이 유(2023-165) 1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 2023. 3. 26. 피청구인에게 ‘□□군 해수욕장 관리 조례(이하‘조례’라 한다)’의 내용이 장애인복지법 시행령의 규정에 위반되므로, 이를 시정하여야 한다는 취지의 국민신문고 민원을 신청하였으나, 피청구인으로부터 해당 조례가 법령에 위반되지 않는다는 취지의 답변을 받고, 이에 대한 부작위 위법 확인과 함께 국민신문고 민원에 대한 의무이행을 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 가. 청구인은 2023. 3. 26. 피청구인에게 국민신문고에 ‘법에 의해서 신속히 알려주시고 조치하여 알려주십시오’라는 민원을 제기하였으나, 피청구인은 □□군 해수욕장 관리 조례가 법령에 위반되지 않는다는 취지의 답변뿐이고, 조례를 장애인복지법 시행령에 부합하게 조치하지 않아 위법함을 확인하기 위해 이 사건 청구에 이르게 된 것이다. 나. 공원의 범위는 국가나 지방공공단체가 공중의 보건·휴양·놀이 따위를 위하여 마련한 정원, 유원지, 동산 등의 사회 시설이며, 야영장(오토캠핑장)은 휴양시설에 해당함에도 피청구인은‘이용료의 감면 정책을 강구하는 것은 지방자치단체의 의무사항이라 할 것이나 그 정책의 일환으로 이루어지는 공공시설 이용료의 감면과 비율은 지방자치단체의 재량사항으로 보아야 하므로 국립공원이 아닌 ○○○○○비치의 경우 장애인복지법 시행령 제17조에서 정한 감면율에 반드시 구속되는 것은 아니다.’라고 답변하여 위법하다. 3. 피청구인 주장의 요지 가. 부작위 위법 의무이행 심판에 관하여 1) 행정심판법 제2조 제2호에 의하면 ‘부작위란 ① 행정청이 ② 당사자의 신청에 대하여 ③ 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 ④ 처분을 하지 아니하는 것을 말한다.’라고 정의하고 있고, 이러한 부작위가 있는 경우 제5조에 따른 의무이행심판이 가능할 것이나, 이 사건 청구는 조례 개정에 관한 사항으로 이는 피청구인이‘상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무’에 해당하지 않아 행정심판법상 부작위로 볼 수 없다. 2) 또한, 행정심판법 제13조와 제2조에 따르면,‘의무이행심판은 ① 처분을 신청한 자로서 ② 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 ③ 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다.’고 정의하고 있으나, ‘처분이란 ① 행정청이 행하는 ② 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 ③ 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용’을 의미하는 것으로, □□군 해수욕장 조례가 장애인복지법에 저촉되지 않는다는 답변 자체는 처분의 요건에 해당한다 할 수 없을 것이므로 청구인의 이 사건 의무이행심판 청구는 자격 없는 자의 청구에 해당한다. 나. 상위법에 위배된다는 주장에 대하여 1) 장애인복지법 시행령 제17조에 따른 [별표2]에는 감면대상시설의 종류와 감면율에 대하여 규정하고 있는데, 철도, 도시철도, 공영버스, 국공립공연장, 공공체육시설, 고궁, 능원, 국공립의 박물관 및 미술관, 국공립 공원 등 9개의 시설과 각각의 감면율을 규정하고 있다. 2) 청구인이 증거자료로 제시한 보건복지부의 국민신문고 답변에 따르면 영 [별표2]에서 규정하고 있는 국공립 공원은 자연공원법에 따라 국가 및 지방자치단체가 지정, 운영하는 공원이라고 안내하고 있는바, 해수욕장의 이용 및 관리에 관한 법률 제6조에 따라 지정된 해수욕장은 국공립 공원에 해당하지 않으며, 해수욕장 내 야영장 역시 같은 법 제2조 제2호에 따른 해수욕장 시설에 속하고, 야영장 사용료 역시 같은 법 제21조에 따라 □□군 해수욕장 관리 조례로서 금액을 정하여 징수하고 있는바, 이는 영 [별표2]에 따른 감면대상 시설인 국공립 공원에 해당하지 않는다 할 것이므로, 야영장이 영 [별표2]에서 규정하고 있는 국공립 공원에 해당하며, 이에 따른 감면율을 적용하여야 한다는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 다. 결론 이상에서 살펴본 바와 같이 청구인의 청구는 의무이행심판을 위한 요건을 갖추지 못한 것으로 마땅히 각하되어야 할 것이다. 4. 관계법령 가. 행정심판법 제2조, 제3조, 제5조, 제13조 나. 장애인복지법 제30조 다. 장애인복지법 시행령 제17조 라. □□군 해수욕장 관리 조례 제12조 5. 인정사실 가. 청구인은 2023. 3. 26. 피청구인에게 국민신문고를 통하여‘법에 의해서 신속히 알려주시고 조치하여 알려주십시오’라는 제목으로 피청구인의 □□군 해수욕장 관리 조례가 장애인복지법 시행령에 위반되므로 이의 시정을 요구한다는 취지의 민원을 신청하였다. 나. 피청구인은 2023. 4. 4. □□군 해수욕장 관리 조례가 법령에 위반되지 않는다는 취지로 아래와 같이 회신하였다.
□□군 해수욕장 관리에 관심을 가져주셔서 감사드립니다. 귀하의 의견은 2022. 11. 8. 개정 시행된「□□군 해수욕장 관리 조례」(이하 조례라 한다)에서 제12조의 단서 조항인‘단, 야영장 및 평상의 경우에는 5할로 감면한다’가「장애인복지법」제30조 및 같은 법 시행령 제17조에 위배된다고 보시고 이에 대한 법리적 근거와 그 배경을 요구 한 것으로 이해됩니다. 먼저, 조례 제12조의 단서 조항을 법리적으로 검토하면, 1.「지방자치법」제28조제1항은 지방의회의 자치조례 제정권을 법령을 위배하지 않는 범위 내에서 전능적 권한으로 하되(법률의 우위), 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임을 요구하고 있습니다(법률의 유보). 2. 조례 제12조의 사용료의 부과는 주민에 대해 의무를 부과하는 조항으로서「지방자치법」제28조와「해수욕장의 이용 및 관리에 관한 법률」제21조에 근거하고 있어 법률의 유보에 어긋나지 않습니다. 3. 이러한 사용료의 부과가「장애인복지법」제30조 및 같은 법 시행령 제17조에 위배되는지에 대해서 검토하여 보면, 가.「장애인복지법」제30조에서 지방자치단체는 장애인과 장애인을 부양하는 자의 경제적 부담 을 줄이기 위하여 공공시설의 이용료 감면등의 정책을 강구하도록 하고 있으며, 나.「장애인복지법 시행령」제17조에서는 장애인에게 이용요금을 ‘감면할 수 있는’공공시설과 그 감면율을 별표2로서 정하고 있습니다. 다. 종합하면, 이용료의 감면 정책을 강구하는 것은 지방자치단체의 의무사항이라 할 것이나 그 정책의 일환으로 이뤄지는 공공시설 이용료의 감면과 비율은 지방자치단체의 재량사항으로 보아야 하므로 국공립 공원이 아닌 ○○○○○비치의 경우「장애인복지법 시행령」제17조에서 정한 별표2의 감면율에 반드시 구속되는 것은 아닙니다. 다음으로 조례 제12조의 후단이 신설된 배경에 대해서 알려드리면, 야영장의 경우 통상 4인 이상의 인원이 함께 이용하게 되는 시설이나 이때 동반하는 이용자가 반드시 장애인 또는 장애인을 보호하는 자에 해당한다고 단정할 수 없어 면제대상자로 볼 수 없는 자가 무임승차하는 문제를 예방하기 위한 취지임을 알려드립니다. |
다. 청구인은 2023. 4. 5. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 6. 판단 가. 먼저 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면, 1) 행정심판법 제2조 및 제3조제1항에 따르면, 행정심판은 행정청의 처분이나 부작위에 대하여 청구할 수 있고, ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법 집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고,‘부작위’란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니하는 것으로 규정하고 있고, 2) 같은 법 제5조 및 제13조에 따르면, 행정심판의 종류는 취소심판, 무효등확인심판, 의무이행심판이 있고, 이 중 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판으로, 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다.’라고 규정하고 있다. 나. 다음으로 이 사건 행정심판의 적법 여부에 대하여 살펴보면, 1) 청구인은 이 사건 행정심판의 청구취지에서 청구인의 국민신문고 민원에 대한 피청구인의 부작위 위법 확인을 주장하고 있으나, 행정심판법에서는 부작위위법확인심판을 규정하고 있지 않고, 청구인의 청구 기재 내용을 종합하여 보면 피청구인의 의무이행을 구하는 것으로 선해할 수 있으므로, 이하에서는 청구인의 이 사건 심판청구는 의무이행심판임을 전제로 살펴본다. 2) 대법원은 ‘항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 함은 행정청의 공법상의 행위로서 특정 사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하며 기타 법률상의 효과를 발생케 하는 등 국민의 구체적인 권리 의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 말하는 것이고, 사실상의 통지 등과 같이 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위는 항고소송의 대상이 될 수 없다(대법원 1993. 10. 26. 선고 93누6331 판결 참조).’고 판시하고 있고, 3) 또,‘국민이 행정청에 어떠한 신청을 하였고, 행정청이 해당 신청에 정확하게 따르지 않았다는 것 자체가 항고소송의 대상이 되는 위법한 부작위라는 주장이 가능하려면 국민이 행정청에 대하여 신청한 행위를 해줄 것을 정당하게 요구할 수 있는 법규 및 조리상의 신청권을 가진 자여야 하며, 신청권을 기반으로 한 신청이 아닌 경우 행정청이 이에 따르지 않았다고 하여 신청인의 법률관계에 영향을 미쳤다고 볼 수 없으므로 이것이 위법한 부작위라고 보기 어렵다(대법원 1992. 10. 27. 선고 92누5867 판결 참조).’고 판시하고 있다. 4) 이상의 법리에 따라 살펴보면, 피청구인의 □□군 해수욕장 관리 조례가 장애인복지법 시행령에서 정한 장애인 감면시설의 종류와 감면율의 규정을 위반하였으므로 해당 조례의 내용을 바꾸어야 한다는 취지의 국민신문고 민원에 대하여, 피청구인이 답변한 내용은 청구인에 대하여 어떠한 법적인 권리·의무를 부과하거나 일정한 작위나 부작위를 구체적으로 지시하는 내용을 포함하고 있지 아니하므로 심판청구의 대상이 되는 행정처분이라 할 수 없고, 청구인에게 국민신문고 민원을 통해 피청구인으로 하여금 조례의 내용을 개정하도록 요구할 수 있는 법률상 또는 조리상의 신청권이 있다고 보기 어려우며, 피청구인에게 청구인의 요구에 응하여 이를 이행하여야 할 법률상의 의무 또한 없다고 할 것이다. 5) 따라서, 국민신문고 민원을 통한 청구인의 조례 개정 요구는 법률상 또는 조리상의 신청권이 없는 자에 의한 단순 민원으로 보아야 할 것으로, 이로 인하여 피청구인에게 일정한 처분을 하여야 할 법률상의 의무나 이에 따른 부작위가 성립할 수 없고, 이에 대한 피청구인의 답변 역시 행정처분이 아닌 민원 회신에 불과하여 청구인의 법률상 지위에 직접적인 영향을 주거나 법률관계에 변동을 초래하는 것이 아니라고 할 것인바, 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항을 대상으로 제기된 것으로, 청구인의 주장에 대하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 부적법하다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 심판제기요건을 갖추지 못하여 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
