| 이 유 (2000-379)
1. 청구인 주장
가. 2000.5.19 피청구인 명의로 청구인에게 불법 건축물 철거, 농지 원상복구 조
치 통보의 계고장이 송달되었고, 청구인은 공문을 받고서 기간 내에 철거 및 원상복
구를 이행하였는데도, 2000.7.3 피청구인은 2차계고장을 등기우편이 아닌 일반우편물
로 송달하였는 바, 오리축사는 계고받은 뒤 일주일만에 완전히 철거 후 농지를 원상
복구하였고, 천막창고는 계고기간 만료 10일 전에 철거하여 그 자리에 농업용 비닐하
우스를 설치하였으며, 계고 대상물인 연못은 전용면적 구역 안에 포함되어지며, 형질
변경 허가도 필한 것은 물론이거니와 사용목적 또한 원앙새(청둥오리)를 키우려는 의
도에서 판 것이다.
나. 청구인은 축산 및 농산물 가공업을 하려는 의도에서 농지를 구입하였으며,
현재 창업 준비 중에 있고, 1999.5월부터 건축관계 법령이 완화되어 허가 및 신고, 경
계측량 및 설계도서 필요 없이 정화조 설치 및 신고필로써 건축행위가 가능해졌으며,
청구인은 창업자금을 절약하려는 의도에서 이 시기에 전용을 받아 건축행위를 하였
고 정화조 설치 및 신고 필하여 준공검사까지 받았으며, 농지의 전용목적은 축사 및
관리사 용도였으며, 구비서류에도 설계도서가 불필요하였고 단지 민원인이 전용예정
구역이 표시된 지적도 등본에 표기함으로써 설계도서를 갈음한다는 제도하에 농업인
의 자격으로 아주 간편한 방법으로 전용서류가 접수 및 신고 수리되어졌으며, 이는
해당 농지의 앞부분을 전용받을 것인지, 아니면 뒷부분을 전용받을 것인지의 결정 및
판단이 본 제도의 취지 및 주목적이며, 또한 예정계획서는 형편에 따라 계획 변경도
가능한 것으로 알고 있다. 1차계고장을 받았을 때 연못은 축사 용도였으며, 현재 오
리도 사육하고 있고 측량은 하지 않았지만 전용구역 경계 일탈의 판단은 전문성을
요함에도 불구하고 피청구인은 측량을 지적공사에 위탁하지도 않았고, 또한 설계도서
가 없는 상황에서 담당공무원 개인의 주관적 견해만으로 계고 처리되었으며, 긴급을
요할 만큼 오염문제나 사회적 해악도 끼치지 않았다.
다. 청구인의 신청에 의해 분할측량이 이루어졌고, 피청구인 소속 농지담당주사
및 담당자가 현장에 출장조사를 와서 직접 측량성과 말뚝을 확인하였고, 연못이 포함
된 공부상 지적 정리까지 되었다. 면장 명의의 계고장과 시장 명의의 계고장을 비교
하면 현지 사정을 아는 면장 명의의 계고장에는 연못이 빠져 있는데, 이것은 청구인
이 판단컨데 피청구인이 하급기관의 보고를 무시하여 청구인에 대한 사적인 감정을
가지고 공인으로서 자의적으로 일을 처리한 것이며, 관청이라는 공무소(농업기술센
터) 내에서 청구인과 농지담당주사 및 담당자 그리고 같은 사무실에 근무하는 계장
급인 청구인의 친구 입회하에 합의를 보았는데, 합의 내용은 연못은 불법이 아니라
전용구역내에 포함됨을 인정하며 연못 문제는 앞으로 더 이상 거론치 않고 절차에
하자가 있더라도 변경신고만 하면 된다고 합의를 해 놓고서, 원상복구 및 연못이 불
법이 아닌 것을 인지하면서도 2차계고장을 보내는 것은 공무소 내에서 공적인 일로
주무계장과 합의는 그 법적인 의미의 존재나 효력 유무를 떠나서 기관 구성원인 한
개인의 인격적인 문제보다도 민원인이 관청(비교적 지성적인 집단)에 기대하는 신뢰
를 두드려 패고 학대하는 패륜적인 행위이며, 청구인은 이렇게 당해야 할 행위도 하
지 않았으며, 예를 들면 농촌 정서에 반하는 퇴폐적인 술장사도 하지 않았고 연못에
관상어도 키우지 않았다.
라. 청구인은 창업을 준비하는 자로서 준비자금의 절약 및 행정정보를 얻고, 나
머지 부분의 농지를 쉽게 전용받기 위한 목적으로 청원서를 피청구인 앞으로 제출하
여 청원법대로 처리해 달라고 요구하였는데도 질의서로 간주 처리되으며, 현장 출장
조사하여 원상복구됨과 연못이 전용면적에 포함되는 것을 인지하였음에도 불구하고
합의를 깨뜨리고 2차계고장을 보내고, 중벌에 처해지는 농지훼손(연못) 문제에 초점
을 맞추어(시장과 면장의 계고장 내용이 상이함) 2차계고장을 등기가 아닌 일반우편
물로 발송한 것은 계고장이 청구인에게 도달하지 않았을 경우에 발신자의 선발적인
우월적 지위로서 고발조치의 빌미를 마련해 보려고 하는 부당한 행위이며, 청원법 제
9조, 제11조 및 제12조 위반행위로 그 의무이행을 청구한다.
마. 청구인은 계고장을 받고, 오리축사는 완전 철거 후 그 자리에 농업용 비닐하
우스를 설치하였으며, 규제가 엄한 도시구역 내에서 토지의형질변경등행위허가기준등
에관한규칙 제2조제4항에도 비닐하우스는 제외되는데, 비닐하우스를 천막창고로 간주
하고 철거를 명함은 위법행위이며, 계고 공문상의 연못 문제는 전용허가(형질변경허
가) 후에 행위가 이루어졌으므로 범의도 없었으며 부존재한 것이고, 경계 일탈의 문
제(측량법, 지적법에 의한 지적공사의 경계측량 결여)가 발생하였더라도 전용구역내
에 포함시켜 지적공부상에 변경 처리되었으므로 하자 치유에 의한 추인된 것으로 볼
수 있어 그 위법성이 조각되므로, 위와 같은 사유로 심판을 청구하니 피청구인이 청
구인에게 한 불법건축물 철거 및 농지원상복구 계고처분은 이를 취소하여야 한다.
2. 피청구인 주장
가. 청구인은 1999.6.16 OO시 OO면사무소에 OO면 OO리 986-1번지 1,646㎡ 중
650㎡에 축사 및 관리사를 신축하고자 농지전용 신고서를 제출하였고, 동년 6.23 농
지전용 신고증을 교부받아 건물을 신축하여 1999.8.13 전입하여 현재까지 생활하고
있으며, 전용목적이 축사 및 관리사를 건립코자 신고하였으나 관리사인 주택만 신축
하였다. 동 지역은 국토이용관리법상 준농림지역이었으나 2000.4.27자 국토이용계획
변경으로 인하여 현재 도시계획법상 용도미지정의 농지이며, 청구인은 당초 신고구역
을 표시한 지적도상과 같이 표시구역 내에 건축물을 신축하고자 신고한 후, 관리사인
주택과 현재 불법 조성하여 사용중인 비닐덮개 천막 및 연못을 신고구역 밖에 설치
하였으나, 농지 원상복구 촉구 후 스스로 지적공사에 측량을 의뢰하여 불법 조성한
구역까지 포함되도록 지적분할 측량하여 지적공부 정리를 하였다.
나. 청구인은 이주하여 생활하던 중, 2000년 초경 농지전용허가 또는 전용신고
후 농지를 사용하여야 함에도 목조건물 8㎡ 및 파이프천막 32㎡, 연못(L=7.9m, H=1m)
등을 불법으로 조성하였고, 목조건물에는 오리 100여 마리를 사육하고 파이프 천막은
창고 용도로 사용하고, 인공연못 주변에 연산홍 수십 그루를 식재하는 등 농지를 불
법 전용하여 사용하고 있으나, 원상복구조치 통보 후 목조건물은 철거하였고 오리사
육은 중단한 상태이나 그 외에는 계속 사용 중에 있다.
다. 청구인의 주장 사실에 대하여 살펴보면,
(1) 농지전용 예정계획서 변경에 대하여, 1999.6.16 OO시 OO면사무소에 제출
한 농지전용 신고서류를 살펴보면, 전용목적이 축사 및 관리사의 목적으로 신고수리
증을 교부받았고, 임야도상 빗금친 부분에 건축물을 건립하겠다고 하였으나 농지전용
허가 또는 신고받지 않은 농지에 불법으로 주택 및 비닐덮개 천막, 인공연못 등을 조
성한 것은 농지법 제36조 또는 동법 제37조 위반이며, 허가 또는 신고부지 밖에 행위
를 할 경우 변경허가 또는 변경신고를 득하여야 하며, 가사 청구인이 토지 분할한 것
처럼 농지전용 받은 것으로 인정한다 하더라도, 앞마당으로 사용하고 있는 농지 319㎡,
임야 94㎡ 등 합계 413㎡가 불법 전용된 상태일 뿐만 아니라, 잔여 농지부분이 자투리
땅이 되어 토지이용의 효율성이 저하될 뿐만 아니라 향후 항상 불법적으로 사용될
가능성이 농후하다 할 것이다.
(2) 연못 누락 및 사적 감정 주장 사실에 대하여, 2000.5.23 OO면에서 청구인
에게 발송한 불법건축물 철거 및 농지원상복구 촉구 공문 상에는 연못이 누락되었으
나, 2000.5.9 OO면장이 발송한 불법 농지전용 발생 보고의 불법 농지전용지 축사배치
도 상에는 연못이 뚜렷하게 포함되어 있고, 실제 연못이 불법 조성된 것이 사실이며
청구인과 피청구인 담당공무원과는 아무런 사적 감정이 추호도 없다.
(3) 공무원과 합의를 보았다는 사실에 대하여, 농지전용 원상복구 조치 통보하
기 전 및 후 2회에 걸쳐 청원서를 제출한 바 있으며, 그 후 옆사무실 친구를 대동하
고 스스로 사무실을 찾아왔으며, 청원서 제출 건 및 불법 조성 농지에 대하여 대화를
주고 받았으나 불법 조성한 농지에 대하여 합법이라고 주장만 되풀이하였으며, 연못
도 불법 조성하였다고 이야기하여도 계속 억지 주장만 하였고, 청구인 친구는 행정에
협조를 하여야 된다는 충고의 이야기한 것 외에는 이야기한 사실이 없는데도 불구하
고 합의를 보았다는 주장에 대하여는 전혀 수용할 수 없으며, 또한 그런 사실이 없으
며 청구인의 친구도 합의 운운에 대하여 일언지하에 사실무근임을 인정하고 있다.
(4) 청원법대로 처리하지 않고 질의서로 간주 처리되었다는 사실에 대하여, 농
지전용 원상복구 조치사항에 대하여 회피할 목적으로 청원서를 제출하였고, 내용을
검토한 결과 제목이 청원서이나 질의에 대한 답변을 요구하고 있다고 판단하여 회신
하였으며, 1차계고 후 원상복구되지 않아 2차계고 하였으며, 연못이 전용면적 포함인
지 여부와 합의 운운 사항에 대하여 전혀 인지하지도 않았고 합의한 사실이 없다.
(5) 원상복구 및 비닐하우스 창고에 대하여 천막창고의 덮개인 천막천만 걷어
내고 하얀 비닐(천)덮개를 교체만 하였을 뿐 창고로 사용하는 것은 도시계획구역 지
정(2000.4.27) 이전인 국토이용관리법상 준농림지역 내에서 불법이 이루어졌으므로 도
시계획구역내의 형질변경 등 행위허가기준 등에 관한 규정을 적용할 수 없으며, 연못
문제 또한 신고지역 밖에 불법으로 설치한 것이 명백하다.
(6) 추인으로 인한 위법성 조각에 대하여, 농지전용 신고시 제출된 임야도 상
의 신고구역 표시와 지적공사에서 실측 측량한 성과도를 비교하면, 신고를 하지 않은
불법농지에 주택 및 연못, 비닐덮개 천막창고가 불법 설치되었음을 알 수 있으며, 불
법을 합법으로 위장하기 위하여 현재 신축된 불법 건축물을 허가구역인 양 측량하여
지적공부를 정리(토지분할)하였으므로 원상복구하지 않을 경우 추인은 불가능하며,
청구인은 2000.5.24 지적공사에 토지분할 측량 신청 당시 농지전용 신고시에 제출한
전용예정구역이 표시된 지적도를 첨부하지 아니하고 측량 신청하여, 2000.5.26 출원토
지의 현장에서 현재 분할된 것처럼 분할해 달라는 청구인의 요구가 있었고, 각종
인·허가의 내용과 다르게 토지의 형질이 변경되었을 경우에는 그 토지의 이용현황
에 따라 측량성과를 결정하여야 한다는 지적사무처리규정 제55조제3항에 의거 토지
의 이용현황에 따라 측량성과를 결정하고 지적공부 정리(토지분할)하였지만, 농지전
용 신고된 대로 되지 않은 상태이므로 지목변경은 불가한 사항이다.
라. 이상에서 살펴본 바와 같이 청구인은 농지전용 신고된 내용대로 또는 변경신
고를 하여 농지전용을 하여야 함에도 불구하고, 신고구역 외에 시설물을 설치하였을
뿐만 아니라 농지전용면적을 약 319㎡ 초과하였으므로 원상복구함이 당연하다 하겠
으며, 따라서 본 행정심판 청구 건은 마땅히 기각되어야 할 것이다.
3. 판 단
가. 먼저 관련법규를 살펴보면, 농지법 제36조, 제37조, 제44조 등의 규정에 의하
면, 농지를 전용하고자 하는 자는 당해 농지의 소재지를 관할하는 농지관리위원회의
확인을 거쳐 시장·군수 또는 자치구청장에게 허가를 받거나 신고하여야 하며, 허가
또는 신고사항을 변경하는 경우에도 또한 같고, 농지전용 허가를 받지 아니하거나 농
지전용 신고를 하지 아니하고 농지를 전용한 경우 시장·군수 또는 자치구청장은 그
행위를 한 자에 대하여 일정한 기간을 거쳐 원상회복을 명할 수 있도록 규정되어 있
음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 이 사건 청구인과 피청구인이 제출한 관계서류 및 경상남도행정심
판위원회 심리시 당사자 주장 등을 종합해 보면, 청구인은 1999.6.16 OO시 OO면 OO
리 986-1번지 답 1,646㎡ 중 650㎡를 축사 및 관리사 건립 목적으로 농지전용 신고
를 하여 신고증을 교부받았으나, 당초 신고한 농지전용 예정구역 밖의 농지를 불법으
로 전용하여 오리축사, 연못, 천막창고 등을 설치하여 사용 중에 있다며 2000.5.19 피
청구인으로부터 불법건축물 철거 및 농지원상복구 계고처분을 받았다. 이에 대하여,
청구인은 오리축사는 계고 후 일주일만에 완전 철거하였고, 천막창고는 계고기간 만
료 10일전에 철거하고 그 자리에 농업용 비닐하우스를 설치하였고, 연못은 당초 전용
면적 안에 포함되며, 또한 당초 전용신고한 구역과 경계 일탈의 문제가 발생하였다
하더라도, 청구인이 지적공사에 측량 의뢰하여 토지분할 후 전용면적 내에 포함되도
록 지적공부를 정리하여 하자(瑕疵) 치유에 의해 추인된 것으로 볼 수 있으므로 피청
구인의 이 건 처분은 부당하다며 이의 취소를 청구하고 있음을 알 수 있다.
다. 판단컨대, 청구인은 이 사건 토지인 OO시 OO면 OO리 986-1번지 답 1,646㎡
중 650㎡에 대하여 1999.6.16 농지전용 신고시 지적도면상에 전용할 구역을 표시하여
신고하였으나, 당초 전용신고한 구역 안에 건축물을 건축하지 않고 전용구역을 벗어
난 부분에 오리축사, 천막창고, 연못 등을 건축하였고, 이에 대하여 피청구인은 농지
법 제44조의 규정에 의거 불법건축물 철거 및 농지원상복구 계고처분을 하였다. 청구
인은 이 건 농지전용 신고시 지적도면상 전용할 부분을 표시하여 신고한 것은 사실
이나, 별도의 설계도면을 첨부할 필요도 없었고 건축 후에 당초 전용신고한 면적과
일치되도록 하면 될 뿐 전용신고한 동일 필지 안의 어느 위치에 하여도 관계가 없는
줄 알고 건축한 것이라고 하며, 또한 설사 전용신고한 구역 밖에 건축이 되었다 하더
라도 지적공사에 측량 의뢰하여 지번분할 후 당초 전용신고한 면적과 일치되도록 지
적공부를 변경 정리하였기 때문에 추인에 의하여 하자가 치유되는 것이라고 주장하
고 있으나, 당초 농지전용 신고한 농지의 동일 필지 안에서 전용할 위치를 변경하는
경우에는 변경신고를 하여야 할 것이고 이를 위반하여 전용신고하지 아니한 구역에
서 건축할 경우에는 불법 농지전용이라 할 것이다. 그러므로 청구인이 건축한 이 건
건축물들은 당초 전용신고 구역 밖에 설치되었고 이에 따른 청구인의 법규 위반사실
은 명백하다고 인정되며, 청구인의 불법 농지전용 및 건축 행위에 대하여 피청구인이
농지법 제44조의 규정에 의거 불법건축물 철거 및 농지원상복구 계고처분한 것은 적
법한 처분으로 판단된다.
라. 따라서 피청구인이 2000.5.19 청구인에게 한 불법건축물 철거 및 농지원상복
구 계고처분의 취소를 구하는 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하
기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
