1. 사건개요 가. 청 구 인 : 정△△
나. 피청구인 : ○○군수
다. 청구내용
청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 산**번지 외 1필지(임야, 41,752㎡, 임업용산지, 농림지역, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 상에 건축된 지상 2층 건축물(연면적 104.8㎡, 이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)의 소유자로, 2022. 5. 27. 불법건축물 신고 관련 진정민원에 따른 피청구인의 현장조사에서 이 사건 건축물을 무단으로 신축(4개동, 104.8㎡)한 사실이 적발되었고, 이에 피청구인이 시정명령 및 이행강제금 부과 사전 통지를 하였음에도 시정되지 않은 건축물{무단증축 60.8㎡(조립식패널조), 2.08㎡(경량철골조)}이 있어 청구인에 대하여 2023. 6. 1. 이행강제금(8,316,000원) 부과 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였으나, 금액 산정에 오류가 있어 2023. 9. 8. 피청구인으로부터 이행강제금(5,314,000원) 정정 부과 처분을 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 위법·부당성 청구인은 피청구인의 시정명령 기간 동안 이 사건 건축물 중 3개동{부속시설 ②(2.08㎡, 경량철골조), 부속시설 ③(13.92㎡, 조립식패널조), 부속시설 ④(28㎡, 경량철골조)}은 철거하였으나, 피청구인은 이러한 사정을 확인하지 않았고, 나머지 건축물에 대한 이행강제금을 산정할 때 층수에 대하여 단층으로 보아야 하나, 1, 2층으로 산정한 이 사건 이행강제금은 위법·부당하여 재산정되어야 할 것이다. 나. 결론 따라서, 앞서 살펴본 바와 같이 피청구인의 이 사건 이행강제금 산정에 오류가 있으므로 이 사건 처분을 취소하여 주기 바란다. 3. 피청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 적법·타당성 1) 건축법 제79조에 따르면, 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주 등(건축주, 공사시공자, 현장관리인, 소유자, 관리자 또는 점유자 등)에게 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거, 개축, 증축, 수선, 용도변경, 사용금지, 사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정되어 있고, 대법원은 이행강제금이란 행정법상의 부작위의무 또는 비대체적 작위의무를 이행하지 않은 경우에 일정한 기한까지 의무를 이행하지 않을 때에 일정한 금전적 부담을 부과할 뜻을 미리 계고함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 장래를 향하여 의무의 이행을 확보하려는 간접적인 행정상 강제집행 수단(대법원 2015.06.24. 선고 2011 두2170 판결 참조)이라 규정하고 있다. 2) 청구인은 2018년경 이 사건 토지에 불법 건축물을 임의로 축조하였고, 피청구인은 건축법 제14조를 위반하였다는 이유로 이 사건 건축물에 대하여 2022. 6. 17.까지 기한을 정하여 청구인에게 위반건축물 처분 사전통지 및 의견 제출 기간을 부여하였고, 2022. 6. 20. 이 사건 건축물에 대한 시정(철거 등) 명 령을 하였으며 만약 피청구인이 정한 기간 내에 시정이 이루어지지 않을 경우 건축법 제80조에 의하여 시정의 완료가 이루어질 때까지 매년 이행강제금 행정처분을 받게 될 것도 사전에 충분히 고지하였다. 3) 이에 청구인은 피청구인에게 의견서를 제출하여 현재 농작물 처분과 날씨 관계로 철거에 많은 어려움이 있어 이행강제금 부과처분 납부유예를 신청하였으며 피청구인은 이를 승낙하여 시정기간으로 1차 2023. 2. 28.까지, 2차 2023. 5. 31.까지 부과유예 승인을 해주었다. 피청구인은 해당 유예기간 동안 일부는 시정(조립식패널조-13.92㎡, 경량철골조-28.0㎡)을 완료하였음을 확인하여, 해당 건축물에 대한 이행강제금은 정정 부과하였으나, 나머지 단독주택(1층, 2층, 60.8㎡, 조립식패널조), 단독주택(부속시설, 2.08㎡ ,경량철골조)에 대하여는 이 사건 행정심판청구일 현재까지도 불법건축물이 시정되었음을 확인하지 못하였다. 4) 이행강제금은 국민의 자유와 권리를 제한한다는 의미에서 행정상 간접강제의 일종인 이른바 침익적 행정행위에 속하기는 하나, 위법건축물의 방치를 막고자 행정청이 시정조치를 명하였음에도 건축주 등이 이를 이행하지 아니하는 경우에 행정명령의 실효성을 확보하기 위하여 시정명령 이행시까지 지속적으로 부과함으로써 건축물의 안전과 기능, 미관을 향상시켜 공공복리의 증진을 도모하기 위한 것이므로 그 목적의 정당성이 인정되는바(대법원 2002. 8. 16. 2002마1022결정 참조), 피청구인은 건축법에서 정하고 있는 대지, 구조, 설비기준 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전, 기능, 환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공 복리를 증진시켜야 할 의무가 있으며 이는 피청구인이 지켜야 할 중대한 공익상의 사유라 할 것이다. 나. 청구인의 주장에 대한 답변 이 사건 이행강제금 부과내역 중 조립식패널(60.8㎡, 2층) 산정애 대해 단층으로 재산정을 요청한다는 청구인의 주장에 대하여 위 건축물의 경우 단독주택으로 하나의 대지에 조립식 패널조 건물을 2층(복층)으로 쌓아놓은 형태로서 해당 건축물의 경우 바닥면적을 단층이 아닌 복층의 바닥면적으로 계산하여 이행강제금을 부과하는 것이 타당하다. 이 사건 처분 과정에서 피청구인이 시행한 처분 사전통지, 시정명령, 시정촉구, 이행강제금 부과 사전통지의 내용을 살펴보면, 단독주택(1, 2층)에 대한 바닥면적의 합계 60.8㎡ 부분을 위반하였다는 내용이 기재되어 있으며, 청구인이 제출한 3회의 의견제출서에는 단독주택(2층)의 면적을 정정 요구하는 내용이 없고, 청구인은 이행강제금 부과 유예기한 내 일부 시정을 하였음에도 단독주택(1, 2층, 60.8㎡) 및 단독주택(부속 시설, 2.08㎡)에 대한 위반사항은 시정되지 않음을 확인하였다. 따라서, 단독주택(2층)의 바닥면적에 대한 이행강제금을 현장확인 없이 부과했다는 처분청의 부작위에 대한 청구인 주장은 이유없다 할 것이며, 단독주택(부속 시설) 2.08㎡ 부분의 철거 사실 또한 사실이 아님을 확인하였다. 따라서, 청구인의 이 사건 건축물에 대한 이행강제금 정정부과 요구는 이유 없다 할 것이다. 다. 결론 청구인이 본 행정심판에서 청구한 위반건축물 이행강제금 부과내역 중 일부에 대하여서는 시정이 완료되었음을 확인하여 이행강제금 정정부과 처분을 하였으며, 그 외 나머지 부분에 대한 청구는 이유 없으므로 기각되어야 마땅하다. 4. 관계법령 가. 건축법 제14조, 제79조, 제80조, 제80조의2, 제84조
나. 건축법 시행령 제11조, 제115조의2, 제115조의3, 제115조의 4, 제119조
다. 지방세법 제4조
라. ○○군 건축 조례 제36조, 제36조의2, 제36조의3 5. 인정사실 가. 이 사건 토지의 토지이용 및 소유권 현황은 다음과 같다. 나. 피청구인은 2022. 5. 24. 이 사건 토지에 위치하고 있는 불법건축물 민원신고를 접수하고, 2022. 5. 27. 이 사건 건축물에 대한 현장확인을 실시하여 위반건축물을 확인하였다. 다. 피청구인은 2022. 6. 2. 청구인에게 위반건축물 시정(철거 등)명령 사전통지를 하고, 2022. 6. 17. 청구인으로부터 ‘산삼, 더덕 등의 재배·관리하는 용도로 사용하고 있어 이 사건 건축물을 양성화할 수 있는 방법 요청’이라는 취지의 의견서를 접수하였다. 라. 피청구인은 청구인에게 2022. 6. 20. 1차 위반건축물 시정명령, 2022. 8. 1. 2차 위반건축물 시정명령을 통보한 후, 2022. 8. 23. 위반건축물 이행강제금 부과 사전통지를 하였다. 마. 피청구인은 2022. 10. 19. 청구인으로부터 ‘임산물 수확 후 2023. 2. 28.까지 철거할 예정’이라는 내용의 의견서를 접수하고, 청구인에게 이행강제금 부과 유예(`23. 2. 28.까지) 통보를 하였다. 바. 피청구인은 2023. 2. 16. 청구인으로부터 ‘농사 및 날씨를 사유로 2023. 5. 31.까지 이행강제금 유예 요청’이라는 의견서를 접수한 후, 2023. 6. 1. 청구인에게 위반건축물 이행강제금 부과 처분(금8,316,000원)을 하였다. 사. 청구인은 2023. 8. 29. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 아. 피청구인은 2023. 9. 8. 청구인의 위반건축물 시정(철거 등)명령 이행 여부를 확인하기 위하여 현장확인을 실시하였고, 다음과 같이 청구인의 시정여부를 확인하였다. 자. 피청구인은 2023. 9. 8. 청구인에게 위반건축물의 일부 시정(철거) 면적이 반영된 이행강제금 부과 처분(금5,314,000원)을 다음과 같이 하였다. 6. 판단 가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면, 1) 건축법 제11조제1항에서는 “건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장·군수 등의 허가를 받아야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제14조제1항에서는 “제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 ‘연면적의 합계가 100제곱미터 이하인 소규모 건축물의 건축’ 등에 해당하는 경우에 미리 시장·군수 등에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다.”라고 규정하고 있다. 2) 건축법 제79조제1항에서는 “허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖의 필요한 조치를 명할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 3) 건축법 제80조제1항에서는 ”허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기간을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다.“라고 규정하면서, 제1호에서는 “건축물이 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 지방세법에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액”을 이행강제금으로 부과하도록 정하고 있다. 4) 이에, 건축법 시행령 제115조의3제1항에서는 “법 제80조제1항 제1호에서 ‘대통령령으로 정하는 비율’이란 다음 각 호의 구분에 따른 비율을 말한다. 다만, 건축조례로 다음 각 호의 비율을 낮추어 정할 수 있되, 낮추는 경우에도 그 비율은 100분의 60 이상이어야 한다.”라고 규정하고 있고, 제4호에서는 “신고를 하지 아니하고 건축한 경우 100분의 70”이라고 규정하고 있다. 아울러, ○○군 건축 조례 제36조의2제1항 제4호에 따르면, “영 제115조의3 제1항 단서에 따라 ‘건축조례로 정하는 비율’은 신고를 하지 아니하고 건축한 경우, 100분의 60”으로 규정하고 있다. 나. 다음으로, 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면, 1) 인정사실 등에 따르면, 청구인이 건축법 제14조에 따라 허가권자에게 신고를 하지 아니하고 이 사건 건축물을 무단으로 신축한 사실에 대하여는 당사자 간 다툼이 없으며, 피청구인은 이러한 위법상태를 제거하고자 이 사건 건축물에 대하여 2022. 6. 2. 시정명령 사전통지, 2022. 6. 20. 이 사건 위반사실에 대한 1차 시정명령, 2022. 8. 1. 시정명령 촉구 통보, 2022. 8. 23. 위반건축물 이행강제금 부과 사전 통지하였으나, 청구인으로부터 이 사건 이행강제금을 유예해달라는 내용의 의견서를 2차례(2022. 10. 19., 2023. 2. 16.) 접수한 후에야 2023. 6. 1. 이 사건 처분(8,316,000원)을 하였고, 청구인이 이 사건 행정심판 청구한 이후, 피청구인은 2023. 9. 8. 시정명령 이행 여부를 확인하기 위하여 현장확인을 실시하였고, 그 결과 이 사건 건축물 중 일부(부속시설③, 부속창고④)는 시정되었으나, 나머지(단독주택①, 부속시설②)는 시정되지 않아, 2023. 9. 8. 당초 처분을 이행강제금(5,314,000원)으로 정정 부과한 사실이 확인된다. 2) 이와 관련하여 법원은 “행정청이 이행강제금 부과처분을 한 후 그 부과처분의 하자를 이유로 이행강제금의 액수를 감액하는 경우에 그 감액처분은 감액된 이행강제금 부분에 관해서만 법적 효과가 미치는 것으로서 당초 부과처분과 별개 독립의 이행강제금 부과처분이 아니라 그 실질은 당초 부과처분의 변경이고, 그에 의하여 이행강제금의 일부 취소라는 납부의무자에게 유리한 결과를 가져오는 처분이므로 납부의무자에게는 그 취소를 구할 소의 이익이 없다. 이에 따라 감액처분으로도 아직 취소되지 않고 남아 있는 부분이 위법하다 하여 다투고자 하는 경우, 감액처분을 항소소송의 대상으로 할 수는 없고, 당초 부과처분 중 감액처분으로 취소되지 않고 남은 부분을 항고소송의 대상으로 할 수 있다(서울고등법원 2017. 7. 21. 선고 2016누79436 판결 참조).”라고 판시하고 있는바, 이하에는 이를 전제로 이 사건 처분 중 감액처분으로 취소되지 않고 남은 부분의 이행강제금 산정에 대한 위법·부당 여부를 살펴보기로 한다. 3) 피청구인은, 이 사건 건축물이 행정청의 신고없이 신축한 경우에 해당하여 건축법 제80조제1항 제1호 및 ○○군 건축 조례 제36조제5항 제4호에 따라 이 사건 건축물 중 시정되지 않은 건축물(단독주택①, 부속시설②)에 대하여 ㎡당 시가표준액을 283,000원, 244,800원으로 산정하고, 산정된 시가표준액에 위반면적(60.8㎡, 2.08㎡), 불법 신축 이행강제금 적용요율(30%)을 곱하여 이행강제금을 5,314,000원으로 부과한 것은 적법·타당하다고 주장하고 있어 각각의 산정에 대하여 살피건대, 가) 위반 면적의 산정에 대하여 건축법 제84조 및 같은 법 시행령 제119조에 따르면, 바닥면적은 벽, 기둥, 그 밖에 이와 비슷한 구획의 중심선으로 둘러싸인 부분의 수평투영면적으로 이행강제금 부과대상이 되는 연면적은 하나의 건축물 각 층의 바닥면적의 합계를 말하는 것이고, 또한, 층의 구분이 명확하지 아니한 건축물은 그 건축물의 높이 4m마다 하나의 층으로 보고 그 층수를 산정하는바, 제출된 자료에 의하면, 이 사건 건축물 ① 내부에 계단이 있고, 그 건축물의 높이가 6m로 확인되는 반면, 청구인은 이 사건 건축물 ①이 복층이 아니라 단층이라고 주장만 하고 있을 뿐, 이를 입증할 만한 자료를 제출하지 못하고 있어 이 사건 건축물 ①의 위반면적은 60.8㎡(= 가로 7.6m × 세로 4.0m × 2층), 이 사건 건축물 ②의 위반면적은 2.08㎡(= 가로 1.6m × 세로 1.3m)인 사실을 인정할 수 있다 할 것이다. 나) ㎡당 시가표준액의 산정에 대하여 (1) 시가표준액은 매년 1월 1일 현재를 기준으로 지방세법 제4조제2항 및 같은 법 시행령 제4조제1항 제1의2호에 따라 행정안전부장관이 산정·고시한 건물신축가격기준액에 건물의 구조별·용도별·위치별 지수, 건물의 경과연수별 잔존가치율, 건물의 규모ㆍ형태ㆍ특수한 부대설비 등의 유무 및 그 밖의 여건에 따른 가감산율을 적용하여 산정하게 되고, (2) 이를 기초로 산출하는 이행강제금은 시정명령 받은 뒤 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 않은 경우 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기간을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 않은 경우 부과하는 것이므로 이행강제금 액수는 이행강제금 부과 시점을 기준으로 산정되어야 하는바(창원지방법원 2019. 9. 5. 선고 2018구합53205 판결 참조), 이 사건 처분은 2022. 6. 20. 시정명령 이후 2023. 5. 31.까지 시정명령을 이행하지 않은 사실을 대상으로하여 이루어진 것이므로 2023년 시가표준액 산정기준(건물신축가격기준액×구조지수×용도지수×위치지수×경과연수별잔가율×면적×가감산특례비율)에 따라 할 것임에도, 피청구인이 이 사건 건축물 ①, ②의 시가표준액을 산정함에 있어 2022년 시가표준액 산정기준을 적용한 사실이 확인된다. (3) 2023년도 시가표준액 기준을 적용하면, ㎡당 이 사건 건축물 ①의 시가표준액은 ‘건물신축가격기준액(주거용건물, 1번) 810,000원 × 조립식패널구조물(10번)로서 구조지수 0.55 × 전업농어가주택(5번)으로서 용도지수 0.87 × 이 사건 토지에 대한 2023년도 공시지가 기준(100천원 이하, 1번)으로 위치지수 0.8 × 2018년도에 신축된 건물이므로 경과연수별잔가율 0.775’의 계산식으로 산출할 때 240,000원(천원 미만 절사)이고, ㎡당 이 사건 건축물 ②의 시가표준액은 ‘건물신축가격기준액(주거용건물, 1번) 810,000원 × 경량철골구조물(8번)로서 구조지수 0.65 × 전업농어가주택(5번)으로서 용도지수 0.87 × 이 사건 토지에 대한 2023년도 공시지가 기준(100천원 이하, 1번)으로 위치지수 0.8 × 2018년도에 신축된 건물이므로 경과연수별잔가율 0.775 × 무벽 면적비율 3/4이상으로 감산율 0.4’의 계산식으로 산출할 때 170,000원(천원 미만 절사)이다. 따라서, 피청구인이 산정한 시가표준액(283,000원, 244,800원)은 2023년도 시가표준액 산정기준에 따른 시가표준액(240,000원, 170,000원)과 상당한 차이가 나므로 시가표준액 산정과정에 오류가 있다 할 것이다. 다) 이행강제금 산출에 대하여 건축법 제80조제1항 및 같은 법 제115조의3제1항 단서의 위임에 따른 ○○군 건축 조례 제36조의2제1항 제4호에 따르면, 이 사건 건축물은 신고를 하지 아니하고 건축된 경우로서 피청구인은 지방세법에 따라 적용되는 해당 건축물의 시가표준액(원/㎡) 중 50%에 해당하는 금액에 위반면적과 60%을 곱한 이행강제금을 부과하여야 하는바, 앞서 살펴본 바와 같이 ㎡당 이 사건 건축물 ①, ②의 시가표준액은 240,000원, 170,000원이 되고, 그 중 50%에 해당하는 금액 120,000원, 85,000원에 위반면적 60.8㎡, 2.08㎡와 60%를 각각 곱하고 합한 4,483,000원(천원 미만 절사)이 이 사건 건축물 ①, ②에 대한 정당한 이행강제금 액수이다. 4) 따라서, 청구인이 피청구인에게 허가를 하지 않고 무단 신축한 행위는 건축법 제14조 규정을 위반하여 같은 법 제80조에 따른 이행강제금 부과대상이라 할 것이나, 피청구인의 이행강제금 산정에 중대한 하자가 있으므로 이 사건 처분(5,314,000원) 중 위 정당한 이행강제금 액수인 4,483,000원을 초과하는 부분은 위법·부당하여 취소를 면할 수 없다 할 것이다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 일부 이유 있다고 인정되므로 이를 변경하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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