이 사건 신청지는 자연녹지지역으로 국토계획법 제36조에 따른 도시지역에 해당하고, 자동차관리법 시행규칙 [별표21의2]의 자동차매매업의 전시시설이란 자동차전시에 직접적으로 사용되는 공간을 의미한다고 보아야 할 것이고, 이 사건 신청지의 건축물은 이 사건 진출입로를 이용하여 건축물 사용승인을 득한 사실이 있는 등 이 사건 진출입로는 건축법상 도로에 해당한다 할 것이므로 피청구인이 이 사건 진출입로를 12m 이상의 도로의 기준으로 한 것이 현저히 합리성을 결하였다고 할만한 사정은 없고 해당 진출입로는 자동차학원과 청구인이 공동으로 소유 및 사용하는 도로로서, 자동차매매업의 특성을 고려해 볼 때 이 사건 신청 허가로 인해 교통수요가 증가하지 않는다고 단정할 수도 없으므로 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법은 없다 할 것이며, 이 사건 신청 허가의 의무이행을 구하는 청구 또한 이유없다 할 것이다.

경남행심 제2023-197호

자동차관리사업등록신청 반려처분 무효확인 등 심판청구사건

A

B

가. 자동차관리법 제2조, 제53조

나. 자동차관리법 시행규칙 제111조, 제111조의2

다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제36조

라. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제30조

마. 경상남도 자동차관리사업 등록기준에 관한 조례 제3조 [별표1[]

청구인의 청구를 모두 기각한다.

피청구인이 2023. 1. 18. 청구인에게 한 자동차관리사업등록신청 반려처분은 무효임을 확인하고, 2023. 1. 13. 청구인이 피청구인에게 한 자동차관리사업등록신청에 대한 허가 의무를 이행하라는 재결을 구함.

이 유(2023-197)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : B

다. 청구내용

청구인은 2023. 1. 13. 피청구인에게 □□군 ▽▽읍 남☆☆대로 2**9(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)상에 자동차관리사업(매매업)등록신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 2023. 1. 18. 피청구인으로부터 아래와 같은 사유로 자동차관리사업등록신청 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 통보받고, 그 처분의 무효확인과 등록신청에 대한 허가 의무이행을 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 사건의 경위

2023년 1월 18일 민원결과에 관련하여 반려를 통보받았으며, 민원처리 법률에 의해 거부처분에 대한 이의신청을 1월 25일에 하였음. 이후 재심의가 2월 16일 □□군청 중회의실에서 「민원처리에 관한 법률 제34조제1항제2호」에 따라 2023년 제1회 □□군 민원조정위원회가 심의안건 “자동차관리사업등록신청 반려처분 이의신청”에 관련하여 □□군 부군수 주재로 열림. 민원조정위원회에서는 “자동차 매매업의 전시시설과 접하는 도로가 12m로 접해있어야 한다”는 경상남도 조례를 통해서 심의가 이루어짐. 2월 24일 2차 심의위원회의 결과가 반려로 통보됨.

나. 이 사건의 처분(또는 부작위)의 위법·부당성

1) 절차준수 여부

1차 심의와 2차 심의를 거쳐 최종 반려처분하였으며 민원처리에 관한 법률에 불복할 경우 행정심판법에 대한 안내고지를 받음. □□군청에서 주장하는 바는 자동차관리사업등록신청에 관한 조례는 경상남도에서 제정한 조례를 따르고 있으므로 □□군에서는 조례에 따라야 한다고 담당 공무원 답변.

2) 기타 특별한 사항(참작사유)

당사의 자동차 매매상 운영은 관내에서 발생하는 노후차량 및 중고차의 해외수출을 목적으로 사업주로서는 사업의 연장이며, 매출증대의 한몫으로 진행이 되며 지역내 고용창출 효과와 □□군의 세수증대에 일조할 것으로 사료된다. 또한 □□군에서 진행하는 일자리 창출과 고용인원의 소득이 증가하는 효과를 가져올 수 있는 부가적인 요소가 많음에도 반려처분에 안타까움을 표한다. 자동차매매업의 등록기준 [별표1] 출구 및 입구의 규정에서 “전시시설이 12m이상의 도로에 붙어있어야 한다. 다만 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제36조에 따른 도시지역 외의 지역에서는 8m 이상의 도로에 붙어있어야 한다.”는 예외조항에 관하여서도 합리적인 해석을 당부드린다.

다. 결론

조례의 내용상 도로폭 12m 기준은 교통 통행량 우려 때문인데, 당사와 인접한 도로는 폭12m 이상의 도로이고 진입로는 운전학원과 당사만 사용하고 있는 길(사유지도로)로서 교통에 일체 방해가 되지 않는다. 자동차전시시설의 연장시설이며 이를 위하여 자사는 해당 부지를 이전에 매입하였다. 따라서 같은 시설로 해석해 주시기를 요청드린다.

타시도의 경우 자동차매매업과 관련된 도로규정에 의하여 일부 조례 개정이 시행되었으며, 최초 조례의 목적은 시내에서 교통 혼잡이 우려되는 지역에 한하여 조례가 제정되었음으로 알고 있으나 □□군의 경우 시외곽지역이고 교통량이 많지않은 지역임에도 불구하고 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제36조에 따라서 도시 지역과 같은 조례가 적용되는 것은 비합리적이며 최초 조례의 목적에 위배되는 것으로 판단이 된다. 따라서 지역내 소상공인들이 원활한 경제활동을 위해서 위와 같은 법률에 의해서 더이상 사업의 영향을 받지 않도록 재고바란다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 처분내용

1) 청구인은 피청구인에게 2023. 1. 13. ▽▽읍 남☆☆대로 2**9(○○리 105-2)에 자동차관리사업(매매업) 등록 신청을 하였고, 피청구인은 2023. 1. 16. 관련 공부 검토 및 현지 확인 시 「자동차관리법」 제53조제3항에 따라 제정된 「경상남도 자동차관리사업 등록기준에 관한 조례」 제3조의 등록기준 [별표 1] 라.항의 “출구 및 입구는 전시시설이 12m 이상의 도로에 붙어 있어야 한다. 다만, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제36조에 따른 도시지역 외의 지역에서는 8m 이상의 도로에 붙어있어야 한다.”에 부적합하여 피청구인은 청구인의 신청에 대하여 반려처분 하였다.

2) 이에 청구인은 2023. 1. 25. 피청구인의 거부처분에 대한 이의신청을 제기하였으며, 이에 따라 2023. 2. 16. □□군 부군수 주재로 ‘제1회 □□군 민원조정 위원회’를 개최하였고, 2023. 2. 24. 피청구인은 위원회의 심의결과를 반영하여 이의신청에 대해 반려 처분하였다.

나. 답변이유

1) 자동차 매매업의 전시시설이 12m이상의 도로에 붙어있어야 한다.

「경상남도 자동차관리사업 등록기준에 관한 조례」의 [별표 1] 자동차관리사업 등록기준(제3조 관련) 내의 라.항은 ‘전시시설이 12m 이상의 도로에 붙어있어야 한다. 다만, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제36조에 따른 도시지역 외의 지역에서는 8m 이상의 도로에 붙어있어야 한다.’라고 규정하고 있을 뿐만 아니라 각주를 통하여 ‘전시시설이란 자동차 전시용 시설을 말하고, 사무실을 제외한다.’, ‘전시시설의 연면적은 전시시설 중 공용통로, 화장실, 계단, 복도 및 엘리베이터를 제외하고 계산한다’라고 규정하고 있다. 결국 전시시설은 자동차 전시에 필요한 구역만을 의미하는 것으로 해석함이 타당하다. 청구인이 주장하는 ▽▽읍 ○○리 86-7은 공부상 도로에 해당하고, 신청토지 ○○리 105-2번지 내에는 고성종합폐차장이 운영을 하고 있으며, 인근 ○○리 86-1번지 내 소재하는 고성 자동차운전 전문학원과 공동으로 도로로 사용하고 있으며, 당초 신청서류를 제출할 당시 전시시설로 사용할 계획을 제출한 사실 또한 없으며, 그 실질도 자동차를 전시하는 공간이 아닌 신청부지의 진출입로이므로, ▽▽읍 ○○리 86-7은 라.항에서 규정하는 전시시설에 맞닿은 도로로 봄이 마땅하다.

2) 다만, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제36조에 따른 도시지역 외의 지역에서는 8m 이상의 도로에 붙어있어야 한다.

청구인은 도시의 의미를 통상적으로 사람이 많이 사는 지역으로 해석하고 있는 것으로 판단되나, 이는 도시지역의 의미를 단편적으로 해석한 것으로 보인다. 현행법에서 규정하는 도시지역은 주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역을 아우른다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제36조(용도지역의 지정)제1호(도시지역) 라.항에서는 녹지지역이란 자연환경, 농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 지역으로 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제30조제4호 다.항에서 자연녹지지역이란 도시의 녹지공간의 학보, 도시확산의 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위하여 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한하여 제한적인 개발이 허용되는 지역으로 규정하고 있다. 청구인이 자동차매매업을 영위하고자 하는 ▽▽읍 ○○리 105-2번지는 자연녹지지역으로, 엄연한 도시지역으로 해석하여 조례상 판단 기준에 근거하여 검토하는 것에 별다른 의문이 없으며, 청구인이 주장하는 도시의 의미로 해당 지역이 실질적인 도시가 아닌 것으로 보아 자동차관리사업 등록 신청에 대한 허가를 하는 것은 이 법률 및 조례가 정하는 한계를 넘어선 공무원의 재량권의 일탈·남용이라 판단된다.

다.결론

앞서 살펴본 바와 같이 피청구인은 「경상남도 자동차관리사업 등록기준에 관한 조례」 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 적법한 기준에 맞게 판단하였으며, 청구인의 이의신청 또한 2023. 2. 16. “□□군 민원조정 위원회”를 개최하여 이 사건에 대하여 적법성 여부를 심의⋅검토하였으나 기각처리되었다. 따라서 이 사건 처분에 위법⋅부당함이 없다고 할 것이므로 청구인의 청구는 기각되어야 마땅하다.

4. 관계법령

가. 자동차관리법 제2조, 제53조

나. 자동차관리법 시행규칙 제111조, 제111조의2

다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제36조

라. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제30조

마. 경상남도 자동차관리사업 등록기준에 관한 조례 제3조 [별표1[]

5. 인정사실

가. 이 사건 신청지의 토지이용 및 소유권 현황은 아래과 같다.

나. 청구인은 2023. 1. 13. 피청구인에게 아래와 같이 자동차관리사업등록신청을 하였다.

다. 피청구인은 2023. 1. 18. 피청구인에게 이 사건 처분을 하였다.

라. 청구인은 2023. 1. 27. 피청구인에게 이 사건 처분에 대한 이의신청을 하였고, 피청구인은 2023. 2. 24. 청구인에게 아래와 같이 이의신청 반려처분을 하였다.

마. 청구인은 2023. 4. 13. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 자동차관리법 제53조제1항에서는 “자동차관리사업을 하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 등록하여야 한다.”다고 규정하고, 같은 조 제3항에서는 “제1항에 따른 자동차관리사업 등록의 기준 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 국토교통부령으로 정하는 범위에서 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도(특별자치도를 포함한다) 또는 인구 50만명 이상의 시의 조례로 정한다.”, 제4항에서는 “제3항에 따른 조례를 정하는 경우 교통, 환경오염, 주변여건 등 지역적 특성을 고려할 수 있다.”고 규정하고 있다. 이에 경상남도 자동차관리사업 등록기준에 관한 조례 제3조 [별표1] 자동차매매업의 등록기준에서는 출구 및 입구에 관하여 “전시시설이 12m 이상의 도로에 붙어있어야 한다. 다만, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조에 따른 도시지역 외의 지역에서는 8m 이상의 도로에 붙어있어야 한다.”고 규정하고 있다.

2) 자동차관리법 시행규칙 제111조 제1항에서는 “법 제53조제1항에 따라 자동차관리사업의 등록을 하려는 자는 사업장마다 별지 제77호서식의 자동차관리사업등록신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다)에 사업장의 위치도 및 평면도 등 각 호의 서류(전자문서를 포함한다)를 첨부하여 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출해야 한다. 이 경우 제2호의 서류는 자동차정비업 및 자동차해체재활용업의 경우에만 제출한다.”고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 “시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따른 등록신청이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 등록을 해 주어야 한다.”고 규정하고, 제1호에서는 “1. 법 제53조제3항에 따른 등록기준을 갖추지 못한 경우”를 규정하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 자동차관리법 제2조 및 제53조에 의하면, 자동차관리사업 중 하나인 자동차매매업을 하려는 자는 시장·군수·구청장에게 등록하여야 하고, 자동차관리사업 등록의 기준 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 국토교통부령으로 정하는 범위에서 특별시·광역시·특별자치시·도(특별자치도를 포함한다) 또는 인구 50만 명 이상의 시의 조례로 정하며, 조례로 등록기준을 정하는 경우 교통, 환경오염, 주변여건 등 지역적 특성을 고려할 수 있다. 이와 같은 자동차관리법 및 그 시행규칙의 위임에 따른 이 사건 조례 제3조 [별표1]에서는 자동차매매업 등록기준의 요건으로 출구 및 입구에 관하여 '전시시설이 12m 이상의 도로에 붙어있어야 한다. 다만, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제36조에 따른 도시지역 외의 지역에서는 8m 이상의 도로에 붙어있어야 한다.‘고 규정하고 있다. 자동차매매업 등록기준에 관한 이 사건 조례를 둔 취지는 자동차매매업의 성격상 사업장에서 자동차의 매매나 매매알선이 이루어짐에 따라 사업장 주변의 교통수요 증가를 예상할 수 있어 주변 교통여건에 영향을 미칠 수 있음을 고려한 것이라고 볼 수 있고, 자동차관리법 시행규칙 제111조 제3항은 '자동차관리사업 등록신청이 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 등록을 해 주어야 한다'고 규정하고, 같은 항 제1호는 법 제53조 제3항에 따른 등록기준을 갖추지 못한 경우'를 규정하고 있는바, 시장·군수·구청장은 자동차관리사업 등록 신청이 조례에 정한 자동차관리사업 등록기준에 부합하지 아니하는 경우 자동차관리사업 등록을 거부할 수 있다.

2) 청구인은 □□군의 경우 시외곽지역으로 교통량이 많지 않음에도 불구하고 국토계획법 제36조에 따른 도시지역과 같은 조례가 적용되는 것은 불합리하다고 주장하나,

인정사실에 의하면, 이 사건 신청지는 자연녹지지역으로 국토계획법 제36조에 따른 도시지역에 해당하여, 청구인이 주장하는 교통량만을 근거로 이 사건 조례의 단서규정을 적용할 수는 없다 할 것이고, 이 사건 조례의 문언 자체에 의하더라도 '전시시설이 12m 이상의 도로에 붙어있을 것'을 등록기준으로 요구하고 있음이 분명하므로 청구인의 위 주장은 받아들일 수 없다.

3) 한편, 청구인은 사업장과 인접한 도로는 폭 12m 이상의 도로이고, 해당 진출입로는 운전학원과 청구인의 사업장만 사용하는 도로로서 교통에 일체 방해가 되지 않는 사유지도로이며, 자동차 전시시설의 연장으로 보아야 한다고 주장하나,

자동차관리법 시행규칙 [별표21의2] 자동차매매업의 등록기준에서 ‘전시시설’이란 ‘자동차 전시용 시설(사무실은 제외)을 말하며, 그 연면적을 산정할 때에는 공용통로 등 비전시시설을 제외하고 계산한다‘는 규정에 비추어보아도 전시시설이란 자동차전시에 직접적으로 사용되는 공간을 의미한다고 보아야 할 것이므로 이 사건 진출입로를 전시시설의 연장이라 볼 수는 없다할 것이다. 또한 이 사건 신청지의 건축물은 이 사건 진출입로를 이용하여 건축물 사용승인을 득한 사실이 있는 등 이 사건 진출입로는 건축법상 도로에 해당한다 할 것이므로 피청구인이 이 사건 조례에서 규정하는 자동차매매업 등록기준 적합여부를 검토하는 데에 있어, 이 사건 진출입로를 12m 이상의 도로의 기준으로 한 것이 현저히 합리성을 결하였다고 할만한 사정은 없고, 해당 진출입로는 자동차학원과 청구인이 공동으로 소유 및 사용하는 도로로서, 자동차매매업의 특성을 고려해 볼 때 이 사건 신청 허가로 인해 교통수요가 증가하지 않는다고 단정할 수도 없다. 따라서 이 사건 신청이 자동차매매업 등록기준에 부적합함을 사유로 한 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법은 없다 할 것이며, 이 사건 신청 허가의 의무이행을 구하는 청구 또한 이유없다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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자동차관리사업등록신청 반려처분 무효확인 등 심판청구사건