| 이 유(2000 - 445)
1. 청구인 주장
가. 청구인은 2000.5.2 동 산 38-8번지(임야 1,680㎡)상에 건축(근
린생활시설)부지조성의 목적으로 임야 1,680㎡를 토지형질변경 허가신청을 하자, 같
은 해 6.3 피청구인으로부터 신청지가 산업입지및개발에관한법률 제6조 규정에 의거
건교부고시 제500호('82.12.31)진해국가산업단지로 지정된 지역이며, 사업시행자인 (주)
조선이 국가산업단지 실시계획상 주거용지로 지정목적에 위배되었을 뿐 아니라
본 사업시행자의 의견청취 결과를 토대로 국가산업단지 제척 협의중인 사항을 반
영·검토하였다 하였으며, 아울러 신청지가 국도변 가시권으로 수목이 집단적으로 생
육되어 있는 지역이고 주변의 환경, 풍치, 미관 등의 손상을 우려하여 토지형질변경
불허가 통보를 받았습니다.
나. 피청구인의 이 건 산림형질변경 불허가처분 사유에 대하여 살펴보면,
(1) 산업입지및개발에관한법률 제6조의 규정에 의거 건교부고시 제500호
('82.12.31)로 지정된 국가산업단지의 지정목적에 위배된다는 불허가 사유에 대하여는,
청구인이 허가 신청시 사업 시행자의 건축동의서를 첨부하여 접수하였으며, 이 건 접
수후 피청구인도 사업시행자인 조선(주)의 의견을 들어 사업시행에 지장이 없음
을 확인하였으나, 사업시행자의 의사와 관계가 없이 불허가 사유가 된다면 사업시행
자의 의견을 물을 이유가 없으며, 아울러 인근 국가 산업단지에 포함되어 있는
시 동 872번지 일원의 의 건축 허가건에 대하여 1995.12.29. 사업 시행
자인 토지개발공사의 의견을 물어 1996.1.3. 건축허가한 바 있어 본 건과 형평성
문제를 제기하지 않을 수 없습니다.
(2) 또한 제척 협의중임을 감안하여 국도가시권의 주변에 환경, 풍치, 미관 등이
크게 손상될 우려가 있다고 하였으나, 신청지는 도시계획상 일반주거지역으로 도시계
획 입안시 훼손이 전제가 된 것으로 볼 수 밖에 없어 새삼 보전가치를 따지는 것은
납득할 수 없으며, 청구인의 신청지와 연장선상에 있는 국도변의 여타 토지형질변경
허가된 선례( 시 산 236-2번지 허가 건)나 연장선상의 여타 휴게소건
립허가 등을 볼 때, 기존 주거지역 보존을 위한 형질변경 규제는 발효되지도 않은 고
시 등에 대하여 소급적용하고 있다고 볼 수 밖에 없다.
(3) 청구인은 사유재산의 사용수익의 권한을 가진 토지의 소유주로서 1982년 국
가공단으로 지정된 이후 사유재산을 18년동안 규제로 인하여 기본권이 침해를 당하
였으며, 정당한 허가신청도 다른 선례 등과 달리 과도한 규제와 법률의 소급적용 등
으로 불허가 처분한 것은 청구인의 사정을 고려하지 않고 행정편의주의적 기본권 침
해이며, 여타 사례와 비교하여 형평성을 잃은 처사라고 사료되어 이의 청구하오니 선
처바라며, 사업시행자인 조선(주)에서는 본 지역에 대하여 사업시행지에서 제척
하고자 신청 준비중입니다.
다. 따라서 피청구인이 2000.6.3 청구인에게 한 토지형질변경 불허가 처분은 이를
취소하여야 한다고 한다.
2. 피청구인 주장
가. 청구인이 2000.5.2 시 동 산 38-8번지(임야 1,680㎡)상에 건축(근린생
활시설)부지조성의 목적으로 1,680㎡를 토지형질변경 허가신청을 하자, 같은 해 6.3
피청구인은 신청지가 산업입지및개발에관한법률 제6조에 근거하여 건교부 고시 제
500호('82.12.31)로 국가산업단지로 지정된 지역으로서 당초 국가산업단지 실시
계획상 국가산업단지내 거주자들의 이주용지로 지정되었으므로 특정 개인의 토지형
질변경 허가는 당초 국가산업단지 지정목적에 위배되며, 현재 국가산업단지 조성
당시 단지내 거주자들은 이 건 신청지역(이주용지)이 아닌 다른 곳으로 이주하여 당
초 지정목적인 이주용지 조성은 불필요하고, 이 경우 산업입지및개발에관한법률 제13
조(산업단지 지정의 해제)에 의하여 산업단지 지정전의 용도지역인 자연녹지로 환원
되어야 하며, 또한 신청지역은 주변 자연경관이 뛰어난 국도변 가시권 지역으로서 아
직까지 진해국가산업단지에서 해제된 지역이 아니므로 토지형질변경 신청을 불허가
한 것입니다
나. 청구인이 국가공단내 사업시행자의 건축동의서 첨부는 물론 시에서
도 사업시행자의 의견을 들어 사업시행에 지장이 없음을 확인한 바 있으며, 국가
산업단지에 포함되었던 시 동 872번지 의 건축허가 건에 대하여
토지개발공사의 의견을 물어 1996.1.3 건축허가한 사항과 형평성의 문제를 제기한 데
대하여
(1) 피청구인은 이 건 신청지역에 대하여 사업시행자의 의견을 물은 것은 국가
산업단지 지정시에 단지 지역내 주민의 이주를 위한 이주단지로 계획된 지역이나, 이
주민들이 다른 곳으로 이주하였기 때문에 앞으로 주거단지 조성계획이 없다면 국가
산업단지 지정전의 용도지역인 자연녹지 지역으로 환원을 위하여 사업시행자의 의견
을 들었던 것입니다.
(2) 시 동 872번지 의 건축허가 건은 신청지의 지목이 대
지로서 토지형질변경 허가신청이 불필요한 곳으로 이 건 신청지와 사정이 달라 형평
성 논의는 언급될 부분이 아닙니다.
다. 신청지역은 현재 도시계획상 일반주거지역으로 진해시의 계획입안시 훼손이
전제가 된 것으로 밖에 볼 수 없어 새삼 보존 등의 가치를 따지는 것은 납득할 수
없으며 동 신청지와 연장선상에 있는 국도변의 토지형질변경 허가된 해시
산236-2 의 형질변경 건과 여타 휴게소 건립 등을 볼 때 기존 주거지역 보존
을 위한 형질변경 규제는 발효되지도 않은 고시 등에 대하여 소급 적용하고 있다는
데 대하여
(1) 기 허가된 시 동 산236-2번지는 가스충전소가 시내에 밀집되어 동부
지역 주민들의 불편을 해소하고 도로변 비탈부분을 절취하여 붕괴 위험을 사전에 제
거하고, 주행 차량의 시야확보 등 공익적 효과를 감안하여 가스충전소 부지 조성 목
적으로 토지형질변경을 허가하였습니다.
(2) 시 동 산 4-33번지외 16필지상의 휴게소는 국도변 자투땅의 효율
적 이용과 차량 이용객의 편의 도모 및 도로변 휴식공간 확보를 위한 공공목적으로
건립되었습니다.
(3) 위에서 언급한 두 건의 토지형질변경과 건축허가 건은 자연경관 훼손이나
풍치, 미관의 손상 없이 오로지 공익 추구에 그 목적이 있습니다.
라. 국가공단으로 지정된 후 장기간 규제로 인하여 사유 재산의 침해와 여타의
선례 등을 감안하여 형평성을 잃은 처사라고 사료된다는 사항에 대하여는
(1) 앞에서도 언급한 바와 같이 이 건 신청지역은 국가산업단지내 이주민을 위
한 일반주거지역이나 이주대상 주민들이 다른 곳으로 이주함에 따라 국가산업단지에
서 제척 협의 중에 있습니다.
(2) 지정 해제시 지정 이전의 용도지역인 자연녹지 지역으로 환원되는 것을 감
안할 때 토지형질변경 신청을 제한하는 것이 사유재산 침해라 할 수 없고 기 허가된
2건의 사례는 이 건 신청지와는 경우가 다른 바, 형평성을 잃은 것이라 할 수 없습니
다.
마. 신청 토지를 종합해 보면, 진해국가산업단지 지정시 단지내 주민 이주지역이
었으나, 이후 사정의 변경으로 그 목적이 상실되어 산업단지 지정권자(건설교통부장
관)와 사업시행자( 조선)간에 산업단지 제척을 협의중에 있다고는 하나, 아직까지
는 엄연히 진해국가산업단지내에 소재하고 있어 관계법령을 어겨 가면서 근린생활시
설 건축을 위한 토지형질변경 허가를 할 수 없을 뿐 아니라, 특히 이 지역은 국도변
에 접한 가시권 지역으로서 수목이 집단적으로 생육하고 있는 임상이 수려하고 자연
경관이 뛰어난 곳으로 자연환경을 보호할 가치가 충분한 지역입니다. 국가산업단지
지정권자와 사업 시행자간 제척 협의가 성립된다 하더라도 산업단지 지정전의 용도
인 자연녹지 지역으로 환원되어야 할 지역이므로 토지형질 변경은 더욱 불가한 것입
니다
바. 따라서 위와 같은 내용을 종합하여 검토해 볼 때, 피청구인이 2000.6.3 청구
인에게 한 이 건 처분은 적법한 처분이므로 청구인들의 주장은 마땅히 기각되어야
한다고 한다.
3. 판 단
가. 먼저 관련법규를 살펴보면, 산업입지및개발에관한법률 제6조, 제12조, 제13조,
같은법시행령 제14조, 같은법시행규칙 제6조의2, 산림법 제90조의 규정을 종합해 보
면, 국가산업단지의 지정이 필요하다고 인정하는 때에는 대상지역을 정하여 건설교통
부장관에게 국가산업단지로의 지정을 요청할 수 있으며, 산업단지로 지정·고시된 지
역안에서 토지형질의 변경, 건축물의 건축, 공작물의 설치 또는 토석·사력의 채취
기타 대통령령이 정하는 행위를 하고자 하는 자는 시장 또는 군수의 허가를 받아야
하며, 시장·군수는 행위허가의 기준으로 1. 산업단지개발계획에 적합할 것 2. 산업단
지개발사업의 착수시기 및 사업추진상황 등에 비추어 보아 개발사업에 지장이 없을
것 3. 기타 주변의 교통·경관 및 환경 등의 여건에 적합여부를 판단하여 허가를 할
것을 규정하고 있다. 국가산업단지의 지정으로 국토이용관리법에 의한 용도지역 또는
도시계획법에 의한 지역이 변경·결정된 후 당해 산업단지의 지정이 해제된 경우에
는 국토이용관리법 또는 도시계획법의 규정에 불구하고 당해 산업단지에 대한 용도
지역 또는 지역은 변경·결정되기 전의 용도지역 또는 지구으로 환원된 것으로 보며,
한편 산림안에서 입목의 벌채, 산림의 형질변경 또는 임산물의 굴취·채취를 하고자
하는 자는 농림부령이 정하는 바에 따라 시장·군수의 허가를 받도록 되어 있음을
알 수 있다.
나. 살피건대, 이 사건 청구인과 피청구인이 제출한 관련서류 및 경상남도행정심
판위원회 심리시 당사자 구두진술 등을 종합해 볼 때, 청구인은 2000.5.2 시
동 산 38-8번지(임야, 1,680㎡)에 건축(근린생활시설)부지조성의 목적으로 토지형질변
경 허가신청을 하자, 같은 해 6.3 피청구인이 신청지가 건교부 고시 제500호
('82.12.31) 국가산업단지로 지정된 지역으로 개인의 토지형질 변경은 목적에 위
배될 뿐 아니라, 사업시행자인 (주) 조선의 의견도 국가산업단지 제척 협의중에
있고, 국도변 가시권으로 수목이 집단적으로 생육되어 있는 지역으로서 주변의 환경,
풍치, 미관 등의 손상을 우려하여 토지형질변경 불허가 처분을 하였다. 이에 대하여
청구인은 허가 신청시 사업 시행자인 (주) 조선의 건축동의서를 받아 접수하였으
며, 신청지는 도시계획상 일반주거지역으로 도시계획 입안시 훼손이 전제가 된 것으
로 볼 수 밖에 없어 새삼 보전가치를 따지는 것은 납득할 수 없으며, '82년 국가공단
으로 지정된 이후 18년 동안의 규제로 사유재산권 침해를 당하였으며, 정당한 허가신
청을 불허가 처분한 것은 청구인의 사정을 고려하지 않고 행정 편의주의적이며, 기본
권 침해로 여타 사례와 비교하여 형평성을 잃은 처사라며 이 건 토지형질변경 불허
가 처분의 취소를 구하는 사건임을 알 수 있다.
다. 판단컨대, (1) 산림형질변경 허가는 일반적 금지를 특정한 경우에 해제하는
수익적 행정행위로서 그 허가여부의 결정은 행정청의 재량행위에 속하고, 산림훼손
행위는 국토의 유지와 환경의 보전에 직접적으로 영향을 미치는 행위이므로 법령이
규정하는 산림훼손 금지 또는 제한지역에 해당하는 경우는 물론 금지 또는 제한지역
에 해당하지 않더라도 허가관청은 산림훼손 허가신청 대상토지의 형상과 위치 및 주
위상황을 고려하여 국토 및 자연의 유지와 환경보전 등 중대한 공익상 필요가 인정
될 때에는 허가를 거부할 수 있다(대법원 1997.9.12. 선고 97루1228 판결). 따라서 이
건 허가신청 지역이 관계법령상 적법한 신청지역이라 할지라도 허가관청은 허가신청
대상토지의 형상과 위치 및 그 주위의 상황 등을 고려하여 중대한 공익상의 필요가
있다고 인정될 때에는 그 허가를 거부할 수 있고, 그 경우 관계법령에 명문의 규정이
없더라도 거부처분을 할 수 있는 것으로 보아야 할 것이다.
(2) 청구인의 신청지가 건교부고시 제550호('82.12.31) 국가산업단지로 지정
된 지역으로서 당초 국가산업단지 실시 계획상 국가산업단지내 거주자들의 이주용지
로 지정되었으므로 청구인의 이 건 토지형질변경 허가신청은 당초 국가산업단지 지
정목적에 위배되며, 앞으로 국가산업단지 지정권자와 사업 시행자간 제척 협의가 성
립된다면 일반주거지역 지정전의 용도인 자연녹지지역으로 환원되어야 할 것으로 판
단 된다. 또한 신청지는 국토이용관리법상 도시지역이고 도시계획법상 주거지역으로
산림훼손이 제한되는 지역은 아니나, 국도 2호선에 접한 가시권 지역으로 20∼30년 수
목(10∼15ｍ)이 집단적으로 생육하고 있으며, 신청지가 (주) 조선의 진입로에 위치
하여 급커브 및 경사지로 토지형질 변경시 과다한 토석채취로 산림의 형상이 훼손되
고 교통사고의 위험이 예상된다.
라. 따라서, 피청구인이 2000.6.3 청구인에게 한 토지형질변경 불허가 처분의 취
소를 구하는 청구인의 청구는 이유없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결
한다. |
