| 1. 청구인 주장
가. 이 건 처분의 경위를 살펴보면,
(1) ○○시 ○○면 ○○리 167-1번지 유지(溜池) 575㎡는 ●●지방법원 ○
○시법원 접수 1980.5.28 제26323호 1961.3.6자 매매를 원인으로 소유권 이전등
기를 청구인의 남편인 청구외 이◎◎의 명의로 경료하고, 같은 법원 접수
1994.3.5 제8602호 1982.2.6자 증여를 원인으로 한 소유권 이전등기를 청구인의
명의로 경료하였으나, 실제적으로는 청구인의 시아버지 이○○ 때부터 경작한
부동산으로서 현재 청구인이 경작 관리하고 있는 부동산인 바, 위 부동산의 인
근에 있는 별지목록 기재 공유수면 매립지는 이○○이 관리청으로부터 점·사
용 허가를 받아 사용 관리하다가 이○○과 이◎◎의 사망으로 청구인이 현재까
지 점·사용 관리하고 2000.12월까지 공유수면 점·사용 권리자로서 점·사용료
를 납부하였다.
(2) 청구인의 소유인 위 부동산을 1996.5.30경 청구외 서◇◇에게 5년간
금 1,000만원으로 정하고 "별지목록 기재 공유수면은 임대인인 청구인이 국가로부
터 불하받을 때까지 임차인은 현재의 상태인 농지로 보전하는 범위에서 이용키
로 하며, 만약 이를 위반하여 불하받는데 지장을 초래할 경우 이로 인하여 발생하
는 임대인의 손해를 임차인인 서◇◇이 배상하기로 한다."라는 특약사항을 정하
고 임대차 계약을 작성한 후, ○○시 □□동 232-2번지 소재 ■■공증인합동사
무소에서 등부 1996년 제2492호 인증서를 작성하였다.
(3) 이후 서충훈은 청구인의 허락도 없이 위 부동산 지상에 관할 면사무
소로부터 허가를 받아 양어장 시설, 관리사를 지으려고 하여 청구인이 관할 면
사무소에 민원을 제기하자 관할 면사무소의 허가관련 담당자와 서◇◇이 잘못
을 인정하여 양어장 시설 및 관리사를 자진하여 철거한 적이 있으며, 또 위 부
동산 지상에서 서◇◇은 평생 시골에서 농사를 지으면서 살고 있는 청구인의
무지를 악이용하여 양어장 시설인 철파이프조 보온덮개지붕 단층 동물관련 시
설을 설치하여 같은 법원 접수 1998.7.16 제41803호 소유권 보존등기를 하였으
나, 실제로는 한 마리의 고기도 양식을 하지 않으면서 위 시설을 방치한 상태에
있으며, 청구인과 서◇◇과의 임대차 계약 기간 만료인 2001.5.30이 경과되었고,
청구인이 임대기간 연장을 불허한다는 내용을 고지하였음에도 불구하고 서◇◇
은 청구인의 부동산을 명도하지 않은 채 현재까지 이르고 있어 하는 수 없이 청
구인은 서◇◇을 상대로 ●●지방법원 2001 가단 20441호 토지인도 등 청구의 소
를 제기하여 재판 진행 중에 있다.
(4) 청구인은 별지목록 기재 공유수면 점·사용 허가를 받아 2000.12월까
지 권리자로서 공유수면 점·사용료를 납부하였으나, △△면사무소에서 청구인
의 동의없이 일방적으로 공유수면 점·사용 허가를 서◇◇의 처인 청구외 이◆
◆ 명의로 변경하였다는 사실을 알게 되어 청구인이 2001.5.28경 △△면사무소
담당자에게 찾아가 이에 항의를 하자, 담당자는 자신의 행정 착오를 인정하고
이◆◆ 명의로 되어 있는 별지목록 기재 공유수면 점·사용 허가를 정정하여
청구인에게 15일이내에 공유수면 점·사용료 고지서를 발송하겠다고 하여 이를
믿고 있었으나, 같은 해 5.31경 피청구인의 직원 2명, △△면사무소 직원 1명,
마을 전 이장, 어촌계장, ○○시 ○○면 180-1번지 횟집 경영자 등이 참석하여 피
청구인이 현장을 실사하여 이◆◆가 별지목록 기재 공유수면에 인접한 토지인 청
구인의 소유인 ○○시 ○○면 ○○리 167-1번지 유지(溜池) 575㎡는 실제 사용
자도 아니고 실권리자가 아님이 밝혀졌는데도 불구하고 아무런 조치가 없어
2001.6.4경 피청구인에게 별지목록 기재 공유수면 점·사용허가 건과 관련한 진
정서를 제출하자, 피청구인은 2001.6월경 민원사항 회신 중, 1. 공유수면 점·사
용료는 매년초 점·사용 실태를 조사하여 실제 점·사용자에게 1년 단위로 조
정 부과토록 규정하고 있으며, 귀하(청구인을 지칭)께서는 공유수면 인접 토지를
임대하면서 본 공유수면을 포함하여 이◆◆에게 유상 임대 사용케 함으로써, 금
년도 점·사용료가 이◆◆로 조정 부과된 사항으로서, 2. 현장 재조사 결과 본
공유수면은 실제 점·사용을 하지 않으면서 향후 불하 목적으로 권리권 확보를
위하여 귀하께서는 농작물을, 이◆◆는 다년생 수목을 일부 심는 등 서로 점·
사용자로 주장하며 공공질서를 저해하고 분쟁이 계속되고 있는 실정이므로, 3.
본 공유수면에 대하여는 현재 추진 중인 미등록 토지 국유화조치 완료 후 국유
재산법에 따라 공유수면관리법 제16조(공익을 위한 처분) 규정에 의거 점·사용
정지 명령과 기 식재된 수목을 원상회복토록 조치하였으며, 이후 본 공유수면에
어떠한 점·사용 행위도 불허할 계획이라는 내용으로 공유수면 점·사용 정지
및 원상회복 명령 통보를 청구인에게 발송하였고, 위와 비슷한 내용으로 피청구
인은 문서번호 수산58160-1855(2001.6.13)호 공유수면 점·사용 정지 및 원상회
복 명령 통보를 이화지에게 발송하였다.
나. 본 건 처분의 문제점에 대하여 살펴보면,
(1) 피청구인은 공유수면 점·사용료를 매년초 점·사용 실태를 조사하여
실제 점·사용자에게 1년 단위로 조정 부과토록 규정되어 있고, 청구인이 이◆
◆에게 별지목록 기재 공유수면 인접 토지를 유상 임대함으로써 금년도 점·사
용료가 이◆◆로 조정 부과되었다고 주장하나, 이를 청구인은 1996.5.30부터
2001.5.30까지 이◆◆의 남편 서◇◇에게 청구인의 소유인 위 부동산을 임대하
였고, 별지목록 기재 공유수면 점·사용료를 2000년도까지 청구인이 지급하였음
에도 임대기간 만료 해인 2001년도분의 점·사용료를 실제적으로 사용을 하지
않고 양어장에 물 한 방울, 고기 한 마리를 키운 사실이 없음에도 피청구인이
이◆◆에게 2001년도분 공유수면 점·사용료를 부과토록 한 조치는 부당하다.
(2) 피청구인은 본 공유수면은 실제 점·사용은 하지 않으면서 향후 불하
목적으로 권리권 확보를 위하여 서로 점·사용자로 주장하며 공공질서를 저해
하고 분쟁이 계속되고 있는 실정이므로, 국유재산법에 따라 공유수면관리법 제
16조(공익을 위한 처분) 규정에 의거 점·사용 정지 및 원상회복 명령을 통보하
였으나, 이는 실체적 진실과 부합되지 아니한다. 앞서 설명한 바와 같이 청구인
은 청구인의 소유인 위 부동산을 이◆◆의 남편에게 임대하였고, 이를 빌미로 이
◆◆는 별지목록 기재 공유수면 점·사용 허가를 취득하기 위하여 온갖 수단과
방법을 가리지 않고 임대차 만료일인 2001.5.30이 경과되었음에도 명도를 하지
않은 채 현재까지 이르고 있어 결국 청구인이 서◇◇을 상대로 토지인도 등 청
구의 소를 제기하자 서◇◇과 이◆◆는 고의적으로 재판을 지연시킬 생각으로
소장을 송달받지 않는 실정에 있으며, 별지목록 기재 공유수면을 청구인의 시아
버지인 이○○이 1961년경부터 매립하여 관리하였고, 이○○의 자 이▽▽의 사
망으로 청구인이 계속하여 점·사용을 하였고, 사용료를 2000년도까지 부과하였
으므로 피청구인이 공유수면관리법 제16조의 규정인 공익을 위한 처분에 적용
한 본 건 조치는 권리 남용이라 하겠다.
다. 이 사건 적법 여부를 살펴보면, 일반적으로 사용허가의 취소 등과 같이
이에 부여된 어떤 이익을 박탈하는 경우에는 이미 부여된 기득권을 침해하는
것이 되므로, 비록 법령상의 취소 등의 사유에 해당한다고 하더라도 구체적으로
그 취소권 등을 행사함에 있어서는 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공
익상의 필요 또는 제3자의 이익 보호의 필요가 있는 때에 한하여 상대방이 받
는 불이익과 비교·교량하여 적법한 범위내에서 결정하여야 하고, 그 처분으로
기대되는 공익상 필요보다 상대방이 받게 되는 불이익들이 막대할 경우에는 재
량권의 한계를 일탈한 것으로서 그 자체가 위법임을 면치 못한다 할 것이다.
라. 따라서 피청구인의 청구인에 대한 공유수면 점·사용 정지 및 원상회복
명령 통보 조치는 그 재량권을 일탈한 위법·부당한 처분이라 할 것이므로 그
취소를 구하고자 본 건 청구에 이른 것이다.
2. 피청구인 주장
가. 본안 전 답변 취지로서 청구인의 청구를 각하한다라는 재결을 구하며, 본
안 전 답변 이유를 살펴보면, 행정심판의 대상이 되는 "처분"이라 함은 행정심판
법 제2조(정의) 제1항 제1호의 규정에 "행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법
집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을
말한다"라고 규정하고 있고, 심판의 청구인은 같은 법 제9조(청구인 적격)에서
"취소심판 청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기
할 수 있다"라고 규정하고 있는 바, 청구인이 주장하는 처분의 내용은 청구인에
게 한 것이 아니라 본 청구외 이화지에게 한 내용이며, 피청구인이 청구인에게
수산58160-1855(2001.6.13)호로 공유수면 점·사용 정지 및 기 경작된 농작물의
조기 수확 후 원상회복토록 통보한 내용은 행정행위의 "처분성"이 없다 할 것이
며, 그러하다면 청구인의 청구는 마땅히 각하되어야 할 것이다.
나. 본안에 대한 답변 취지로서 청구인의 청구를 기각한다라는 재결을 구하
며, 답변 이유를 살펴보면,
(1) 청구인은 1996.5.30부터 2001.5.30까지 청구외 이◆◆의 남편 서◇◇에
게 청구인의 소유인 ○○면 ○○리 167-1번지 유지(溜池)를 임대하였고, 본 사건
의 공유수면에 대한 점·사용료를 2000년도까지 청구인이 지급하였음에도 임대
기간 만료해인 2001년도분의 점·사용료를 실제적으로 사용을 하지 않고 양어
장에 물 한 방울, 고기 한 마리를 키운 사실이 없음에도 피청구인이 이◆◆에게
2001년도분 공유수면 점·사용료를 부과토록 한 조치는 부당하다고 주장하고
있으나, 본 사건의 대상 토지(○○시 ○○면 ○○리 가지번 167-7번지)는 현재 미
등록 상태의 토지로서 1991년부터 2000년까지는 인접 토지 소유자인 청구인에
게 점·사용료를 부과 징수하여 왔으나, 청구인은 1996.5.30부터 2001.5.30까지 청
구외 서◇◇(이◆◆의 남편)과 청구인의 사유지(○○시 ○○면 ○○리 167-1번지)
및 본 공유수면을 연 200만원, 총 5년간 1,000만원에 유상 임대차 계약을 체결
하여 사용케 하였으며, 2001년초 청구인과 임대차 계약을 체결한 청구외 이◆◆
로부터 본 공유수면 점·사용료 부과에 대한 이의 제기를 함에 따라 관할 ○○면사무
소에서 공유수면 실태를 재조사한 결과 실수요자로 조사된 이◆◆에게로 2001
년도 공유수면 점·사용료 조정부과 정정 보고를 피청구인에게 하였으며, 이에
피청구인은 해양수산부의『공유수면관리법상 따로 규정하고 있지는 않으나 당초
허가받은 내용(목적·기간·면적 등)대로 타인에게 권리·의무를 양도하는 것은
가능하다고 볼 수 있겠으나 이를 제3자에게 임대하는 것은 공유수면 점·사용
허가의 취지상 점·사용으로 인한 권리 및 의무가 동일인에게 귀속되어야 하므
로 피허가자가 자기 명의의 점·사용 허가권을 제3자에게 임대하는 것은 부당하
다』라고 한 2000.7.29 연안58160-677호의 질의 회신 내용에 따라 실사용자로 조
사된 이화지에게 부과케 된 것으로서, 청구인의 사유지를 임대하여 시설한 양어
장 운영 여부와는 무관한 것이다.
(2) 청구인의 소유인 위 부동산을 이◆◆의 남편에게 임대하였고, 이를 빌
미로 이◆◆는 별지목록 기재 공유수면 점·사용 허가를 취득하기 위하여 온갖
수단과 방법을 가리지 않고 임대차 만료인 2001.5.30이 경과되었음에도 명도를
하지 않은 채 현재에 이르고 있어 결국 청구인이 서충훈을 상대로 토지인도 등
청구의 소를 제기하자 서◇◇과 이◆◆는 고의적으로 재판을 지연시킬 생각으
로 소장을 송달받지 않는 실정에 있으며, 별지목록 기재 공유수면을 청구인의
시아버님인 이○○이 1961년경부터 매립하여 관리하였고, 이○○의 자 이○○의
사망으로 청구인이 계속하여 점·사용을 하였고, 사용료를 2000년까지 부과하였
으므로 피청구인이 공유수면관리법제16조의 규정인 공익을 위한 처분에 적용한
본 건 조치를 권리 남용이라고 주장하나, 비록 본 사건 토지를 청구인의 시아버
님인 이○○이 1961년경부터 매립 관리하였고 2000년까지 점·사용료를 납부하
였다 하더라도 공유수면은 공용 또는 공공의 용도로 사용되는 자연공물로서 특
정인이 독점적·배타적으로 영구히 점·사용토록 하는 것은 공유수면관리법의
취지에 어긋날 뿐만 아니라, 특히 피청구인은 공유수면 관리청인 해양수산부의
연안해역 미등록 토지 신규등록 계획에 따라 현재 본 공유수면을 국유화 조치
키 위한 공람·공고 중에 있어 이후 경상남도로부터 관리청 지정을 받아 소관
관리청별로 토지등기 완료 후 공유재산으로 관리할 계획에 있으나, 청구인 등이
향후 불하 등을 목적으로 한 권리권 확보를 위해 농작물을 경작하는 등 피청구
인이 추진하고 있는 연안해역 미등록 토지 일제정비 계획에 반하는 행위를 하
고 있어 점·사용 행위 중지와 기 경작한 농작물의 조기 수확 후 원상회복토록
통보한 것으로서, 공유수면 관리청의 행정행위가 객관적으로 보아 합리적이 아
니라거나 타당하지 아니하여 재량권을 남용한 위법한 것이라고 인정되지 아니
한 이상 행정청의 의사는 가능한 존중되어야 함에도 청구인은 공유수면관리법
제16조의 규정인 공익을 위한 처분에 적용한 본 건 조치를 권리 남용이라 주장
하는 것은 이유없다 할 것이다.
(3) 일반적으로 사용허가의 취소 등과 같이 이에 부여된 어떤 이익을 박
탈하는 경우에는 이에 부여된 기득권을 침해하는 것이 되므로 비록 법령상의
취소 등의 사유에 해당한다고 하더라도 구체적으로 그 취소권 등을 행사함에
있어서는 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의
이익 보호의 필요가 있는 때에 한하여 상대방이 받는 불이익과 비교·교량하여
적법한 범위내에서 결정하여야하고, 그 처분으로 기대되는 공익상 필요보다 상
대방이 받게 되는 불이익들이 막대한 경우에는 재량권의 한계를 일탈한 것으로
서 그 자체가 위법임을 면치 못한다 할 것이라고 주장하고 있으나, 본 사건의
공유수면 점·사용자 변경에 대한 청구외 서◎◎(청구인의 사위)가 국민고충처
리위원회에 민원을 제기하여 회시된 내용에서도 "피청구인의 조치는 타당하다고
판단되나 청구인의 요구사항은 수용하기 곤란한 것으로 판단된다"는 통보가 있
었으며, ○○면 담당 직원 장○○가 본 사건과 관련하여 해양수산부에 질의한
결과 답변 내용에서도 청구인을 공유수면관리법상 권리자로 볼 수 없다는 회신
이 있었다.
다. 청구인은 본 공유수면을 개인 사유지처럼 부당 유상 임대를 하고, 이
과정에서 당사자간의 이해 관계에서 비롯된 공유수면 점·사용 권리권을 주장
하는 민원을 14회에 걸쳐 정부 관련기관 등에 반복적으로 제기함으로써 무모한
행정력을 낭비하는 결과를 초래하는 등 오로지 향후 발생될지도 모를 불분명한
공유수면의 불하에 대한 권리권 확보를 위해 혈안이 되어 본 청구에 이르게 되
었다고 판단되므로, 이상과 같은 내용들을 종합해 볼 때 청구인의 청구는 이유
가 없다 할 것이므로 당연히 기각되어야 한다는 재결을 구한다.
3. 판 단
가. 먼저 관련법규를 살펴보면, 공유수면관리법 제5조·제9조·제12조·제
16조, 같은 법 시행령 제 3조, 같은 법 시행규칙 제8조 등의 규정에 의하면, 공
유수면을 점·사용하고자 하는 자는 관리청인 해양수산부장관 또는 시장·군
수·구청장으로부터 점·사용 허가를 받아야 하고, 관리청은 점·사용 허가를
받은 자로부터 점용료 또는 사용료를 징수하며, 점·사용 허가를 받은 자가 그
허가기간이 만료하거나 점·사용을 폐지한 경우 당해 공유수면을 원상으로 회
복시켜야 하며, 관리청은 원상회복을 하지 아니하거나 점·사용 허가를 받지 아
니하고 공유수면을 점·사용한 자에 대하여 일정한 기간을 정하여 공유수면의
원상회복을 명할 수 있으며, 공유수면의 상황변경으로 필요한 경우 등에는 관리
청은 점·사용 허가를 받은 자에 대하여 그 허가를 취소하거나 점·사용의 정지,
시설물 기타 공작물의 개축·이전을 명할 수 있다라고 규정하고 있음을 알 수
있다.
나. 먼저 이 사건의 사실관계를 살펴보면, 1995.3.5 청구인은 ○○시 ○○면
○○리 167-1번지(溜池, 575㎡)를 청구인의 남편 亡 이상석으로부터 증여받아 소
유권 이전 등기하였고, 같은 리 167-7번지 공유수면 470㎡에 대하여 1996년 피
청구인으로부터 공유수면 점·사용 허가를 받은 적이 있고, 피청구인은 1996년
부터 2000년까지 청구인에게 위 공유수면의 점·사용료를 부과하여 왔으나,
2001년도에는 청구인의 토지를 임차한 서◇◇의 처 이◆◆를 실제 점·사용자
로 인정하고 점·사용료를 조정 부과하여 이에 청구인이 민원을 제기하자, 피청
구인은 2001.6.13 청구인과 청구외 이◆◆가 서로 점·사용자라고 주장하면서
분쟁이 되고 있고, 위 공유수면은 연안해역 무주부동산(미등록 토지) 국유화 조
치계획에 따라 국유재산으로 등록 관리할 계획이라는 사유로 청구외 이◆◆에
게 공유수면 점·사용 정지 및 원상회복명령을 하고 같은 날 위 사실을 청구인
에게 통보하였다. 이에 대하여, 청구인은 피청구인이 청구인의 동의없이 일방적
으로 실제 권리자가 아닌 청구외 이화지에게 공유수면 점·사용료를 조정 부과
하고, 청구인에게 점·사용 정지 및 원상회복 명령 통보를 한 것은 재량권을 일
탈한 위법·부당한 처분이라고 주장하면서 이의 취소를 청구하고 있음을 알 수
있다.
다. 본안 판단에 앞서 행정심판 제기요건에 대하여 판단하건대, 행정심판법 제
3조 제1항의 규정에 의하면, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에
규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에 의하여 행정심판을 제기할 수 있다라
고 되어 있고, 같은 법 제2조 제1항 제1호에 "처분"이라 함은 행정청이 행하는
구체적 사실에 관한 법 집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에
준하는 행정작용을 말한다라고 규정하고 있는 바, 이 건 행정심판의 대상이 되는
피청구인의 청구인에 대한 공유수면 점·사용 정지 및 원상회복명령 통보는 피청
구인이 청구외 이화지에 대하여 공유수면 점·사용 정지 및 원상회복명령을 한
내용을 청구인에게 알려주는 단순한 사실통지 행위에 불과하며 행정심판의 대상
이 되는 처분이 아니라고 할 것이므로 청구인의 이 건 청구는 행정심판의 대상이
아닌 사항에 대하여 제기한 부적법한 심판청구라고 할 것이다.
라. 따라서 이 건 심판청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구이므로
이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
