1. 사건개요
가. 청 구 인 : A
나. 피청구인 : B
다. 청구내용
청구인은 2023. ♤. ♤♤. 피청구인에게 △△시 ▽▽면 ◇◇리 ◎◎번지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다.) 상에 단독주택 건립을 위한 건축신고를 신청하였으나 20★★. ★. ★★. 피청구인으로부터 아래와 같이 불수리 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보받고 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 처분의 경위
청구인의 건축신고에 대하여 “건축법 제44조 제1항 제1호에 의거 출입에 지장이 없다고 인정 불가하며 건축법 제2조 제1항 제11호 규정에 부적합한 도로임”으로 건축신고 불수리 통보를 받았다. 나. 처분의 위법‧부당성
1) 건축 불허 사유가 “건축법 제44조(대지와 도로의 관계) 제1항 제1호 출입에 지장이 없다고 인정 불가하며, 건축법 제2조 제1항 제11호 규정에 부적합한 도로”라는 당해 처분의 부당과 위법성은 △△시의 ◐◐◐산업단지조성 과정에 걸쳐 있다 할 것이다.
2) 주택과 토지를 수용‧철거하고 폭8미터 주택 앞 도로를 폐지하면서 남은 잔여지에 대체도로로 조성한 도로가 이 사건 도로로, 대체도로 공사 전 완충녹지가 당해 대지와 목)에 접하게 지정되어 건축예정이던 지주로서 소관부서와 산단(주)에 완충녹지 경계선을 후퇴하여 줄것을 요청하였고 이에 산단 측에서는 변경하여 주었다.
3) 산단조성으로 수용한 토지와 주택에 대한 대체도로 조성의 주체인 양산시가 시행령 제3조의3에 따른 도로폭 6m를 조성하지 않고 4m 폭 도로를 개설하였는데, 이는 △△시가 규정을 무시한 것이다. 도로개설 공사 전부터 △△시와 산단에 건축을 위한 지주들의 건의, 이의제기 등으로 △△시가 건축 의사를 알고 있었음에도 건축불가하니 잔여지 보상청구 하라는 등 어떤 안내, 고지도 없었다. 이는 수용, 철거, 이주, 잔여지 보상 등에 대한 정당한 보상이나 고지 의무를 위반한 절차상의 하자이고, 장기간의 산단 조성 과정에서 양산시의 행정을 신뢰하고 응한 주민에 대한 신의성실의무를 위반한 것이다.
4) 이 사건 현황도로는 4m폭의 포장도로이고, ▧▧번지 전체가 △△시에 기부채납된 지목이 도로이며, 대지앞 폭 15m×13m 이상의 도로 공지가 있어 본 대지의 출입 외에도 텃밭 출입차량, 인근공사장 작업차량, 산림청 벌목작업차량, 등산객 등이 지장 없이 출입, 이용하고 있다.
5) 처분의 부당함은 허가부서만의 관점에서 법을 적용하여 내려진 결론으로, 산업단지계획부터 완공에 이르기까지 양산시의 이름으로 행해진 수용, 철거,보상, 대체도로 개설과정에서 발생되고 건축신고 불수리처분에 이르렀으므로 허가권자의 원인행위에 기반하여 현황 도로에 대한 도로 지정으로 원주민의 억울함과 부당함을 해소해 주어야 한다.
다. 결론
△△시가 개설한 4m폭 포장도로가 있으며 3대가 오랜 세월 살았던 집터이다. 15평 조그만 주택을 지을 수 있는 재결을 바란다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 처분내용
청구인이 △△시 ▽▽면 ◇◇리 ◎◎번지상 연면적 ◒◒㎡의 단독주택 건축을 위한 건축신고에 대하여 아래 사유로 2023. ★. ★★. 불수리 통보하였다.
1) 청구인은 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 현황 도로(막다른 도로)를 도로로 보아 건축신고서를 제출하였으나 해당 도로는 ◐◐◐일반산업단지 내 도시계획도로 사면부에 포함되어 있으며, 산업단지 조성으로 단절되는 기존 통행로에 대한 대체시설로, 건축법 제44조(대지와 도로의 관계) 제1항 제1호에 의거 출입에 지장이 없다고 인정이 불가하며, 건축법 제2조 제1항 제11호 및 동법시행령 제3조의3 지형적 조건 등에 따른 도로의 구조와 너비-막다른도로 규정에 부적합한 도로이다.
2) 신청지 일원은 ◐◐◐산업단지와 ▽▽면 ▒▒아파트 사이에 위치하며, ◐◐◐일반산업단지 개발 후 남은 대부분이 급격한 경사면 상태의 토지로 급격한 경사면 형태의 부지에 절·성토와 건축행위 등 개발행위를 진행할 경우 안정되어있는 경사면의 개발로 인한 토사유출 및 안전사고 등 재해위험과 기반시설이 갖춰지지 않은 상태의 개발로 인접한 대규모 주거지역의 주거환경을 훼손할 것이 명백하다.
3) 건축법 제1조(목적)에 따르면 건축물의 대지‧구조‧설비 기준 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전‧기능‧환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리 증진에 이바지하는 것이 목적인데 상기 신청지 상의 개별적인 건축허가는 건축법 제1조(목적)에 위배된다.
나. 답변사항
1) 답변이유
가) 이 사건 현황도로는 4m폭의 포장도로이고, ◇◇리 ⊗⊗번지 전체가 양산시에 기부채납된 지목이 도로이며, 대지 앞 폭15mX13m 이상의 도로 공지가 있어 본 대지의 출입 외에도 텃밭 출입차량, 인근공사장 작업차량, 산림청 벌목작업차량, 등산객 등이 지장없이 출입, 이용하고 있다는 주장에 대하여,
청구인은 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 현황 도로(막다른 도로)를 도로로 보아 건축신고 하였으나, 건축법 제2조 제1항 제11호 규정에 의거 도로란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로로 정의하고 있으며, 동법 시행령 제3조의3(지형적 조건 등에 따른 도로의 구조와 너비) 막다른 도로의 길이 35미터이상일 경우 너비 6미터를 확보하도록 규정하고 있으며, 해당 규정 제정 취지는 최소한의 소방활동에 필요한 35m이상의 도로길이에 해당하는 도로는 6m 너비를 확보해야 함을 의무화한 규정으로 해당 도로는 막다른 도로 길이가 해당 신청지까지 약140m에 이르며, 현황상 너비4m 도로로, 그 요건을 충족하지 못하여 최소한의 소방활동의 안전을 확보하지 못하는 현황이므로 해당 건축계획은 건축법률에 적법하지 않다.
나) 처분의 부당함은 허가부서만의 관점에서 법을 적용하여 내려진 결론으로, 산업단지계획부터 완공에 이르기까지 △△시의 이름으로 행해진 수용, 철거, 보상, 대체도로 개설과정에서 발생되고 건축신고 불수리처분에 이르렀으므로 허가권자의 원인행위에 기반하여 현황도로에 대한 도로지정으로 원주민의 억울함과 부당함을 해소해 달라는 주장에 대하여,
(1) 건축법 제45조(도로의 지정․폐지 또는 변경) 제1항에 따르면 허가권자는 제2조제1항제11호나목(도로의 정의)에 따라 도로의 위치를 지정․공고하려면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 도로의 요건에 적합하고, 그 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받아야 한다.
(2) ◇◇리 ⊗⊗번지 해당 콘크리트 포장 구간은 ◐◐◐일반산업단지내 도시계획도로 사면부에 포함되어 있으며, 산업단지조성으로 단절되는 기존 통행로에 대한 대체시설이므로, 대체시설을 건축법상 도로로 인정하여 건축법 제45조에 따라 도로 지정하는 것은 적합하지 않으며,
(3) 아울러, 신청 부지는 ◐◐◐일반산업단지와 제2종일반주거지역인 ▒▒아파트 사이에 위치한 자연녹지지역 내 위치한 부지이며, 부지의 고저차로 인해 아파트 단지 상단에 위치하여 있으며, 인접부지 대부분이 급격한 경사면 상태의 현황으로 급격한 경사면 형태의 부지를 절·성토하여 건축행위 등 개발행위를 진행할 경우 안정된 경사면의 토사유출 및 안전사고 등 재해위험뿐만 아니라 기반시설이 갖춰지지 않은 상태의 개발로 인해 인접한 대규모 주거지역의 주거환경을 훼손할 것이 명백할 것이다.
다) 청구인은 건축신고 불수리 통보 처분의 부당과 위법성은 △△시의 ◐◐◐일반산업단지 조성과정에 있다고 주장하며, 그 이유가 산단조성으로 수용한 토지와 주택에 대한 대체도로 조성의 주체인 △△시가「건축법시행령」제3조의3에 따른 도로폭 6m를 조성하지 않고 도로폭 4m의 도로를 개설하였는데 이는 △△시가 규정을 무시하였다는 주장에 대하여,
(1)「◐◐◐일반산업단지」는 산업단지 승인권자인 도의 허가를 받아 사업시행자인 △△◐◐산업단지 주식회사가 사업 시행하여 준공 완료한 산업단지로서 이 사건의 대체도로 조성의 주체는 △△시가 아니라 ◐◐◐일반산업단지의 사업시행자인 ◐◐산업단지 주식회사로 △△시, ㈜◔◔◔◔, ㈜◕◕◕◕, (주)가「◐◐◐일반산업단지」를 조성하기 위하여 201. . . 설립한 특수목적법인으로서 202. . . 법인 해산되고 202. . . 법인 청산 종결되어 현재 존재하고 있지 않다.
(2) 이 사건의 대체도로는「◐◐◐일반산업단지」의 사업시행자인△△◐◐산업단지 주식회사가 조성하여 △△시로 시설물 이관한 현황상 도로로서 산업단지 조성시 기존 현황상 도로를 없애고 대체 현황상 도로 조성 시「건축법 시행령」제3조의3에 따른 도로폭 6m 도로를 조성하여야 한다는 청구인의 주장과 달리 산업입지 및 개발에 관한 법률 등 산업단지 조성과 관련한 법률에 규정된 사항이 없으며, 대체도로 공사전 기존 현황상 도로폭은 3~3.5m 내외였으며 신규로 조성한 현황상 도로폭은 4m 내외에 해당함으로 기존 현황상 도로보다 도로폭을 확대하여 조성하였음으로 청구인에게 불이익을 주었다고 볼 수 없음으로 청구인의 주장은 이유가 없다고 할 것이다.
다. 결론
이상 살펴본 바와 같이 청구인이 주장하는 ‘△△시가 개설한 4m폭 포장도로가 있으며 3대가 오랜 세월 살았던 집터로 조그만 주택을 지을 수 있도록 재결을 요청한다’는 청구인의 요청사항에 대하여, 건축법상 필수요건인 막다른도로의 길이 35미터이상의 경우 도로너비 6미터의 도로에 접하여야 하는 규정에 부적합하고, 기존에 건축물이 존재하여 지목이 대지라 할지라도 현재는 산업단지 조성 및 대규모 아파트단지가 조성되는 등 주변 상황이 변화하였으며, 부지 현황상 신청 부지에 건축허가 시 인근 지역의 연쇄적인 개발 유도 및 급격한 경사면의 개발로 인한 재해위험, 기반시설 부족등 주변 주거지역의 주거환경에 악영향을 미칠 것으로 판단되며, ◐◐◐일반산업단지는 산업단지 승인권자인 도의 허가를 받아 사업시행자인 ◐◐산업단지 주식회사가 사업시행하여 준공완료한 산업단지로서 이 사건의 대체도로 조성의 주체는 △△시가 아니고, 대체도로 공사전 기존 현황상 도로폭은 3~3.5m 내외였으며 신규로 조성한 현황상 도로폭은 4m 내외에 해당함으로 기존 현황상 도로보다 도로폭을 확대하여 조성하였음으로 청구인에게 불이익을 주었다고 볼 수 없음으로 청구인의 행정심판 청구는 이유가 없음으로 마땅히 기각되어야 할 것이다. 4. 관계법령
가. 건축법 제2조, 제14조, 제44조, 제45조
나. 건축법 시행령 제3조의3, 제11조, 제28조
5. 인정사실
가. 이 사건 건축신고 신청한 토지는 △△시 ▽▽면 ◇◇리 ◎◎번지로 면적은 ◒◒㎡, 자연녹지지역, 가축제한구역)이다.
나. 도는 20◊◊. ◊. ◊◊. 고시 제20◂◂-◂호로 ◐◐◐일반산업단지를 지정고시 하였다.
다. ◐◐◐일반산업단지 조성에 따라 △△시 ◇◇리 ◇◇리 ◎◎번지 기존 단독주택(연면적 ◒◒㎡)은 20◦◦. ◦. ◦◦. ◐◐◐산업단지주식회사로 소유권이전되어 건축물대장이 말소되었다. 라. 피청구인은 20. . . △△시 고시 제20∙∙-∙∙∙호로 ◐◐◐일반산업단지계획(변경) 승인 지형도면 고시하였다.
마. 청구인은 2023. 6. 27. 피청구인에 이 사건 건축신고 신청하였고 피청구인은 20★★. ★. ★★. 불수리 처분하였다.
6. 검토의견
가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,
1) 건축법 제2조 제1항 제11호에 따르면 “도로”란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로(지형적으로 자동차 통행이 불가능한 경우와 막다른 도로의 경우에는 대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로)로서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「도로법」, 「사도법」, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로, 건축허가 또는 신고 시에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다) 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 위치를 지정하여 공고한 도로에 해당하는 도로나 그 예정 도로를 말한다고 규정하고 있다. 2) 같은법 제44조 제1항에 따르면 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되는 도로는 제외한다)에 접하여야 하나, 다음 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우(1호), 건축물의 주변에 대통령령으로 정하는 공지가 있는 경우(2호), 「농지법」 제2조제1호나목에 따른 농막을 건축하는 경우(3호)에 해당하면 그러하지 아니하다고 규정하고 있으며, 같은법 시행령 제3조의3 제2호는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 지형적 조건으로 인하여 차량 통행을 위한 도로의 설치가 곤란하다고 인정하여 그 위치를 지정ㆍ공고하는 구간의 너비 3미터 이상(길이가 10미터 미만인 막다른 도로인 경우에는 너비 2미터 이상)인 도로에 해당하지 아니하는 막다른 도로로서 그 도로의 길이가 35미터 이상일 경우 그 너비는 6미터(도시지역이 아닌 읍․면지역은 4미터)로 규정하고 있다.
나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,
1) 대법원은 건축법 제44조 제1항이 건축물 대지의 접도 요건을 규정한 취지는 건축물 이용자로 하여금 교통상ㆍ피난상ㆍ방화상ㆍ위생상 안전한 상태를 유지ㆍ보존하도록 하기 위하여 건축물의 대지와 도로와의 관계를 특별히 규제하여 도로에 접하지 아니하는 토지에는 건축물을 건축하는 행위를 허용하지 않으려는데 있고 그 단서 제1호의 ‘해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우'에 해당하는지는 이러한 취지에 비추어 건축허가 대상 건축물의 종류와 규모, 대지가 접하고 있는 시설물의 종류 등 구체적인 사정을 고려하여 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2017.10.26. 선고 2017두50843 판결 등 참조)고 판시하고 있다. 2) 청구인은 이 사건 현황도로는 지목이 도로인 부지에 폭이 4m로 조성되어 있으며, 대지앞 폭 15m×13m 이상의 도로 공지가 있어 차량이 지장 없이 출입, 이용하고 있다고 주장하나, 가) 2023. 11. 7. 위원회의 현장확인 결과 이 사건 현황도로는 건축 신청지 인근에서 더 이상 이어지지 않는 막다른 도로로 그 길이는 신청지로부터 약 130m 이상이고 폭은 약4m로 도로폭이 6m미만임이 확인되며, 건축법령해설집(국토교통부(2013), 건축행정길라잡이)에 따르면 도로의 너비를 막다른 도로의 길이에 따라 다르게 적용토록 한 것은 재난구조‧화재진압 등의 활동에 필요한 공간을 확보하는 것이 중요하므로, 막다른 도로의 길이가 35미터를 넘는 경우에 너비 6미터에 대한 기준은 소방차 등 긴급차량이 교차하여 재난구조 활동에 지장이 없는 최소하는 너비기준이 될 것으로 명시하고 있는 점, 현행 건축법 제44조와 같이 개정되기 전 구 건축법시행령(대통령령 제6834호, 1973.9.1.시행) 제138조 제1항에서는 막다른 도로의 길이가 35미터 이상인 경우 35미터 이내마다 소방자동차가 회전할 수 있는 공원‧광장 기타 이와 유사한 건축이 금지된 공지가 있는 막다른 도로는 그 폭을 3미터 이상으로 할 수 있다는 단서조항이 규정되어 있었던 점을 고려하면 피난‧방화 등 재난구조의 목적으로 건축법 제2조 제1항 제11호 및 같은법 시행령 제3조의3 제2호에 막다른 도로의 길이 및 너비 규정을 두고 있음을 확인할 수 있다. 나) 또한, 청구인이 주장하는 도로 공지부분은 건축법 제44조 제1항 제2호 및 같은법 시행령 제28조에서 규정하는 건축물 주변에 관계 법령에 따라 건축이 금지되고 공중의 통행에 지장이 없는 공지로서 허가권자가 인정한 공지에 해당하지 않으므로 건축법 제44조 제1항 제1호에 따라 출입에 지장이 없다고 인정이 불가하다는 피청구인의 처분 사유는 이유있다 할 것이다. 다) 인정사실 및 제출 자료에 따르면 이 사건 현황도로는 건축법 제2조 제1항 제11호에서 정하는 관계 법령에 따라 고시된 도로 또는 건축허가 및 신고 시 시장‧군수‧구청장이 위치를 지정하여 공고한 도로에 해당하지 않으므로 건축법 제2조 제1항 제11호 규정에 부적합한 도로라는 피청구인의 처분사유 역시 인정된다. 3) 한편 청구인은 ◐◐◐산업단지 조성 시 잔여지 보상 등을 고지하지 않아 절차상 하자가 있다고 주장하나, 설령 절차상 하자가 있었다 하더라도 이 사건 처분의 취소 사유에 해당한다고 보기는 어려우며, 제출한 자료만으로는 피청구인이 이 사건 현황도로를 건축법 시행령 제3조의3에 따라 도로폭 6m 도로로 조성했어야 하고, 주택건설이 예정되어 있어 △△시 고시 제20∙∙-∙∙∙호에 따라 완충녹지의 경계선을 후퇴하였다는 청구인의 주장을 입증한 타당한 근거를 확인할 수 없으므로, 이 사건 건축신고 불수리 처분에 위법이나 재량의 일탈‧남용은 없다할 것이다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
