청구인의 동식물관련시설 개축 건축허가 신청에 대해 ‘진입도로부 타인소유 토지에 대한 소유(사용)관련 증명 서류(개발행위 진입도로 확보)’ 보완 미이행으로 건축허가 반려한 이 처분은 이 사건 진입로가 사유지이지만 피청구인이 주민숙원사업의 일환으로 농로 복구 공사를 시행하였고, 현재까지 인근 주민들이 농경지 경작 등을 위해 토지 소유권자의 별도 허락없이 이용하고 있는 점, 이 사건 축사는 1997년 8월경 피청구인으로부터 허가를 받아 20년 이상 이 사건 진입로를 진출입로로 하여 운영되어 오고 있는 사실에 비추어, 소유자는 진입로를 축사 운영을 위한 진출입로로 사용함에 사실상 동의 한 것으로 보아야 하는 점 등으로 피청구인의 보완은 불합리한 것으로 보이고, 그 적법‧타당성을 인정하기 어렵다.

경남행심 제2023-200호

건축허가 반려처분 취소 심판청구사건

A

B

가. 건축법 제2조, 제3조, 제11조, 제12조, 제14조, 제44조~제47조

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제57조, 제58조

다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제55조, 제56조 [별표 1의2]

라. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙 제9조

마. 민원처리에 관한 법률 제22조

바. 민원처리에 관한 법률 시행령 제24조, 제25조

사. □□군 계획 조례 제17조

아. □□군 건축 조례 제27조, 제27조의2

자. 개발행위허가운영지침 3-3-2-1 도로

피청구인이 2023. 4. 12. 청구인에게 한 건축허가 반려처분을 취소한다.

주문과 같다.

이 유(2023-200)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : B

다. 청구내용

청구인은 2022. 10. 19. □□군 ▽▽읍 ○○면 ☆☆리 1**번지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)상에 동·식물관련시설(‘이 사건 축사’라 한다)을 개축하기 위하여 건축허가 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 2023. 4. 12. 피청구인으로부터 2차례의 보완요청에 따른 보완이 기간 내 완료되지 않았다는 사유로 건축허가 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 신청 경위

1) 청구인의 기존 축사는 2001. 2. 28. 건축허가를 득하였고, 가축분뇨배출시설은 2017. 4. 14. 허가를 득하였다. 이후, 청구인은 기존 축사와 가축분뇨배출시설이 노후하여, 현대식의 돈사 시설로 개축하고자 피청구인에게 2022. 10. 19. 건축허가 신청을 하였고, 2022. 11. 9. 피청구인으로부터 ‘진입도로부 타인 소유 토지에 대한 소유(사용) 관련 증명서류 제출’에 대한 보완요구를 통보받았다.

2) 청구인은 2022. 12. 23. 피청구인의 보완요구 사항에 대하여 ‘피청구인의 보완요구사항은 부당결부금지의 원칙 위배 및 비례의 원칙에 반하는 처분으로 보완요구를 철회 요청’한다는 내용으로 피청구인에게 의견을 제출하였다. 피청구인은 3개월 동안 어떠한 조치를 취하지 않다가, 2023. 3. 28. 이전과 동일한 보완요구사항을 통보하였고, 청구인은 수차례 해당 토지 소유주와 협의하였으나, 동의서를 받을 수가 없어 2023. 4. 12. 피청구인으로부터 이 사건 처분을 통보받았다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) 농로로 사용하고 있는 현황도로(진입도로)의 연혁과 현황

가) 이 사건 신청지에서 ☆☆리 124번지까지의 현황도로(이하 ‘이 사건 진입로’라 한다)의 연장 길이는 약 450m, 도로 폭은 3m 정도이고, 이 사건 진입로를 확·포장하게 된 계기는 1995년부터 기존 폐기물처리시설에서 재활용, 소각 처분할 수 없는 일반·사업장 및 지정 폐기물을 매립하기 위하여 이 사건 신청지 인근에 폐기물 매립장을 조성하고, 2000년부터 5년간 조성된 폐기물 매립장에 폐기물 운반 차량을 통행하기 위한 것이었다.

나) 그렇다면, 그 당시 피청구인이 폐기물 매립지로 가는 도로상에 포함되는 사유지의 토지소유자들로부터 토지사용승낙서를 모두 취합 받고서 콘크리트 포장공사를 한 후, 현재까지 사용하고 있는 것이다. 또, ○○면 ☆☆리 124번지부터 ☆☆리 162번지 구간인 이 사건 진입로 관련 피청구인의 정보공개 통지서에 따르면, 피청구인이 도로 석축 쌓기 및 시멘트 콘크리트 확·포장공사를 시행하여 지속적으로 이 사건 진입로를 유지·보수·관리하고 있는 사실이 확인되는바, 이는 피청구인이 직접적으로 관리하는 지정도로로 보는 것이 합당하다 할 것이다.

2) 이 사건 진입로에 관한 토지 사용승낙서에 대하여

가) 2022. 12. 16. 피청구인의 정보공개 결정 통지서에 따르면, 이 사건 진입로는 1990년대 최초 포장된 비법정도로로서 지역주민들이 경작용 농로로 주로 사용하고 있는 시설이며, 소규모 공공시설에 해당하여 피청구인이 유지·관리하고 있으나, 도로에 사용되는 토지 소유자들의 동의서에 대한 정보는 존재하지 않는다는 사실이 확인된다.

나) 그러나, 피청구인은 1990년대에 이 사건 진입로 구간의 사유지를 도로에 편입시켜 콘크리트 포장공사를 할 당시, 토지소유자로부터 토지사용승락서를 받고서 포장공사를 하였을 것인바, 그 동의서 내지 토지사용승낙서는 영구 내지 준영구 보존해야 할 공문서 임에도 정보부존재 처리하는 것은 정당한 답변이 아니며, 이 사건 진입로 구간 토지사용자들의 토지사용승락서 또는 동의서는 1990년대에 이미 피청구인이 도로포장공사를 하기 전, 행정절차에 따라 확보한 것으로 간주하는 것이 타당하다 할 것이다.

3) 부당결부금지의 원칙에 위반

피청구인은 청구인에게 ‘진입도로부 타인소유 토지에 대한 소유(사용) 관련 증명서류 제출 요구’를 하고 있으나, 진입도로부는 청구인의 기존 축사를 건축하기 이전인 1995년부터 피청구인이 위 구간에 대한 콘크리트 포장공사를 시행하고, ‘하***길’로 도로명을 부여한 현황도로로서, 그 구간 주변의 임야와 농지에 농사를 짓는 사람들이 이용하고 있는 농로이다. 따라서, 이 사건 진입로는 30년 가까이 현황도로로 사용하고 있고, 피청구인이 지속적으로 유지·보수·관리하고 있는 도로임에도 불구하고, 위 피청구인의 보완요구 사항은 부당결부금지의 원칙에 위배되므로 이 사건 처분은 위법·부당하다 할 것이다.

다. 결론

이러한 사정을 종합적으로 고려하면, 이 사건 처분은 부당결부금지의 원칙에 위배될 뿐만 아니라 비례의 원칙에 반하는 처분이므로 이 사건 처분은 취소되어야 할 것이다.

라. 보충서면

1) 피청구인의 법리오인에 대하여

가) 소규모공공시설법에 따르면, ‘소규모 공공시설’은 도로법, 하천법 등 다른 법률에 따라 관리되지 않는 농로 및 마을 진입로에 해당하는 시설을 말하고, 소규모 공공시설의 범위 중 농로는 경작지 등과 연결되어 농어민의 생산 활동에 직접 공용되는 도로로서 평균 폭이 2.5미터 이상인 것으로 규정하고 있는바, 이 사건 진입로는 여러 필지의 사유지가 포함되어 있으나, 인근 농지에서 경작을 하기 위해 이용되고 있었고, 피청구인이 시행한 포장공사도 주민들의 반대 없이 시행되었다.

나) 또, 2022. 12. 16. 피청구인의 정보공개 결정 통지서에 의하면, “○○면 ☆☆리 124번지부터 ☆☆리 162번지의 구간 도로는 1990년대에 최초 포장된 본선 연장 450여m，폭 2.5〜3.0m의 비법정도로로서 지역주민들이 경작용 농로로 주로 사용하고 있는 시설이며, 소규모 공공시설에 해당하여 건설과 지역개발담당에서 유지·관리하고 있다.“라는 사실이 확인된다. 위와 같은 사실에 비추어 보면, 이 사건 진입로는 소규모공공시설법에서 규정하고 있는 소규모 공공시설에 해당한다 할 것인바, 이 사건 진입로의 소유자가 소유권을 행사하기 위해 이 사건 진입로를 폐쇄할 수도 있다는 민원에 관하여, 피청구인은 해당 민원인에게 관계 법령을 고지하여 행정지도를 하여야 함에도, 피청구인은 소극행정을 일관하며, 민원제기라는 사유만으로 이 사건 처분을 하는 것은 위법·부당하므로 취소되어야 할 것이다.

2) 비례의 원칙 위반에 대하여

행정처분이 비례의 원칙에 부합하는지에 대해 판단할 때는 원칙 중 하나라도 위반된다면 위법한 처분이라 할 것인바, 소규모 공공시설인 이 사건 진입로의 사용에 대하여 사인이 그 소유권을 행사하기 위해 도로를 폐쇄할 수도 있다는 사유로 이 사건 처분을 하는 것은 피청구인이 이 사건 처분이 추구하려는 공익보다 침해되는 사익이 더 크기 때문에 이 사건 처분은 비례의 원칙 중에서 ‘목적 달성에 적합하고 다양한 가능성 중 최소한의 강도를 갖고 있는 행정작용이라 하더라도 달성하려는 공익이 침해되는 사인의 이익보다 커야 한다’라는 규정에 위반한 것이라 할 것이다.

3) 결론

따라서, 이 사건 신청에 있어 이 사건 진입로는 소규모 공공시설이므로 개발행위허가와 도로연결허가는 의제된 것으로 보아야 하므로, 이 사건 처분은 부당결부금지 원칙 및 비례의 원칙에 반하는 처분이므로 취소되어야 할 것이다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

○ 2022. 10. 19. : 건축허가 신청 접수

- 건 축 주 : 배**

- 위 치 : □□군 ▽▽읍 ○○면 ☆☆리 157(목장용지), 보전관리지역

- 신청현황(1건)

○ 2022. 11. 5. : 건축복합민원 일괄협의회 개최

○ 2022. 11. 9. : 건축(개축)허가 신청에 따른 보완 요구(1차)

○ 2023. 3. 28. : 건축(개축)허가 신청에 따른 재보완 요구(2차)

○ 2023. 4. 12. : 건축(개축)허가 신청 반려 통보

나. 이 사건 처분의 적법·타당성

1) 이 사건 진입로에 대하여

가) 이 사건 진입로는 ○○면 ☆☆리 124번지에서 162번지까지 구간의 농로를 현재 이 사건 신청지를 비롯한 인근 경작지의 진입로로 이용되고 있으며, 과거부터 형성된 관습도로로 사유지가 여러 필지 포함되어 있다. 또한 도로 관련법에 의거하여 지정된 법정도로가 아닌 비법정도로이며 과거에는 주로 인근 농경지에서 경작하는 주민들이 이용하면서 리어카 정도가 다닐 수 있는 비포장 농로였다가 포장공사를 통해 현재의 형태를 갖추게 되었다. 이 사건 진입로는 여러 필지의 사유지가 포함되어 있지만 주 이용자가 사유지 경작자로 경작을 위해 이용하였기 때문에 평온·공연하게 사용되어 왔었고 피청구인이 한 포장공사 역시 주민들의 반대 없이 시행되었다.

나) 하지만 청구외인이 이 사건 신청이 있기 전에 2022. 10. 4. 국민신문고를 통해 민원을 제기하며 이 사건 진입로 내 사유지 소유자가 소유권을 행사하고 있음을 알렸다. 이 사건 진입로 일부구간인 ☆☆리 124번지 소유주는 독점적 소유권을 주장하며 타인의 무단사용을 금지하였고 피청구인은 이 사건 진입로는 소유주의 의지에 따라 언제든지 폐쇄될 수 있음을 인지하였다.

2) 부당결부금지 원칙에 위배된다는 주장에 대하여

가) 청구인은 축사 신축 전부터 이 사건 진입로가 있었고 피청구인의 공사 시 토지 사용에 대한 승낙이 있었을 것인데, 지금 다시 토지사용승낙서를 요구하는 것은 부당결부 금지의 원칙에 위배된다고 주장하나, 청구인의 축사는 1996년에 신축되었는데, 당시는 국토계획법 제정 전, 개발행위 허가 조건으로 ‘도로를 접함을 원칙으로 하되 그렇지 않은 경우 진입로를 확보해야 하는 기준’이 없었으므로 허가시 진입확보 여부는 고려되지 않았다. 더욱이 그때에는 이 사건 진입로 중 사유지 구간 소유자의 독점적 소유권 주장 문제가 대두되고 있지 않은 상황으로 이 사건 진입로가 개발행위 허가기준에 적합한지 여부를 판단할 이유가 없었다.

나) 하지만 국토계획법이 제정되고 개발행위 허가의 기준이 상세·세부화됨에 따라 진입로 확보 기준이 충족되어야 하며, 현재로서는 사유지에 독점적 사용권 주장으로 이 사건 진입로는 언제든지 폐쇄될 수 있어 진입로가 확보되었다 할 수 없는바, 피청구인의 보완요구는 적법하고 타당한 행정처분을 위해 반드시 이행되어야 하는 절차이다. ‘부당결부금지의 원칙’이란 행정주체가 행정작용을 함에 있어서 이와 실질적인 관련이 없는 상대방의 의무를 부과하거나 그 이행을 강제하여서는 아니 된다는 원칙을 말하는 것으로(대법원 2009.5.12. 선고 2005다65500 판결 참조), 피청구인의 보완요구는 개발행위 허가운영지침에 의거하여 요구되는 사항으로 행정작용과 실질적인 관련이 없는 의무 부과라 할 수 없는바, 부당결부금지의 원칙 위배라는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

3) 토지사용승낙서를 받았다는 주장에 대하여

가) 청구인은 1990년대 피청구인이 이 사건 진입로에 포장공사를 하면서 토지사용 승낙서를 받았을 것이라고 주장하나, 이 사건 진입로와 같은 소규모 공공시설은 대부분 과거부터 관행적 자연적으로 형성된 길이며 새마을사업의 일환으로 주민들이 자발적으로 포장공사를 시행하였고, 근래에 들어 피청구인이 주민 숙원사업으로서 보수 또는 확장을 위해 공사를 시행하고 있다. 이러한 주민 숙원사업의 대상이 되는 농로나 통행로는 앞서 살펴본 바와 같이 관행적 자연적으로 형성되었고 새마을사업 시 주민들이 직접 공사를 시행한 경우도 있으므로 피청구인이 공사를 시행할 때는 별도의 토지사용승낙서나 동의서를 받지 않고 있으며, 이 사건 진입로 공사도 마찬가지로 동의서를 받지 않았다.

나) 따라서, 피청구인도 청구인과 마찬가지로 토지소유자가 도로포장 부분에 대하여 철거를 요구하면 철거해야 하며, 사유지 구간에 대해 통행로를 폐쇄한다면 이를 막을 수 있는 권리 또한 없다. 만일 이러한 일이 발생하게 된다면 이 사건 신청지는 진입로가 없어지게 되는 결과를 초래하게 되므로 이를 사전에 막기 위해 청구인은 토지소유자의 사용허락을 받거나 제3의 진입로를 확보해야 한다.

4) 보완요구 미이행에 따른 반려처분

가) 청구인은 2022. 10. 19. 이 사건 신청을 하였고, 이 사건 신청은 건축(개축)허가 신청이지만, 건축법 제12조에 의거 복합민원으로서 일괄협의되어야 하는 사안으로, 실무협의를 거친 결과 개발행위허가의 보완요구 미이행으로 허가 반려되었다. 이 사건 신청이 반려된 사유는 개발행위허가기준 기본 검토사항인 진입로 확보 보완요구를 이행하지 않았기 때문이다. 한편, 이러한 보완요구 과정에서 피청구인은 건축허가 신청에 따른 보완요구를 ‘진입도로부 타인소유 토지에 대한 소유(사용) 관련 증명 서류’로, 개발행위 허가 신청에 따른 보완요구를 ‘개발행위 진입도로 확보’로 상이하게 청구인에게 통보하였으나, 이는 단순 표현상의 차이가 있었을 뿐, 그 의미 개발행위 보완요구와 다르다 할 수 없다.

나) 개발행위허가 기준 미충족에 따른 보완요구한 ‘개발행위 진입도로 확보’에 대한 의미는 이 사건 진입로 내 사유지에 대한 사용승낙서에 한정하는 의미가 아니라 차량 통행이 가능한 제3의 진입도로를 개설하는 경우까지 포함하고 있다. 이에 청구인은 이 사건 진입로 내 사유지 소유자에게 사용 승낙이 어려운 상황이라면 다른 진입로 개설을 통해 보완이 가능하였음에도 그런 노력은 없었기 때문에, 이 사건 처분은 적법·타당한 처분이다.

다. 결론

따라서, 이 사건 심판청구는 부적법하므로 각하되어야 하고, 나아가 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다.

라. 보충서면

현재 이 사건 신청지에는 진출입로로 이용 중인 이 사건 진입로가 있으나, 이 사건 진입로에 일부 편입된 사유지의 소유자가 소유권 주장을 하고 있으므로 이 사건 진입로는 언제든지 폐쇄될 수 있다. 따라서, 피청구인은 개발행위허가운영지침 3-3-2-1에 따라 이 사건 신청은 진입로가 확보되었다고 볼 수 없기 때문에 진입로 확보 보완을 요구하였고, 청구인은 이를 이행하지 않아 신청에 대한 반려처분을 한 것이다. 또한 이 사건 심판청구가 제기되고 진행되는 중 사유지 소유자는 피청구인에게 기존 농로에 포함된 사유지에 대해 소유권 주장 의사를 명확히 전달하였다. 이러한 피청구인의 반려 사유에도 불구하고 청구인은 이 사건 진입로가 진입로로 확보되어 있음을 이유로 이 사건 처분의 위법성을 주장하지만 상기 같이 이 사건 진입로는 폐쇄 가능성이 있으므로 진입로 확보가 요구되며 이를 이행하지 못해 반려한 이 사건 처분은 적법·타당하며 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

4. 관계법령

가. 건축법 제2조, 제3조, 제11조, 제12조, 제14조, 제44조~제47조

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제57조, 제58조

다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제55조, 제56조 [별표 1의2]

라. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙 제9조

마. 민원처리에 관한 법률 제22조

바. 민원처리에 관한 법률 시행령 제24조, 제25조

사. □□군 계획 조례 제17조

아. □□군 건축 조례 제27조, 제27조의2

자. 개발행위허가운영지침 3-3-2-1 도로

5. 인정사실

가. 이 사건 토지의 이용 및 소유권 현황은 다음과 같다.

나. 이 사건 신청지의 건축물 현황은 다음과 같다.

다. 피청구인은 2022. 10. 4. ‘이 사건 신청지의 진입로와 관련하여 해당 토지 소유자가 통행에 대하여 동의하고 있지 않아 이 사건 신청에 대한 진입로 확보 요건 검토 요청 등’을 내용으로 하는 국민신문고 민원을 접수하였다.

라. 청구인은 2022. 10. 19. 피청구인에게 다음과 같이 건축허가 신청을 하였다.

마. 피청구인은 2022. 11. 5. 관련 부서 및 기관에 이 사건 신청에 따른 검토 요청을 하였고, 2022. 11. 9. 청구인에게 다음과 같이 보완 요청을 하였다.

바. 청구인은 2022. 12. 23. 피청구인의 보완요구에 대하여 다음과 같이 의견을 피청구인에게 제출하였다.

사. 피청구인은 2023. 3. 28. 청구인에게 다음과 같이 재보완 요청을 하였다.

아. 피청구인은 2023. 4. 12. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.

자. 청구인은 2023. 4. 14. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

차. 경상남도행정심판위원회는 2023. 5. 9. 현장 확인을 통하여 층이 나누어져 있는 이 사건 신청지에 현재 운영하고 있지 않은 기존 축사 2동이 각각 위치하고 있고, 이 사건 신청지로부터 반경 약 100m 이내에 농지가 위치하고 있고, 이 농지와 이 사건 신청지에 진입할 수 있는 도로로서 약 310m 길이의 농로가 있다는 사실을 확인하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면,

1) 건축법 제11조 제1항 및 제5항에서는 “건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 건축허가를 받으면 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 본다.”라고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 “제1항에 따라 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 설계도서와 제5항 각 호에 따른 허가 등을 받거나 신고를 하기 위하여 관계 법령에서 제출하도록 의무화하고 있는 신청서 및 구비서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

2) 그리고 같은 법 제3조 제2항에서는 “국토계획법에 따른 도시지역 및 같은 법 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역 외의 지역으로서 동이나 읍(동이나 읍에 속하는 섬의 경우에는 인구가 500명 이상인 경우만 해당된다)이 아닌 지역은 제44조부터 제47조까지, 제51조 및 제57조를 적용하지 아니한다.”라고 규정하고 있다.

3) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제56조 제1항에서는 “건축물의 건축, 토지의 형질 변경 등 개발행위를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제57조 제1항에서는 “개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만, 제56조 제1항 제1호의 행위 중 건축법의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 건축법에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다.”라고 규정하고 있으며, 같은 법 제58조 제1항 제5호에서는 “특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 등 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

4) 아울러 국토계획법 시행령 제56조 관련 [별표 1의2] 개발행위허가기준의 2. 개발행위별 검토사항 중 가목 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 (2)에서는 “도로·수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축(건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 포함한다)을 허가하지 아니할 것”을 개발행위허가기준으로 규정하고 있고, 국토계획법 시행규칙 제9조 제1항 제1호에서는 “법 제57조 제1항의 규정에 의하여 개발행위를 하고자 하는 자는 별지 제5호서식의 개발행위허가신청서에 토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인이 당해 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류를 첨부하여 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

5) 민원처리에 관한 법률(이하 ‘민원처리법’이라 한다) 제22조 제1항에서는 “행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제24조 제3항에서는 “행정기관의 장은 민원인이 법 제22조 제1항에 따라 정한 보완기간 또는 이 조 제2항 전단에 따라 다시 정한 보완기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있다.”라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제25조 제1항에서는 “행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다.”라고 규정하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 대법원은 ‘민원사무처리에 관한 법률 규정 소정의 보완의 대상이 되는 흠은 보완이 가능한 경우이어야 함은 물론이고, 그 내용 또한 형식적·절차적인 요건이거나, 실질적인 요건에 관한 흠이 있는 경우라도 그것이 민원인의 단순한 착오나 일시적인 사정 등에 기한 경우 등이라야 한다(대법원 2004. 10. 15. 선고 2003두6573 판결 참조).’라고 판시하고 있는바, 이러한 판례의 법리와 관계 법령 등에 비추어 이 사건을 살펴본다.

2) 인정 사실에 의하면, 피청구인은 이 사건 신청에 대하여 ‘진입도로 부분에 해당하는 타인 소유 토지에 대한 소유(사용) 관련 증명 서류 제출’이라는 보완요구사항에 대하여 청구인에게 두 차례에 걸쳐 보완 요청을 하였음에도 불구하고, 보완기한 내에 보완이 완료되지 않았다는 사유로 이 사건 처분을 하였음이 확인되고, 이는 국토계획법 제57조 및 같은 법 시행규칙 제9조제1항의 “개발행위를 하려는 자는 ‘그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서’, ‘토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인이 당해 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류’를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다.”라는 규정과, 같은 법 시행령 제56조 관련 [별표1의2] 2. 개발행위별 검토사항 가목 (2) 건축물의 건축을 위한 개발행위허가 요건 “도로가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축을 허가하지 아니할 것”이라는 규정에 근거한 것으로 보인다.

가) 살피건대, 법정도로인 하***길과 이 사건 신청지를 연결하는 진출입로는 □□군 ○○면 ☆☆리 124번지 등 5필지에 걸쳐 있는, 길이 약 310m, 폭 약 3m의 이 사건 진입로가 유일하며, 이 사건 진입로는 법정도로가 아닌 개인 소유의 현황도로인바, 이에 대하여 개발행위허가 기준에 따른 도로 확보를 위하여 토지소유자로부터 토지 사용에 대한 승낙을 받아야 하는지가 주요 쟁점이라 할 것인데,

나) 대법원은 ‘어느 사유지가 종전부터 자연발생적으로 또는 도로예정지로 편입되어 사실상 일반 공중의 교통에 공용되는 도로로 사용되고 있는 경우, 그 토지의 소유자가 스스로 그 토지를 도로로 제공하여 인근 주민이나 일반 공중에게 무상으로 통행할 수 있는 권리를 부여하였거나 그 토지에 대한 독점적이고 배타적인 사용수익권을 포기한 것으로 의사해석을 함에 있어서는 그가 당해 토지를 소유하게 된 경위나 보유 기간, 도로로 사용되는 당해 토지의 위치나 성상, 인근의 다른 토지들과의 관계, 주위 환경 등 여러 가지 사정을 종합적으로 고찰하여 판단하여야 하고(대법원 2013. 9. 12. 선고 2013다33454 판결 참조), 토지의 원소유자가 토지를 도로부지나 유지(저수지)로 무상 제공함으로써 주민들이 그 토지를 무상으로 이용하게 된 후에 그 토지의 소유권을 매매 등에 의하여 특정승계한 사람은 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 사용수익의 제한이라는 부담이 있다는 사정을 용인하거나 적어도 그러한 사정이 있음을 알고 그 토지의 소유권을 취득하였다고 봄이 타당하다(대법원 2017. 3. 9. 선고 2015다238185 판결).’라고 판시하고 있다.

다) ① 이 사건 진입로는 오래전부터 자연발생적으로 형성되어 농로로 이용되어 온 것으로 보이고, 2022. 5월경 주민숙원사업의 일환으로 피청구인이 농로 복구공사를 시행하였으며, 현재까지도 인근 주민들은 농경지 경작 등을 위해 토지 소유권자의 별도 허락 없이 자유롭게 진출입로로 이용하고 있는 점, ② 도로의 위치나 성질과 상태를 고려할 때, 이 사건 진입로는 주변 농경지 등의 농업경영을 위해 개설된 것이라 할 것으로, 축사의 운영 또한 농지법에서 규정하고 있는 농업경영에 해당하는 점, ③ 이 사건 신청은 축사 신축이 아닌 개축을 위한 건축허가 신청으로, 이 사건 축사는 1997. 8월경 이미 피청구인으로부터 허가를 받아 20년 이상 이 사건 진입로를 진출입로로 하여 운영되어 오고 있는 사실에 비추어 보면, 이 사건 진입로의 소유자는 이 사건 진입로를 축사 운영을 위한 진출입로로 사용함에 사실상 동의를 한 것으로 보아야 하는 점, ④ 그렇다면, 이 사건 개발행위 허가기준에 필요한 진입도로는 이미 개설되어 그 기준을 충족한다고 보아야 할 것인 점 등을 종합하여 보면, 진입도로 부분에 해당하는 타인 소유 토지에 대한 소유 내지 사용에 대한 증명 서류 제출을 요구한 피청구인의 보완요구는 불합리한 것으로 보이고, 그 적법·타당성을 인정하기 어렵다.

3) 따라서, 피청구인의 이 사건 보완요구는 보완이 불필요한 보완요구에 해당한다 할 것이고, 이러한 보완요구사항에 대하여 보완하지 않았다는 사유로 한 이 사건 반려처분은 그 위법·부당함을 면하기 어렵다 할 것으로, 피청구인으로서는 이 사건 반려 사유가 아닌 법령에서 규정하고 있는 개발행위허가기준 내지 공익과 사익 침해의 비교·형량 등을 검토하여 이 사건 신청에 대한 수리 여부를 결정하여야 할 필요가 있다고 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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건축허가 반려처분 취소 심판청구사건