| 1. 청구인 주장
가. 청구인이 2001.9.13. ○○군 ○○면 ○○리 산 234번지 700㎡ 상에 단
독주택, 창고, 축사시설을 위한 산림형질변경 신청을 하자, 피청구인은 같은 해
9.20. 신청지역은 진입로로 이용하고자 하는 타인소유 임야(○○면 ○○리 산
231번지)에 대한 형질변경이 필요하므로 토지소유자의 동의가 있어야 하고, 진
입로로 이용하고자 하는 시작부분은 유입도수로로 진입시 교량을 설치하여야
하나 설치시 물의 흐름에 지장을 초래하여 홍수시 민원이 예상되고, 진입로로
이용하고자 하는 타구간은 봉산저수지 홍수면 부지로서 저수지 수몰지역이므로
도로로 이용시 안전사고 발생 우려가 있고, 홍수면 부지는 형질변경이 불가하여
진입로로 이용할 수가 없으므로 불허가 처분을 하였습니다.
나. 청구인이 산림형질변경허가 신청한 임야는 도시계획구역외 준농림지역
으로 산림법시행령 제91조4 산림형질변경의 제한이나 같은 법 시행규칙 제88조
산림형질변경의 허가기준에 저촉됨이 없는 것으로 사료되고
(1) 불허가 사유인 민원사무처리에관한법률 제29조 제2항 제1호 규정에
의한 같은 령 제2항 규정에 의거 불허가 한다고 명시된 바, 청구인이 알아본 민
원사무처리에관한법률시행령 제29조를 인용하면 행정기관의 판단의 여지가 없
어 민원조정위원회 심의를 생략하고 같은 령 제2항의 규정에 의거 불허가 한다
고 해석되는 바, 무슨 뜻인지 도무지 이해가 안되며,
(2) 불허가의 구체적 사유로 명시된 진입도로 관계는 산림형질변경에는
해당사항이 아니라고 사료되며, 형질변경 목적외 건축분야에도 건축법 시행령
제4조 2항 적용제외에 해당되는 사항이라고 사료되며,
(3) 불허가 사유인 진입로 문제는 아래와 같은 사유로 수긍이 안됩니다.
(가) 타인소유 임야(산 231번지) 형질변경에 필요한 소유자의 동의 부분
은 소유자와 청구인간의 개인문제로 사료되며
(나) 교량설치 문제나 민원발생문제는 구체적인 자료없이 추측에 의한
지적인바 이미 수년 전부터 교량없이 과수원조성을 위해 장비와 차량이 왕래한
사실이 있으며 현재도 인근 낚시꾼이 많이 출입하고 있으며
(다) 타구간 진입도로는 홍수면부지니 수몰지구니 하는데 지적도에 1688
번지 도로로 명시되어 있고
다. 청구인의 허가신청건이 민원조정위원회에 회부될 사항이 아니라고 사
료되며 회부된 사실도 통보받지 못해 의견을 진술할 기회도 없이 불허가 처리
된 사실에 수긍할 수 없으므로 피청구인이 청구인에게 한 산림형질변경불허가
처분은 취소해 달라고 한다.
라. 청구인이 2001.10.12. 제출한 보충서면
(1) 답변서 중에서 청구인이 농업기반공사가 관리하는 구거, 유지 등을 진
입로로 이용코자 하는 인접한 산 232번지내의 도로는 5-6년전 인위적으로 진입
로로 조성되었으며, 피청구인이 제출한 사진을 보면 바로옆의 논보다 높고 지적
도상 산 232번지안에 있는 독립가옥 부지의 위치 등을 감안하면 농업기반공사
관리부분이 아니며, 기반공사 유지라는 명확한 증거를 문의한 바 명확한 증거는
없다고 하였고, 역시 피청구인이 제출한 사진을 보면 시작부분의 유입도수로는
별도의 교량설치 없이도 평상시는 농기계의 통행이 용이하여 가옥이 있고 유지
를 임대하여 논을 경작하고 있으며 허가 신청지 2,200여평에 감나무를 식재하고
관리한 사실이 있습니다.
(2) 답변서에서 부지조성을 위하여는 타부지의 형질변경없이 진입이 불가
한 사항과, 장비진입시 타부지를 이용하고자 할 경우 형질변경을 위한 허가 등
의 절차와, 별도의 형질변경 없이 진입이 불가능한데 대하여, 오래 방치된 상태
이나 별도의 형질변경 행위나 벌목 없이도 도로의 형태이기에 지적공사에서 진
입도로로 현황측량성과도에 표기하였으며, 수년 전부터 감나무 식재와 관리를
위하여 장비나 농기계 등이 수년간 출입하여 진입로로 사용하였고, 산림을 형질
변경하여 진입로를 설치하고자 하는 경우에는 산림형질변경허가를 받아야 하나
별도의 산림을 형질변경하지 않고 기존 도로로 사용하고자 하는 경우에는 산림
형질변경허가의 대상이 아닌 걸로 알고 있습니다.
(3) 답변서의 민원조정위원회관련 기록을 검토한 바, 청구인이 허가신청
전에 산림과에 진입도로 관계를 문의한 바 산림형질변경의 허가조건에 진입로
유무는 관계없이 종합적인 판단사항이라고 하였으며, 형질변경 목적인 건축계에
문의한 바 청구인의 건축행위는 소규모이기 때문에 등재사항이라 진입로 유무
는 관계없다는 답변으로 허가신청서 어디에도 진입도로 사용내용이 없으며, 지
적도상 도로(1688번지)를 보수하여 사용하던지 현황도로를 보수하여 이용하면
사업목적이 가능하다고 판단하여 허가신청한 바 형질변경 현장 확인시 담당공
무원이 진입로 이용을 묻길래 사용이 편리하고 보수가 용이하다고 판단한 현황
도로 쪽으로 안내한 바, 그 당시나 그 후에도 그곳이 유지 및 구거라고 청구인
에게 통보한 사실도 없으며, 조금만 보수하면 사용이 가능한 지적도상 도로
(1688번지)는 간과한 사실입니다.
(4) 위의 사항 등을 종합하고 허가신청지역이 건축법시행령 제4조 2항 적
용제외 지역임을 감안하면 지적도상 도로(1688번지)나 현황도로 및 인접한 과수
원(1587번지)의 농로 등에서 보수비용, 이용의 효율성, 이해관계인의 동의 여부
등을 청구인이 판단하여 이용하면 형질변경 목적사업을 시행하는데 별 무리가
없을 것으로 사료됩니다.
2. 피청구인 주장
가. 청구인이 2001.9.13. ○○군 ○○면 ○○리 산 234번지 700㎡ 상에 단
독주택, 창고, 축사시설을 위한 산림형질변경 신청을 하자, 피청구인은 같은 해
9.20. 신청지역은 진입로로 이용하고자 하는 타인소유 임야(○○면 ○○리 산
231번지)에 대한 형질변경이 필요하므로 토지소유자의 동의가 있어야 하고, 진
입로로 이용하고자 하는 시작부분은 유입도로로 진입시 교량을 설치하여야 하
나 설치시 물의 흐름에 지장을 초래하여 홍수시 민원이 예상되고, 진입로로 이
용하고자 하는 타구간은 ○○저수지 홍수면 부지로서 저수지 수몰지역이므로
도로로 이용시 안전사고 발생 우려가 있고, 홍수면 부지는 형질변경이 불가하여
진입로로 이용할 수가 없으므로 불허가 처분을 하였습니다.
나. 청구인이 신청한 임야는 도시계획구역외 준농림지역으로 산림법시행령
제91조4 산림형질변경의 제한이나 같은 법 시행규칙 제88조 산림형질변경의 허
가기준에 저촉되지 않더라도 사업계획, 주변여건 등을 감안 허가권자가 판단하
여야 할 사항으로 2001.9.15. 현지조사결과 청구인이 농업기반공사 창녕지부에서
관리하고 있는 구거, 유지 등을 진입로로 이용하고자 하므로 동부지를 관리하고
있는 농업기반공사 창녕지부에 2001.9.17. 의견 조회한 바, 농업기반공사 ○○지
부로부터 2001.9.19. 진입로 이용이 불가하다고 회시되어 2001.9.20. 09:00에 민원
조정위원회를 개최하여 불허가처분 결정하였습니다.
다. 청구인이 불허가사유가 민원사무처리법 제29조 제2항 제1호 규정에 의
한 같은 령 제2항 규정에 의거한다고 명시된 바 이해가 되지 않는다는 주장
에 대하여, 청구인이 2001.9.21. 22:57분에 ○○군 홈페이지 민선군수와의 대화
란에 동사항을 게시하여 2001.9.25. 동사항에 대하여 답변하였고, 신청지내 목적
사업 실행을 위한 부지조성을 위하여 타 부지의 형질변경 없이 진입이 불가한
사항으로, 현실적으로 산림내 주택, 창고, 축사시설을 위한 부지조성 및 건축행
위시 장비없이 인력으로 사업을 한다는 것은 타당성이 없는 것으로 판단되며,
장비 진입시 타 부지를 이용하고자 할 경우 형질변경을 위한 허가 등의 절차를
위하여 토지소유자의 동의를 반드시 받아야 할 사항입니다.
라. 청구인이 타인소유 임야인 계성면 봉산리 산 231번지 내의 지적공사측
량 성과도에 의한 도로는 현재 동부지 내 경작지 등이 관리가 되지 않고 있으
므로 수년 전부터 방치된 상태로서 별도의 형질변경없이 진입이 불가능한 상태
로 판단되고, 2001.9.15. 현장조사시 청구인이 진입로로 이용하고자 한 부분은
현재 차량진입이 불가능한 상태이며, 동부지를 관리하는 농업기반공사 창녕지부
에서 진입도로로 이용이 불가하다고 회시 되었으며, 지적도에 1688도로로 명시
된 부분은 청구인이 당초 진입로로 이용코자 하던 구간의 반대부분이며, 1688번
지 도로는 영산면 신제리에서 진입하는 도로로서 청구인이 조성하고자 하는 부
지에서 약 240m 못 미친 부분에서, 도로의 형태가 없으며 이용이 불가능한 상
태일 뿐 아니라, 도면상 나타나는 도로는 강우시 침수되는 상황이라 주택을 지
어 상주 통행하기는 어려운 상황입니다.
마. 따라서 피청구인이 청구인에게 한 산림형질변경불허가 처분은 적법한
처분이므로 기각해 달라고 한다.
3. 판 단
가. 먼저 관련 법규를 살펴보면, 산림법 제90조, 같은 법 시행령 제91조의
4, 같은 법 시행규칙 제88조를 종합하면, 산림의 형질변경을 하고자 하는 자는
농림부령이 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 지방산림관리청장의 허가를 받
아야 하며, 시장·군수가 산림형질변경허가신청서를 받은 때에는 1. 산림형질변
경금지 및 제한지역해당여부, 2. 형질변경임지실측도와 현지상황과의 부합여부,
3. 산사태 등 재해발생 가능성, 4. 인근 지역의 피해발생 여부 등을 조사·확인
하여 허가함이 타당하다고 인정될 때에는 허가증을 교부하도록 되어 있으며, 시
장·군수는 산림형질변경허가신청 지역이 1. 다른 법령의 규정에 의하여 산림의
형질변경이 제한되는 지역 2. 명승지·유적지·휴양지·유원지 등 자연경관 보
존을 위하여 시·도지사 또는 지방산림관리청장이 고시한 지역 3. 분묘의 중심
으로부터 5미터 이내의 지역 4. 산사태위험지역 등 재해발생이 우려되는 지역에
대하여는 산림의 형질변경 허가를 제한하도록 규정되어 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 본 사건의 청구인과 피청구인이 제출한 제반 서류와 경상남
도행정심판위원회 심리시 당사자 구두진술 등을 종합해 볼 때, 청구인이
2001.9.13. ○○군 ○○면 ○○리 산 234번지 700㎡상(준농림지역, 준보전임지)에
단독주택, 창고, 축사 신축을 위한 산림형질변경 허가신청을 하자, 피청구인은
같은 해 9.20. 청구인이 진입로로 이용하고자 하는 타인소유 임야(계성면 봉산리
산 231번지) 형질변경에 따른 토지소유자의 동의가 있어야 하고, 진입로의 시작
부분은 유입도수로로 진입시 교량을 설치하여야 하나 설치시 물의 흐름에 지장
을 초래하여 홍수시 민원이 예상되고, 진입로로 이용하고자 하는 타구간은 봉산
저수지 홍수면 부지로서 저수지 수몰지역이므로 도로로 이용시 안전사고 발생
우려가 있고, 홍수면부지는 형질변경이 불가하여 진입로로 이용할 수 없다는 사
유로 불허가 처분을 받았다. 이에 대하여 청구인은 신청지가 도시계획구역외 준
농림지역으로 산림법령에 저촉됨이 없고, 불허가 사유로 명시된 진입도로는 산
림형질변경사항이 아닌 건축법시행령 제4조 제2항 적용제외에 해당되고, 타인소
유 형질변경에 필요한 소유자의 동의부분은 소유자와 청구인간의 개인문제이고,
이미 수년 전부터 교량 없이 과수원조성을 위해 장비와 차량이 왕래한 사실이
있으며 타구간 진입도로는 지적도에 1688번지 도로로 명시되어 있고, 시작부분
의 유입도수로는 별도의 교량설치 없이도 평상시는 농기계의 통행이 용이하여
신청지 2,200여평에 감나무를 식재하고 관리한 사실이 있고, 타부지의 형질변경
없이 기존도로로 사용하고자 하는 경우에는 산림형질변경허가의 대상이 아니다
라고 주장하면서, 피청구인이 청구인에게 한 산림형질변경불허가처분을 취소하
여 달라는 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대, (1) 산림형질변경허가의 법적 성질을 살펴보면, 산림훼손행
위는 국토의 유지와 환경의 보전에 직접적으로 영향을 미치는 행위이므로 법령
이 규정하는 산림훼손 금지 또는 제한지역에 해당하는 경우는 물론 금지 또는
제한지역에 해당하지 않더라도 허가관청은 산림훼손허가신청 대상 토지의 현상
과 위치 및 주위의 상황 등을 고려하여 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전 등
중대한 공익상 필요가 있다고 인정되는 때에는 허가를 거부할 수 있고, 그 경우
법규에 명문의 근거가 없더라도 거부처분을 할 수 있으며, 산림훼손허가를 함에
있어서 고려하여야 할 공익침해의 정도 예컨대, 자연경관훼손정도, 소음, 분진의
정도, 수질오염의 정도 등에 관하여 반드시 수치에 근거한 일정한 기준을 정하
여 놓고 허가·불허가 여부를 결정하여야 하는 것은 아니고, 산림훼손을 필요로
하는 사업계획에 나타난 사업의 내용, 규모, 방법과 그것이 환경에 미치는 영향
등 제반 사정을 종합하여 사회관념상 공익침해의 우려가 현저하다고 인정되는
경우에는 불허가 할 수 있다(대법원 1997.9.12, 97누1228).
(2) 신청지는 준농림지역(준보전임지)으로서 감나무 수십 그루가 식재 되
어 있고 봉산저수지(만수면적 27만평)로부터 50여m 떨어진 약 3부 능선에 위치
하고 있으며, 신청지에 청구인의 산림형질변경의 주된 목적인 주택 건립시 진입
도로가 필요하나 청구인이 주장하고 있는 진입도로 부분은 폭 5∼6m 정도의 하
천으로서 교량이 설치되어야 하고 집중 호수시 진입도로가 수몰되므로 별도의
형질변경 없이는 진입이 불가능하고, 반대편의 진입도로는 지적도상 도로이나
실제로는 저수지 수몰지역이며, 또한 축사를 건립할 경우에는 농업용수로 사용
되는 봉산저수지의 수질오염이 예상되는 점 등을 종합해 볼 때, 피청구인의 이
건 산림형질변경 불허가 처분이 재량권을 일탈·남용한 위법·부당한 처분이라
고 볼 수 없다 할 것이다.
라. 따라서 피청구인이 2001.9.20. 청구인에게 한 산림형질변경 불허가 처
분을 취소해 달라는 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 청구인의 청구를
기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
