이 유(2023-239) 1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : ○○시장 다. 청구내용 청구인은 2022. 5. 19. 피청구인에게 ○○시 ♧♧면 ♣♣리 7**번지(전, 대지면적 4,926㎡, 건축면적 1,660.5㎡, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 동식물관련시설(한우 축사) 건립을 위한 건축허가 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 2023. 4. 14. 피청구인으로부터 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 가. 이 사건의 진행 경과 1) 청구인은 이 사건 신청 이후 유관부서와 협의 과정에서 대부분 내용에 별다른 문제가 없었으며, ‘공유수면 점·사용허가 신청 구간을 표시한 위치도 및 현장 사진을 세움터 상에 첨부’ 등 도면과 현장 사진 보완요구 등 간단하게 보완 가능한 보완요구가 있었고, 청구인은 보완 요구사항을 충실히 이행하였다. 2) 청구인이 보완 조치를 완료한 2022. 6. 10.경 피청구인은 ♣♣리 마을 이장 외 49명이 이 사건 축사 건립을 반대하는 민원을 제기하였으므로 민원 해소를 위해 노력해 달라는 요청을 하였고, 어릴 때부터 ♣♣리에서 자란 청구인 가족들은 수 차례 이장을 찾아가 대화와 설득을 시도하였으나, 이장은 이 사건 신청으로 인하여 축사가 건립되면 다른 축사도 추가로 건립될 수 있는데, 그러한 경우 마을의 땅값이 하락한다고 하며 강경하게 반대 입장을 고수하였다. 3) 반대 민원이 제기된 상황에서 피청구인은 이 사건 신청에 관한 1차 심의를 진행하였고, 그 결과 교통 대책과 악취 저감, 폐수 처리 계획 수립, 그리고 주민 갈등 해소를 위한 민원 해소 등에 관한 보완 요구사항이 발생하였으며, 이에 청구인은 다소 사업이 지연되더라도 1차 심의에서 제기된 의견에 대해 확실히 보완하기 위해 보완 기간 연장요청까지 하면서 최선을 다해 지적된 사항을 보완하였고, 2022. 11. 18.경 보완 요구사항들에 대한 충분한 보완을 마무리한 후, 보완완료서를 제출하였으나, 다만, 주민들의 반대 민원을 해결하기 위한 주민설명회는 이장의 강경한 태도로 인하여 개최하지 못하였다. 4) 보완서류 제출 이후, 피청구인은 재심의를 진행하였고, 그 결과 2023. 1. 4. 청구인에게 ① 진·출입 동선에 관한 구체적인 교통처리계획 제시, ② 민원 해소를 위한 주민설명회 개최의 보완요구를 하였으며, 청구인은 진·출입 동선에 관한 교통처리계획은 2023. 2. 14. 보완서류를 제출하였으나, 주민설명회에 대해서는 각 가구를 개별 방문하여 설명하고 ♧♧면에 공문으로도 요청하는 등 모든 조치를 하였으나 마을 이장의 반대로 결국 개최하지 못하였다. 5) 피청구인은 청구인이 제출한 보완서류를 기초로 3차 심의를 실시하였는데, 그 결과 종전에 지적했던 교통계획에 대해서는 더 이상 보완요구가 없었으나, ① 종전 보완사항에 없던, 보전관리지역에 축사 신축은 환경적 측면에서 입지가 부적정함, ② 악취저감 및 오폐수 처리 등에 대한 대책을 수립하였으나 청정지역 보호 관련 민원을 무시할 수 없음, ③ 축사폐수로 인한 인접 하천 오염 가능성이 있음 등의 막연한 우려가 추가되었는바, ① 보전관리지역에 소재한다는 지적은 청구인이 용도지역을 변경할 수 없는 한 그 내용 자체로 보완이 불가능하고, ② 악취저감 등에 대한 의견 역시 ‘청구인이 이미 대책을 수립’ 하였음을 전제로 하면서도 민원을 무시할 수 없다는 내용으로, 이 역시 청구인의 통제범위 밖에 있는 사항이며, ③ 마지막 의견도 환경오염에 대한 막연한 우려가 있다는 것이어서, 청구인으로서는 구체적인 조치가 곤란한 내용이다. 6) 이에 청구인은 3번째 심의에 따른 보완사항에 대해서는 달리 추가적인 자료를 제출할 수가 없었으며, 현 상태에서 최종 심의를 받을 수밖에 없었고(당시 담당 공무원도 추가적인 자료의 제출은 불필요해 보이고, 현재까지 보완된 내용으로 최종 허가 여부에 관한 심의를 받을 수밖에 없다는 취지의 입장이었다), 4차 심의에서는 결국 3차 심의 때와 동일한 사유로 최종 부결하였는바, 결과적으로 청구인으로부터 최초 접수를 받은 때로부터 약 1년 가까이 각종 보완사항을 모두 접수 받고서는 2023. 4. 14. 이 사건 처분을 하고 말았다. 나. 이 사건 처분의 위법성 1) 이전 심의 이후 개선 해결책이 제시되지 않아 민원 제기가 계속될 수밖에 없다는 피청구인의 처분 사유에 대하여 가) 청구인은 당초 유관부서와의 협의를 진행하면서 요구받은 보완사항을 모두 보완하였으며, 1차 심의에서 지적된 사항의 경우 보완 기간을 연장까지 하면서 충실하게 보완하였고, 2차 심의 이후에도 교통처리계획을 포함한 보완자료를 충실하게 제출하는 한편, 반대 민원 해소와 관련하여서도, 청구인은 마을 이장뿐만 아니라 개별가구 방문을 실시하였고, 면사무소에 협조 요청까지 하는 등 주민설명회 개최를 위해 최선을 다하였으나, 강경한 마을 이장과 이장의 눈치를 보면서 이장의 의사에 따를 수밖에 없다는 태도를 취하는 마을 주민들의 의사를 바꾸는 것은 청구인의 통제범위 밖의 일이었다. 나) 그럼에도 불구하고 3차 심의에서는 청구인의 힘으로 어찌할 수 없는 보전관리지역이라는 용도지역의 문제(만일 용도지역이 문제되었다면 최초 협의 및 1차 심의 때부터 관계 법령에 기초하여 문제를 삼았어야 할 것이나, 피청구인은 약 1년간 보완을 요구해 왔을 뿐임)와 별다른 근거 없이 여전히 환경문제의 위험이 있다는 추상적인 우려 등을 문제점으로 지적하였고, 반대 민원이 존재한다는 점은 허가요건에 해당하지 않고, 관계 법령이나 대법원 판례 등 그 어디에도 반대 민원의 존재를 불허가 사유로 규정하고 있지 않음에도 이전 심의 이후 개선 해결책이 제시되지 않았다고 지적하는 것은 적법한 처분 사유가 될 수 없다. 2) ♣♣리 767번지 주민의 지속적인 민원 제기가 예상됨에 따라 민원 해소가 우선되어야 한다는 취지의 처분 사유에 대하여 먼저, 민원 제기 자체는 불허가 사유가 될 수 없다는 점은 위에서 강조하였으며, ♣♣리 767번지의 경우는 주거지가 아니어서 주민이 존재하지 아니할 뿐만 아니라, 심지어 ♣♣리 767번지는 그 지목이 목장용지이고, 지상의 건물은 축사와 관리사여서 위 토지 및 건물은 주거용 부동산이 아니라, 이 사건 신청 대상과 동일한 축사이며 토지 소유자는 위 건물에서 거주하고 있는 것이 아니라 다른 곳에 거주하면서 가끔 767번지에 들러서 사용하는 부동산에 불과한바, 결과적으로 ♣♣리 767번지에는 주민이 거주하고 있다고 볼 수 없음에도 이와 다른 전제에 서 있는 피청구인의 주장은 현저히 부당하다. 3) 악취로 인하여 주변 주거지에 영향을 미칠 수 있다는 점에 대해서 가) 이 사건 신청지 바로 옆의 ♣♣리 767번지는 사람이 살지 아니할 뿐만 아니라, 그 토지 및 건물 자체가 이 사건 신청대상지와 마찬가지로 축사라는 점은 위에서 강조한 바와 같으며, ♣♣리 767번지를 제외한 나머지 마을 주민들의 토지는 모두 이 사건 신청지와 멀리 떨어져 있을 뿐만 아니라, 그 사이에 임야가 둘러쳐져 있어서 이 사건 신청지에서 발생할 가능성이 있는 악취의 영향을 전혀 받지 아니한다. 나) 그럼에도 불구하고 청구인은 1차 심의 이후 보완요구에 따라 가축분뇨 배출시설 및 처리시설 설치 계획서를 제출하였는데, 이후에 이루어진 심의 의견을 보면, 대책이 수리된 점 자체는 인정하면서 단지 민원 제기 가능성이 남아 있다는 추상적인 우려만 표시할 뿐이고, 악취로 인한 주민들의 행복추구권이 침해된다는 취지의 처분 사유는 객관적으로 전혀 근거가 없는 부당한 지적에 불과함을 어렵지 않게 알 수 있다. 4) 보전관리지역에 우사 신축은 입지가 부적당하고, 축산폐수로 인하여 여러 가지 문제가 발생할 우려가 있다는 처분 사유에 대하여 가) 보전관리지역에 우사 신축을 제한하는 관계 규정은 존재하지 아니하고, 피청구인 역시 관계 규정을 적시하지 못하고 있으며, 피청구인은 지금까지 보전관리지역에서 신축되는 축사에 대한 허가를 꾸준히 해 왔을 뿐만 아니라, 2019. 3. 28. 축산신문 내용에 의하면, 피청구인 관할 뿐만 아니라 창원과 양산 인근지역은 물론이고, 전국 대부분의 지자체는 보전관리지역에 우사 신축을 허용하고 있음을 알 수 있고, 피청구인은 이 사건 신청을 접수한 후, 약 1년 동안 보완 절차를 진행하면서 단 한 번도 보전관리지역이라는 용도지역상에 관한 문제를 제기한 바가 없는데, 지금에 와서 반대 민원인들의 압력에 못 이겨서 이 사건 처분을 하게 되자, 그동안 전혀 문제 삼지 않았던 용도지역을 거론하고 있는바, 이는 불허가처분을 위한 구실에 불과함을 알 수 있다. 나) 또한 축산폐수로 인한 문제가 있다는 점 역시 사전 협의 과정은 물론이고 1차 심의 과정에서도 지적된 바가 없으며, 축산폐수는 대부분 퇴비화 되어 외부로 유출되지 않을뿐더러, 설령 일부가 외부로 유출된다고 하더라도 인근 논으로 유입되는 것이 아니라 하천으로 바로 유입되어 인근 마을에 축산폐수가 영향을 미칠 가능성은 없고, 특히, 이 사건 신청지는 마을 주거지와 상당히 이격 되어 있어서 축산폐수의 영향을 받을 가능성이 매우 낮다. 다) 설령 청구인이 이 사건 축사를 신축함에 있어 폐수처리시설을 미흡하게 준비하고 있다고 판단되는 경우라면 이를 보완 및 시정하도록 행정지도를 하여야 하는 것이지, 막연히 폐수 처리 문제가 발생할 우려가 있다고 하면서 이 사건 신축 자체를 제한하는 것은 피청구인의 사무 부담을 덜기 위하여 국민의 재산권 행사를 원천적으로 제한하겠다는 것이어서, 이는 그 자체로 부당하다. 5) 이 사건 거부처분은 평등원칙에도 위반된다 앞에서 언급한 바와 같이, 이 사건 신청지 바로 옆 ♣♣리 767번지에는 이미 축사가 건립되어 있음에도 유독 이 사건 신청지에만 이러한 시설물의 설치를 제한하는 것은 명백한 차별적 조치에 해당하므로, 결국 이 사건 거부처분은 평등원칙에 반하여 위법하다. 다. 결론 피청구인은 이 사건 신청에 관하여 적법한 거부 사유가 전혀 존재하지 아니함에도 불구하고, 축사에 대한 주민들의 반대 민원 등에 기초하여 이 사건 거부처분을 하였는데, 피청구인이 처분 사유로 삼은 내용들은 모두 사실과 다르거나 추상적이고 막연한 우려에 불과하여 이 사건 거부처분의 근거가 될 수 없고, 여기에 더하여 이 사건 신청지 바로 옆에 이미 축사가 건축되어 있는 점까지 더하여 보면, 이 사건 거부처분은 평등원칙에도 현저하게 위반되고, 행정청에게 부여된 재량권을 감안하더라도 사실오인 및 평등원칙 위반 등의 사정이 현저한바, 청구인의 이 사건 청구를 인용하여 주시기 바란다. 라. 보충서면 1) 이 사건 거부처분이 인근 주민들의 보건·위생상 위해 예방을 위한 것이라는 취지의 주장에 대하여 가) 이 사건 신청지 주변은 산으로 둘러싸여 있고, 이 사건 신청지 인근의 주거용 건물들은 신청지에서 직선거리로 430m 정도 떨어진 곳에 촌락을 이루고 있어, 이 사건 신청지에 발생한 오염원이 인근 주민들에게 영향을 줄 가능성이 없고, 청구인의 현대화된 축산시설은 주변 토지에 수질오염, 토지오염, 교통방해 등을 최소화하기 위해서 각종 시설을 설치하고 있고, 해당 주무관청은 각종 법률 등에 따라서 위해 발생 등에 관한 단속 및 제재를 하고 있어 인근 주민들에 대해 피해를 주지 않고 조화롭게 이용 가능함에도 불구하고, 피청구인은 현대화된 축산시설에 대한 이해 부족으로 비롯된 막연한 우려에 근거하여 이 사건 신청을 불허가한 것에 불과하다. 나) 특히, 청구인은 피청구인의 1차 심의 이후 보완요구에 따라 가축분뇨 배출 및 처리 시설의 설치 및 유지를 통한 악취 및 오폐수 등의 방지를 위한 구체적인 계획서를 제출한 바가 있고, 이를 확인한 심의 위원들은 그 이후부터는 더 이상 이 부분을 문제 삼지 않았는데, 이처럼 이미 청구인이 환경오염과 관련된 실질적인 대책을 수립한 이상, 이 사건 신청지에서 발생하는 축산폐수나 악취 등이 마을 주민들에게 영향을 미칠 가능성은 사실상 없어 보이고, 설령 이러한 대책 수립에도 불구하고 축산 폐수의 일부가 외부로 유입되는 상황이 발생한다고 가정하더라도, 인근 논으로 유입되는 것이 아니라 하천으로 바로 유입되는 구조여서, 인근 마을에 축산폐수가 영향을 미칠 가능성은 더욱 없다. 2) 평등원칙 위반에 관한 피청구인의 주장은 논리적으로 도저히 수긍하기 어렵다. 가) 피청구인은 비슷한 용도지역에 종전 기허가한 사항이 있다는 이유만으로 모든 허가를 인용한다면 난개발을 막을 방법이 없게 되어 결국 개발행위 허가 제도 자체를 유명무실하게 만들 우려가 있다는 취지로 주장하나, 피청구인의 논리대로라면 오히려 평등원칙이 유명무실하게 된다. 나) 즉, 만일 이 사건 신청지와 비슷한 용도지역과 입지 조건 등 제반 사정에 비추어 허가 여부를 달리 취급할 이유가 없는 토지에 대하여 허가를 한 후, 같은 조건의 후행 신청에 대해서는 난개발 방지라는 명목으로 불허가처분을 한다면, 이는 결국 행정청의 자의적인 처분에 불과하고 이는 법치행정의 근간을 흔드는 조치로, 이러한 행정청의 재량권 남용을 방지하기 위하여 마련된 원칙이 바로 평등원칙이라는 점에 비추어 보면, 피청구인의 위와 같은 주장은 위험해 보이고, 더구나, 평등원칙에 관한 청구인이 주장은 피청구인 관내의 다른 토지를 그 비교 대상으로 삼은 것이 아니라, 이 사건 신청지 바로 옆의 토지에 이미 축사 건축허가를 하였음에도 불구하고, 이 사건 신청지만 이를 제한하는 것은 명백한 차별적 조치에 해당한다는 취지의 주장일 뿐이어서, 피청구인이 지적하는 비슷한 용도지역 내에 우후죽순으로 건축허가를 신청하는 일이 발생할 우려가 있다는 점은 수긍하기가 어렵다. 3. 피청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 적법성 이 사건 신청지는 지목은 전으로 농지이고, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다)상 보전관리지역으로, 토지의 형질 변경을 수반하는 건축허가는 국토계획법상 피청구인의 재량행위에 속하고, 국토계획법 제58조제1항제4호는 개발행위허가 기준을 ‘주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것’을 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제56조제1항 [별표1의2]에 따르면 1. 분야별 검토사항 라. 주변지역과의 관계 (2)에서는 ‘개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토지오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것’을 개발행위허가 기준으로 요구하고 있고, 농지법 시행령 제33조제1항제5호는 ‘해당 농지의 전용이 인근 농지의 농업경영과 농어촌 생활환경의 유지에 피해가 없을 것’을 규정하고 있는바, 피청구인은 이 사건 신청지의 위치 및 주위 상황 등 제반 사정을 전반적으로 고려하는 한편, 환경오염 내지 인근 주민들의 보건·위생상 위해 발생 예방이 필요하다고 판단하여 관련 법에 따라 이 사건 처분을 한 것이다. 나. 처분 사유가 막연한 우려에 불과하다는 주장에 대하여 이 사건 신청지 및 그 주변 지역에 대하여 청구인이 제출한 1차 재심의 보완사항인 악취 저감 및 오폐수 등에 대한 계획서 등을 살펴보면, 청구인이 수립한 이 사건 신청지의 악취 저감 대책만으로는 악취로 인한 환경오염 내지 위해 발생 등의 우려가 없을 것으로 단정하기는 어렵고, 따라서 ○○시 도시계획위원에서 지속적으로 제기한 환경오염 위해 발생 우려에 대한 지적은 타당하다. 다. 평등원칙 위반이라는 주장에 대하여 국토계획법상의 개발행위허가 제도는 계획적 개발을 유도해 국토의 난개발을 방지하는데 그 목적이 있고, 해당 허가는 토지 이용실태, 토지이용계획, 입지 여건 등 종합적으로 고려해 여부를 결정하는 행정청의 재량행위이며, 비슷한 용도지역에 종전 기허가한 사항이 있다는 이유만으로 모든 허가를 인용한다면 난개발을 막을 방법이 없게 되어 결국 개발행위허가 제도 자체를 유명무실하게 만들 우려(대법원 2017. 10. 12. 선고, 2017두48956, 판결 참고)가 있으므로 이 부분에 대한 행정의 형평성 위반 주장은 이유 없다. 라. 보전관리지역에 우사 신축 제한은 규정이 없다는 주장에 대하여 청구인은 보전관리지역 축사 건축에 대하여 경남의 창원과 양산을 비롯한 전국 대부분 지역이 축사 신축을 허용할 수 있다고 주장하지만, 앞서 살펴본 바와 같이 국토계획법 제56조에 따른 토지의 형질변경에 대한 개발행위허가는 행정청의 재량행위이고, 같은 용도지역이더라도 지자체마다 환경이 상이하므로 다른 지역의 축사 신축 허용 사례와 비교하는 것은 적절하지 않으며, 위 주장 또한 이유 없다. 마. 결론 상기와 같은 이유로 청구인의 동·식물관련시설(축사)의 신축을 위한 개발행위허가는 주변 여건 및 환경에 부적합하므로 피청구인의 이 사건 처분은 타당하며, 이 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수 없으므로 청구인의 청구를 기각하여 주시기 바란다. 4. 관계법령 가. 건축법 제11조 나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제58조, 제59조 다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조, 제71조, [별표1의2], [별표18] 라. ○○시 도시계획 조례 제31조, [별표17] 마. 건축법 시행령 [별표1] 바. ○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례 제2~3조, [별표1] 5. 인정사실 가. 이 사건 신청지의 토지이용 및 소유권 현황은 아래와 같다. 신청지 | 토지이용계획 | 소유권 현황 | 지목 | 지적면적(㎡) | 용도지역 | ○○시 ♧♧면 ♣♣리 7** | 전 | 4,926 | 보전관리지역 가축사육제한구역 | 조** (2021.11.4. 소유권이전) |
나. 청구인은 2022. 5. 19. 이 사건 신청지에 동식물관련시설(한우 축사, 건축면적 1,660.5㎡, 지상1층, 2동) 건립을 위한 건축 허가신청서 및 개발행위 허가신청서를 피청구인에게 제출하였다. 다. 피청구인은 2022. 5월, 12월 및 2023. 2월 각각 ○○시 도시계획위원회(제1분과)를 개최하여 이 사건 신청에 대해 심의하였으나, 모두 재심의 결정되었고, 2023. 3. 20. 2023년 제3회 도시계획위원회(제1분과)를 개최하여 이 사건 신청에 대해 다시 심의한 결과, 최종 부결(조건부가결 3, 부결 4) 결정하였다. 라. 피청구인은 2023. 4. 14. 이 사건 신청에 대하여 아래와 같은 사유로 불허가함을 청구인에게 통보하였다. ○ 불가사유 - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의)에 의거 심의 결과(부결)에 따라 다음과 같은 사유로 불허 1) 이전 심의 이후, 개선 해결책이 제시되지 않음. 민원제기가 계속될 수밖에 없음. 2) 해당 신청지는 ○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례에 명시한 주거밀집지역에서 제외되나, 신청지 바로 앞 ♣♣리 767번지에 주민이 거주하고 있어 지속적인 민원제기가 예상됨에 따라 민원해소가 우선되어야 할 것으로 사료됨. 3) 악취로 인해 주변 주거지에 영향을 미칠 수 있음. 헌법 및 주거기본법에 물리적, 사회적 위험으로부터 벗어나 쾌적하고 안정적인 주거환경에서 인간다운 주거생활을 할 권리인 주거권의 개념을 제시하고 있음. 해당 사업은 인근 주거지의 주거환경에 좋지 않은 영향을 끼칠 수 있는 것으로 판단됨. 4) 보전관리지역에 우사신축은 입지가 부적당함. 축산폐수로 인한 여러가지 문제가 발생할 우려가 큰 지역임. 많은 민원이 발생하고 있음. |
마. 청구인은 2023. 5. 4. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 바. 경상남도행정심판위원회는 2023. 6. 7. 이 사건 신청지에 대한 현장 확인을 실시하여 신청지 위치 및 주변 지역 현황, 인근 마을들과의 거리, ♧♧면 ♣♣리 767번지 건물 현황 등을 확인하였다. 6. 판단 가. 먼저 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면, 1) 건축법 제11조제1항 및 제5항에서는 ‘건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장·군수의 허가를 받아야 하고, 건축허가를 받으면 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 본다.’고 규정하고 있다. 2) 국토계획법 제56조제1항에서는 ‘건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질 변경 등에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 시장·군수 등의 허가를 받아야 한다.’고 규정하고 있고, 같은 법 제58조제1항제4호에서는 ‘시장·군수 등은 개발행위허가의 신청 내용이 주변 지역의 토지 이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다.’고 규정하고 있다. 3) 같은 법 시행령 제56조제1항 [별표1의2] 제1호 분야별 검토사항 가. 공통분야에서는 ‘조수류·수목 등의 집단서식지가 아니고, 우량농지 등에 해당하지 아니하여 보전의 필요가 없을 것, 역사적·문화적·향토적 가치, 국방상 목적 등에 따른 원형보전의 필요가 없을 것’ 등과, 라. 주변 지역과의 관계에서는 ‘개발행위로 설치하는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변 건축물과 조화를 이루어야 하며, 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변 지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없어야 한다. 다만 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다.’라고 규정하고 있다. 4) 한편, 국토계획법 시행령 제71조 및 [별표18], ○○시 도시계획 조례 제31조 및 [별표17]에서는 보전관리지역에서 건축할 수 있는 건축물 중 하나로, 건축법 시행령 [별표1] 제21호의 동물 및 식물관련시설 중 축사, 작물 재배사, 종묘배양시설, 화초 및 분재 등의 온실 등을 규정하고 있다. 나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면, 1) 대법원은, ‘건축허가는 건축법 제11조제1항의 규정에 따른 건축허가와 구 국토계획법 제56조제1항제1호의 규정에 따른 건축물의 건축과 같은 개발행위허가의 성질을 아울러 갖는 것으로 보아야 할 것이고, 구 국토계획법 제56조제1항제1호의 규정에 따른 건축허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것이므로, 구 국토계획법이 정한 개발행위를 수반하는 건축허가는 결국 재량행위에 속하며, 재량행위에 대한 사법심사에 있어서는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2010. 2. 25. 선고 2009두19960 판결 등 참조).’고 판시하고 있는바, 이러한 법리에 따라 이 사건 처분 사유별로 그 위법·부당 여부를 살펴보기로 한다. 2) 보전관리지역에 축사 신축은 입지가 부적정하고, 축산 폐수 내지 악취로 인해 주변 주거지에 영향을 미칠 수 있다는 처분 사유에 대하여 가) 국토계획법 시행령 제71조제1항제17호에 따른 [별표18] 및 ○○시 도시계획 조례 제31조제1항제17호에 따른 [별표17]에서는 축사를 비롯한 작물재배사, 종묘배양시설, 화초 및 분재 온실 등 동물 및 식물관련시설에 대하여 보전관리지역에서 건축할 수 있는 건축물로 규정하고 있는바, 이를 제한하여야 할 별도의 사정이 확인되지 않는 이상 건축을 허가하는 것이 원칙이라 할 것임에도, 공익과 사익 간의 비교·형량 없이 단순히 보전관리지역에 해당한다는 사유만으로 이 사건 신청지의 입지가 부적정하다고 판단한 것은 수긍하기 어렵고, 피청구인은 이 사건 신청지 약 40m 인근의 보전관리지역인 ♧♧면 ♣♣리 767번지에 이미 축사 허가를 한 사실이 있음을 볼 때, 그 지형이나 입지가 크게 다르지 않은 이 사건 신청에 대하여만 불허가하는 것은 평등의 원칙에도 위배 된다고 볼 수밖에 없다. 나) 또, 이 사건 신청지는 ○○시 ♧♧면과 ♤♤군 영오면의 경계를 이루는 △△뒷산(144m)의 북쪽 사면 골짜기에 위치하고 있으며, 인근의 ◎◎마을 주거밀집지역 3곳과는 각각 400m, 550m, 700m 정도 이격되어 있어, ○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례에서 규정하고 있는 가축사육 제한구역의 범위인 주거밀집지역으로부터 300m 이상이라는 기준을 모두 충족하고 있고, 신청지 주변은 산의 능선으로 둘러싸여 있어 마을에서는 전혀 보이지 않는 차폐 지역에 해당하는 등 사정을 고려하면 이 사건 건축으로 인하여 인근 주민들의 주거환경에 직접적인 위해가 생긴다고 보기 어려우며, 다) 청구인은 피청구인이 보완 요구한 악취 저감 및 폐수 처리 계획에 대하여 ‘악취방지 및 폐수처리 방지계획서’와 ‘유지관리 계획서’를 제출한 사실이 확인되는 점, 피청구인은 이 사건 불허가처분을 함에 있어 청구인의 계획 중 어떤 부분이 건축허가 기준에 부합하지 않는지 등에 대해 구체적으로 명시하여야 함에도 불구하고, ‘해당 사업은 인근 주거지의 주거환경에 좋지 않은 영향을 끼칠 수 있다.’거나, ‘축산폐수로 인하여 여러 가지 문제가 발생할 우려가 크다.’는 등 막연하고 추상적인 사유만을 처분 근거로 들고 있는 점, 피청구인이 환경오염 우려를 입증할만한 구체적인 근거나 증명자료를 제출하지 못한 점 등 제반 사정을 고려할 때, 피청구인의 이 사건 처분은 그 재량권의 범위를 일탈 내지 남용한 것으로 볼 수밖에 없다 할 것이다. 3) 이 사건 신청지 인근 ♧♧면 ♣♣리 767번지에 주민이 거주하고 있는 등 지속적인 민원 제기가 예상되므로 민원 해소가 우선되어야 한다는 처분 사유에 대하여 가) 대법원은 ‘건축허가신청을 불허할 사유가 되지 않는 인근 주민들의 민원이 있다는 사정만으로 건축허가신청을 반려한 처분은 법령의 근거 없이 이루어진 것으로 위법하고(대법원 2002. 7. 26. 선고 2000두9762 판결 참조)’, ‘주민들의 반대 민원은 환경 관련 법령이나 사회생활상 요구되는 수인한도와의 관계에서 정당한 주장으로 평가될 수 없는 것들도 있고 그러한 민원을 수용한다는 것은 곧 다른 국민의 권리와 정당한 이익을 제한하고 사회 발전에 역행하는 일이므로 주민들의 반대 민원이 있다는 이유만으로 곧 그 정당성을 따지지도 않은 채 이를 수용할 수는 없다(대법원 2003. 1. 24. 선고 2002두8930 판결 참조).’고 판시하고 있는바, 나) 인근 마을 주민의 일부 민원이 있다고는 하나, 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 신청지는 가장 가까운 마을과도 직선거리로 400m 이상 이격되어 있고, 산의 능선으로 차폐되어 시야에 보이지 않으며, 신청지에서 약 40m 떨어진 ♧♧면 ♣♣리 767번지(목장용지)에는 피청구인으로부터 허가받은 축사 건물이 위치하고 있고, 현재 사람이 거주하거나 운영되는지 여부는 불분명하나, 설사 사람이 거주한다고 하더라도 동일한 축사 허가를 받은 곳에서, 인접한 이 사건 신청지 축사 허가에 대한 반대 민원을 제기하는 것은 사회통념상으로도 용인되기 어려우며, 또한 위 대법원 법리에 따라 판단해보더라도, 인근 주민의 민원 발생 등 처분 사유는 그 타당성을 인정하기 어렵다 할 것이다. 4) 피청구인은 이 사건 신청에 대하여 약 1년 동안 네 차례의 심의를 진행하면서 악취 저감 대책, 폐수 처리 계획, 교통 관리 대책 등에 대한 보완을 요구하였고, 청구인은 이에 대하여 보완자료를 모두 제출하였음에도, 결국 민원 발생 우려 등의 추상적인 사유로 이 사건 처분에 이르렀는바, 피청구인의 이 사건 처분은 사실오인 내지 평등의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다 할 것이고, 달성하려는 공익보다 이로 인해 청구인이 입게 될 불이익이 훨씬 커 보이는 등 객관적이고 합리적인 처분 근거를 갖추었다고 보기 어렵다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
