무런 근거가 없는 주장에 불과한 반면, 축사에서 발생하는 분뇨는 모두 외부 전문수거업체에서 이를 전량 수거하고 있기 때문에 분뇨로 인하여 수질오염이 발생할 우려는 없다. (4) 나아가, 청구인은 ○○시 민원조정위원회에서 반대하는 주민들의 의견을 수렴하여 보다 철저하게 환경적인 피해가 발생하지 않도록 시설설비에 만전을 기하고 관리할 예정이라는 점을 소상히 설명하였는데, 다시 한 번 강조하지만 청구인은 이 사건 축사에서 발생할 가축분뇨처리에 대해서는 전문업체와의 공조와 현대화된 축사 건립으로 인근 주민들에 대한 피해를 최소화하기 위한 계획이 이미 수립되어 있으므로, 이 사건 축사 건립에 따른 환경오염으로 주민들과 청구인 간에 갈등이 유발할 우려가 있다는 피청구인의 주장은 막연하고 추상적인 주장에 불과하다. 2) 이 사건 축사 신축은 관계법령의 기준을 위반한 바가 없다. 이 사건 처분사유에 의하면 이 사건 축사 신축은 ‘건축과 관련된 법령 및 자치법규인 ○○시 건축조례’ 등 관계법령의 기준을 위반하였다는 내용은 전혀 없다. 또한, 피청구인은 현장검증 당시에도 이 사건 축사가 관계 법령상의 기 준을 불총족하는 바는 없다는 점을 명시적으로 인정한 바도 있다. 3) '축사허가 총량규제’는 명백한 위법이다. 가) 피청구인은 인근 지역의 축사 건립현황에 비추어 보면, 축사건립의 총량을 제한할 필요가 있음을 처분사유 중 하나로 지적하였다. 그러나 관계법령 어디에도 축사허가에 대한 총량을 제한하여야 한다거나 총량의 제한기준에 관하여 명시된 바가 없음은 피청구인도 인정하고 있는 것으로 보이는데, 그럼에도 불구하고 법령에 근거 없는 기준을 적용하는 것은 법률유보의 원칙에 정면으로 반하는 것이어서 위 처분사유에는 중대한 위법이 존재한다. 나) 나아가, 제반사정에 비추어 보면 이 사건 처분이 이루어진 실질적인 사유는 위와 같이 ‘인근에 축사가 많으니 제한할 필요가 있다’는 위와 같은 발상에 근거한 것으로 보이는 점에 비추어 보면, 위 부분이 이 사건 처분의 실질적인 처분사유인 반면, 위 처분사유는 관련 법리상 명백하게 위법이라는 점에 비추어 보면, 이 사건 처분의 위법성은 더욱 현저하다. 첨언하면, 현장검중에서 확인된 바와 같이 이 사건 신청지에서 주변을 둘러보면 ‘인근 4개 축사’가 전혀 보이지 아니하고, 물리적인 직선거리도 상당 부분 이격되어 있어서, ‘인근에 대형축사가 많다’는 주장 자체도 선뜻 수긍하기가 어렵다는 점을 지적하지 않을 수 없다. 4) 결론 이상과 같은 점을 참작하시어, 청구인의 이 사건 청구를 인용하여 주기 바란다. 3. 피청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 경위 ○ 2023. 9. 7. : 건축신고 신청 접수 - 건 축 주 : 강△△ - 위 치 : ○○시 ○○면 ○○리 ****-* 외 1필지(전), 보전관리지역 - 신청현황(1건) 구 분 | 주용도 | 구 조 | 층 수 | 대지면적 | 건축면적 | 비 고 | 신축 | 동,식물관련시설 (축사) | 일반철골구조 | 지상 1층 | 2,447㎡ | 400㎡ | |
○ 2023. 9. 8. : 건축복합민원 일괄협의회 개최 ○ 2023. 9. 20. : ○○시 도시계획위원회 개최(심의결과 : 조건부 가결) ○ 2023. 10. 24. : 건축신고(신축) 불수리 통보 나. 청구인의 주장에 대한 반박 1) 재량권 일탈·남용에 대하여 가) 건축허가와 관련하여 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하는데, 그 판단 기준은 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 된다. 이러한 재량권 일탈·남용에 관하여는 그 행정행위의 효력을 다투는 사람이 주장·증명책임을 부담하며, 나) 특히 환경 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 행정청의 건축 허가와 관련하여 재량권 일탈·남용 여부를 심사할 때에는, 해당지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다. 다) 그러므로 그 심사 및 판단에는, ① 우리 헌법이 ‘모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다’고 규정하여 환경권을 헌법상 기본권으로 명시함과 동시에 국가와 국민에게 환경보전을 위하여 노력할 의무를 부과하고 있는 점, ② 환경정책기본법은 환경권에 관한 헌법이념에 근거하여, 환경보전을 위하여 노력하여야 할 국민의 권리·의무와 국가 및 지방자치단체, 사업자의 책무를 구체적으로 정하는 한편, 국가·지방자치단체·사업자 및 국민은 환경을 이용하는 모든 행위를 할 때에는 환경보전을 우선적으로 고려하여야 한다고 규정하고 있는 점, ③ ‘환경오염 발생 우려’와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점 등을 함께 고려해야 할 것이다(대법원 2017. 10. 12 선고 2017두48956 판결, 대법원 2017. 3. 15.선고 2016두55490 판결 등 참조). 2) 인근 4개의 축사의 경우 신청지 및 마을주변으로부터 사방으로 흩어져 있어 이 사건 축사가 추가적으로 건립되더라도 주민들의 생활여건에 별다른 영향을 초래하지 않을 것이라는 주장 및 인근 축사와의 형평성 위반 주장에 대하여 가) 신청지 주변에는 위성사진에서 보다시피 4개의 축사가 있으며, 신청지 축사의 규모와는 별개로 ◎◎마을 주민들은 이미 마을 주변 기 허가된 축사만으로도 고통받고 있다는 것은 진정서를 통해 충분히 알 수 있다. 나) 일반적으로 마을 주변 다수의 축사는 악취와 해충 등을 유발하고 주변생활환경에 영향을 미칠 수밖에 없는바, 청구인은 건축 허가(축사)라는 본인의 이익을 위하여 다수인 마을 주민의 고통을 외면하고 있다. 증거서류에서 보다시피 이미 마을 주민들은 축사에 관하여 수인한도를 넘어섰기에 이 사건 축사가 주민들의 생활여건에 별다른 영향을 주지 않는다는 청구인의 주장은 일방적 주장일 뿐이다. 다) 그리고 청구인의 주장대로 인근 축사에 대해 허가를 했다고 하여 모든 허가를 피청구인이 수용해야 한다면 그 피해는 고스란히 그 지역 주민 및 농민들에게 돌아갈 것이기에 피청구인은 주변 지역의 토지 이용실태, 입지여건, 정주환경, 인근 지역 축사 현황 등 전반적인 사항들을 고려하여 각각의 사안에 따라 축사 허가를 할 수밖에 없으며, 만일 이 사건 축사의 건립을 허용한다면 다수의 허가를 이유로 추후 주변농지의 연쇄적인 건축 허가신청을 막을 길이 없게 되어 연쇄적인 농지잠식이 발생할 우려가 높다. 라) 따라서 행정청으로서는 평등원칙만 고려하여 이를 무조건 허가할 수는 없고, 평등원칙과 함께 그와 같은 일련의 건축허가가 환경과 경관 등에 미치는 영향을 종합적으로 고려하여 허가 여부를 판단하여야 하기에, 신청지 인근에 축사 건축허가를 한 사정만으로 이 사건 처분이 평등원칙에 반한다고 볼 수 없다. 그러므로 이 사건 처분이 재량권·일탈 남용이라는 청구인의 주장은 이유 없으며, 이 사건 처분은 적법·타당하다. 마) 또한 피청구인은 최근 접수된 농지 인근의 축사 신청에 대하여 입지의 부적정 등을 이유로 불허한 사례가 다수 있다. 3) 신청지가 지방도와 하천에 인접해 있다 하더라도 환경상의 문제를 초래하지 않는다는 것에 대하여 이 사건 신청지 일원은 농업경영에 이용되고 있는 농경지이고, 이 사건 신청지는 소하천을 경계로 농림지역과 근접해 있어, 만에 하나 이 사건 신청지에서 축사 폐수 등이 흘러나오게 되면 당연히 축사 폐수로 인한 오염이 발생할 수 밖에 없고, 그렇게 될 경우 부근의 농업경영에 지장을 초래할 수밖에 없다. 4) 가축분뇨처리에 대해 전문적인 위탁업체와 계약 체결하여 하천으로 분뇨가 배출되는 문제는 원천적으로 발생하지 않는다는 주장에 대하여 가) 청구인은 이 사건 축사에서 발생하는 가축분뇨에 대하여 전문적인 처리업체에 위탁계약을 체결한 상태이고, 이를 기초로 한 가축분뇨배출시설 설치계획서까지 제출하였기 때문에 결과적으로 가축분뇨 및 악취에 대한 문제가 발생하지 않는다고 주장하나, 위탁계약서 및 가축분뇨배출시설 설치계획서에는 배출주기가 구체적으로 명시되어 있지 않아 절대적으로 오염 유발을 하지 않는다고 보기 어려우며, 나) 청구인은 민원조정위원회 심의 당시 위원들의 가축분뇨처리에 대한 질의에 대해 위탁업체와 계약을 체결하여 전량 반출할 계획임을 밝히기는 했으나 배출 주기 및 횟수 등에 대하여 발언할 때는 처음에는 일주일 주기로 반출하겠다고 발언하였다가, 발언 중간에는 사육두수가 얼마 되지 않아 배출량이 배출하기에 충족하지 않다는 이유로 몇 개월이 걸릴 것이라는 등 일관적이지 않은 답변을 하였으므로 가축분뇨처리에 대해 구체적 대안이 없는 모습을 보였다. 다) 또한 가축분뇨처리를 전문업체에 위탁한다 하더라도, 소가 분뇨를 배출하는 이상 악취는 날 수밖에 없으며, 그 악취로 인근 주민들이 피해를 입는 것은 당연한 사실이다. 따라서 악취 및 환경오염문제가 완전히 해결될 수는 없는 일이며 청구인은 가축분뇨 처리에 대하여 구제적인 대안이 없었던 것이 사실이기에 이 사건 처분은 적법하다. 5) ○○시 민원 조정위원회와 관련하여 가) 이 사건 신청 후 피청구인의 일괄협의회에 대한 ○○면의 회신에 따르면, 향후 가축 분뇨 등으로 발생할 수 있는 악취, 환경오염 등으로 인한 집단민원발생 가능성이 있다는 의견이 있었고, 피청구인에게 ◎◎마을 주민의 축사 건립 반대 민원이 접수된 바 있다. 나) 이후, 2023. 10. 20. 피청구인은 ○○시 민원조정위원회를 개최하여 청구인과 ○○면 ◎◎마을 이장 및 마을주민 의견을 청취하였는데, 그 내용으로는 소하천의 다슬기 채집을 근간으로 하는 주민 및 인근 경작지 농업인의 피해 호소가 있었으며, 건축신고 수리 시 청구인과 기존 마을 주민 간 극심한 갈등이 야기될 것이라는 의견이 있었다. 다) 따라서, 피청구인으로서는 이 사건 신청으로 인한 건축허가를 함에 있어서, 주변 환경 및 인근 주민 등에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하여 허가 여부를 판단하여야 하기에, 이 모든 상황을 감안해볼 때 이 사건 처분을 함으로써 달성하고자 하는 공익이 청구인이 입게 될 불이익보다 더 크다고 보아 이 사건 처분을 한 것이다. 다. 결론 상기 살펴본 바와 같이, 피청구인의 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. 4. 관계법령 가. 건축법 제1조, 제11조, 제12조, 제14조 나. 건축법 시행령 제9조, 제11조 다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제1조, 제56조, 제57조, 제58조, 제59조 라. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제55조, 제56조 [별표 1의2], 제57조 마. ○○시 도시계획조례 제27조 바. ○○시 민원조정위원회 운영규칙 제3조 5. 인정사실 가. 이 사건 신청지의 이용 및 소유권 현황은 다음과 같다. 신청지 | 토지이용계획 | 소유권 현황 | 지목 | 면적(㎡) | 용도지역 | ○○면 ○○리 ****-* | 전 | 1,188 | 가축사육제한구역, 보전관리지역 | 강△△ (2023. 6. 30. 소유권이전) | ○○면 ○○리 ****-* | 전 | 1,259 | 가축사육제한구역, 보전관리지역 |
나. 청구인은 2023. 9. 7. 피청구인에게 다음과 같이 건축신고서를 제출하였다. < 건 축 신 고 서 > ○ 건축구분 : 신축 ○ 건축계획 - 위 치 : ○○시 ○○면 ○○리 ****-* 외 1필지 - 규 모 : 대지면적 2,447㎡, 건축면적·연면적 400㎡, 1동, 지상 1층 - 주 용 도 : 동‧식물관련시설(축사) |
다. 피청구인은 2023. 9. 8. 청구인의 이 사건 신청에 따라 관련 부서에 실무협의를 요청하였다. 라. 피청구인은 이 사건 신청과 관련하여 2023. 9. 20. ○○시 도시계획위원회를 개최하였으며, 심의 결과 ‘조건부 가결’되었다. ○ 심의 결과(조건부 가결) - 사업부지 인접에 하천이 위치하므로, 수질오염(가축분뇨)에 대한 구체적 환경계획(정화시설, 정기적 수질조사)수립 후 사업진행할 것 - 민원 발생 시 적극 해결 후 사업을 시행할 것 - 자연기후 변화(집중호우) 고려 배수계획(수리계산) 권고 |
마. 피청구인은 이 사건 신청과 관련하여 2023. 10. 23. ○○시 민원조정위원회를 개최하였으며, 심의 결과 ‘신고 수리 불가(건축과 신청건을 수용)’되었다. 바. 피청구인은 2023. 10. 24. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 사. 청구인은 2023. 11. 14. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 아. 경상남도행정심판위원회는 2023. 12. 7. 현장 확인을 통하여 이 사건 신청지는 소하천을 경계로 경지정리가 완료된 우량농지인 신청지 주변 일대와 구분되어 있고, 산으로 둘러싸여 주거밀집지역인 ◎◎마을, ●●마을은 조망되지 않으며, 신청지 뒤편에 ◇◇선이 위치하고 있음을 확인하였다. 6. 판단 가. 먼저 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면, 1) 건축법 제11조제1항 및 제5항에서는 ‘건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장·군수의 허가를 받아야 하고, 건축허가를 받으면 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 본다.’라고 규정하고 있고, 같은 법 제14조제1항 및 제2항에서는 ‘소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 보며, 제11조제5항 및 제6항을 준용하여 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 본다.’라고 규정하고 있다. 2) 국토계획법 제56조제1항에서는 ‘건축물의 건축이나 토지의 형질변경 등 개발행위를 하려는 자는 시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다.’라고 규정하고 있고, 같은 법 제58조제1항에서는 ‘시장·군수는 개발행위허가의 신청내용이 주변 지역의 토지 이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경 허가를 하여야 한다.’라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제56조제1항 [별표 1의2]의 제1호 분야별 검토사항 라목에서는 ‘개발행위로 설치하는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변 건축물과 조화를 이루어야 하며, 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변 지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계 파괴·위해 발생 등이 발생할 우려가 없어야 한다. 다만 환경오염·생태계 파괴·위해 발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다.’라고 규정하고 있다. 나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면, 1) 대법원은 ‘건축허가는 건축법 제11조제1항의 규정에 따른 건축허가와 구 국토계획법 제56조제1항제1호의 규정에 따른 건축물의 건축과 같은 개발행위허가의 성질을 아울러 갖는 것으로 보아야 할 것이고, 구 국토계획법 제56조제1항제1호의 규정에 따른 건축허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것이므로, 구 국토계획법이 정한 개발행위를 수반하는 건축허가는 결국 재량행위에 속한다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결, 대법원 2010. 2. 25. 선고 2009두19960 판결 등 참조).’라고 판시하고 있으며, 2) ‘재량행위에 대한 사법심사에 있어서는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 하며(대법원 2010. 2. 25. 선고 2009두19960 판결 등 참조), 행정청이 재량행위를 함에 있어 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 존중되어야 하는바(대법원 1998. 2. 13. 선고 97누13061 판결, 대법원 2011. 1. 27. 선고 2010두23033 판결 등 참조),’ 이러한 판례의 법리에 따라 이 사건 처분의 위법·부당 여부는 처분사유에 한하여 판단해보기로 한다. 3) 기존 대형 축사 4개소의 악취, 환경오염 등으로 인하여 주민들의 생활불편 사항이 수인한도가 넘어서고 있는 상황에서 이 사건 축사의 신설로 인하여 인근 주민 삶의 질이 위협될 우려가 있다는 처분사유에 대하여 처분사유에 대한 입증책임은 당해 처분의 적법을 주장하는 피고에게 그 적법사유에 대한 입증책임이 있다 할 것인바(대법원 1984. 7. 24. 선고 84누124 판결 참조), ① 이 사건 신청지로부터 약 1km 이격된 거리에 기 허가된 축사 4개소가 위치하고 있는데, 이러한 축사들의 운영으로 발생한 악취 또는 가축분뇨의 유출로 피청구인의 행정처분을 한 사례를 확인 할 수 없고, 달리 골짜기 형태의 산지로 둘러싸인 축사로 인하여 인근 마을 주민들이 겪는 생활상 피해를 인정할 만한 객관적인 자료가 없는 점, ② 청구인이 건립하려는 축사는 면적이 400㎡, 예정 사육두수가 20두로, 그 규모가 크다 할 수 없고, 이 사건 신청지로부터 최단거리 마을까지의 거리는 약 750m 정도이며, 신청지는 산지로 둘러싸여 있어 악취가 발생하더라도 인근 마을까지 확산될 우려가 크지 않아 보이는 점, ③ 인근 주민들의 반대는 국토계획법 등 관계법령에서 정한 허가제한사유가 아니므로 이 사건 신청이 관련 법령이 정한 모든 요건을 충족하고 있는 이상 법치행정의 원리에 비추어 주민의 민원 제기가 그 자체로 적법한 처분사유가 될 수는 없다 할 것인바(대법원 2002. 7. 26. 선고 2000두9762 판결 참조), ④ 이 사건 신청과 관련하여 도시계획위원회에서 ‘조건부 가결’을 하였음에도 그 이후 민원조정위원회를 통해 주민들의 민원이 정당한 것인지에 대한 구체적 검토 없이 단지 반대민원이 있다는 사유는 개발행위불허가 사유가 될 수 없는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 피청구인은 주민들의 주거환경 침해정도에 대한 객관적인 자료를 제시하지 못하고 있으므로 이 부분 처분사유는 받아들이기 어렵다. 4) 소하천과 인접한 이 사건 축사는 가축분뇨처리, 악취 및 환경오염 방지 등에 대한 구체적인 대안이 없어 사후관리의 어려움이 예상된다는 처분사유에 대하여 위 인정사실에 의하면, 이 사건 신청지는 주거밀집지역인 ●●마을과는 약 700m 이상 이격되어 있어 ○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례 제3조 [별표 1]에서 정하고 있는 가축사육제한거리 기준(소의 경우 300m)을 충족하고 있으며, 피청구인이 실시한 건축복합민원 일괄협의회에 따른 환경관리과 검토의견에서는 가축분뇨배출시설 설치신고에 대해 조건부 허가의견(기제출된 가축분뇨배출시설 설치신고서는 적합하고, 배출시설 및 처리시설 등의 관리기준을 준수하여 악취저감 및 가축분뇨관리 철저 등 적절한 조치를 취하여야 함)으로 검토하는 등 이 사건 신청지에 축사 건축이 불가하다는 내용은 확인되지 않는바, 이 사건 신청의 수리로 인하여 주변지역의 환경오염 등에 의한 피해가 우려된다면, 피청구인으로서는 국토계획법 제57조제4항에 따라 위해방지, 환경오염 방지 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 허가하는 등 피청구인이 가축분뇨의 관리와 관련하여 관계규정에 따라 필요한 조치를 미연에 취하여 이를 예방할 수 있고, 설령 동․식물관련시설(축사)의 배출시설 및 처리시설 관리가 미흡하더라도 행정지도를 통하여 행정제재가 가능해 보이므로 이 부분 처분사유 역시 타당성을 인정하기 어렵다. 5) 앞서 살펴본 제반사정들을 종합해보면, 피청구인의 이 사건 처분은 객관적이고 합리적인 근거 없이 막연한 우려에 기인하여 청구인의 재산권을 부당하게 제한한 것으로 그 처분사유가 정당하다 할 수 없으므로 재량권을 일탈·남용하여 위법하다 할 것이다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
