경남행심 제2023-64호

산지일시사용 기간연장신고 불수리처분 취소 심판청구사건

A

B

가. 산지관리법 제1조, 제3조, 제15조의2

나. 산지관리법 시행령 제18조의4, 제19조

다. 산지관리법 시행규칙 제15조의4 [별표1의4]

청구인의 청구를 기각한다.

피청구인이 2022. 12. 29. 청구인에게 한 산지일시사용 기간연장신고 불수리 처분을 취소한다는 재결을 구함.

이 유(2023-64)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : B

다. 청구내용

청구인은 2018. 1. 22. □□시 ▽▽면 ○○리 산 ***번지 외 6필지(신고면적 11,047㎡, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)상에 허가받은 산지일시사용 기간(신고기간 : 2018. 1. 19. ~ 2023. 1. 18.)의 연장을 위하여, 2022. 12. 15. 피청구인에게 산지일시사용 기간연장 신고(연장기간 : 2018. 1. 19. ~ 2024. 1. 18., 이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 2022. 12. 29. 피청구인으로부터 아래와 같은 사유로 산지일시사용 기간연장신고 불수리 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 행정처분의 경과

1) 청구인은 2016. 3. 경 ① □□시 ▽▽면 ○○리 산*** 등 6필지 산지에 대한 일시사용신고 및 ② 같은 리 ****-1 소재 국유지 하천 106.189㎡ 중 62㎡에 대한 공유수면점용허가신청, ③ 같은 리 산***-1 국유지 구거 1,512㎡ 중 78㎡에 대한 농업생산기반 시설이나 용수의 사용허가 신청, ④ 같은 리 산***-1 도로 213,475㎡ 중 30㎡에 대한 도로점용허가의 각 신청을 하였다.

2) 그런데 피청구인은 2016. 3. 29. 청구인에 대하여 환경피해는 물론 채석장단지가 지정될 경우 수려한 자연환경의 파괴 등 지역의 극심한 피해가 예상되므로 민원처리에 관한 법률 시행령 제38조에 따라 민원조정위원회의 심의를 거쳐 산지일시사용신고를 불수리하였고, 이를 이유로 2016. 4. 1. 나머지 각 신청에 대하여 불허가 처분을 단행하였다.

3) 그러므로 청구인은 피청구인을 상대로 ① 채석 경제성 평가를 위한 시추로 및 시추공 작업 등을 위하여 산지일시 사용신고를 하였고, 신고서 또는 첨부서류에 흠이 있거나 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 신고하였다고 볼 사정이 없고, ② 민원처리에 관한 법률 시행령 제38조에 의하여 민원조정위원회의 개최결과에 따라 불수리처분을 한 것은 처분근거를 명확하게 제시하지 않은 절차상 위법이 있다는 사유로 창원지방법원 2016구합*****호 산지일시사용신고불수리처분취소의 행정소송을 제기하였고, 위 소송 결과 청구인은 피청구인에게 사업계획서 등을 첨부한 산지일시사용신고를 적법하게 신고하였고, 달리 신고서 또는 첨부서류에 흠이 있거나 거짓 그 밖에 부정한 방법으로 신고를 하였다고 볼 사정이 없고, 산지일시사용신고는 법령상 정한 요건을 갖춘 경우 이를 거부할 수 없는 기속행위로서 행정청에 재량이 없으므로 법령에서 정한 불수리 사유가 아닌 공익상의 필요를 근거로 거부처분 할 수 없으며, 민원처리에 관한 법률 제34조 민원처리에 관한 법률 시행령 제38조에서 규정한 민원조정위원회의 심의대상에도 해당하지 아니한다는 이유로 청구인의 청구를 인용하는 판결(승소판결)을 받았고, 항소심, 상고심을 거쳐 최종 원심대로 확정되었다.

4) 그리하여 위 산지일시사용수리는 청구인의 기간연장신고에 따라 매회 1년씩 4회 연장되어 최종 2023. 1. 18.까지 연장되었는바 청구인은 위 기간 만료가 도래하기 이전인 2022. 12. 15. 자로 피청구인에게 산지일시사용기간연장신고를 하였으나, 이에 대하여 피청구인은 2022. 12. 29. “해당 목적사업을 위한 작업 추진이 미이행되고 있어 사업계획에 따른 목적사업추진이 불투명한 상황으로 판단되어 산지일시 사용 기간 연장신고를 불수리한다.”라는 행정처분을 단행하였다.

나. 이 사건 행정처분의 위법 부당성

1) 청구인은 2013. 12. 경 □□시 ▽▽면 ○○리 산*** 일원에 대한 채석단지의 지정 및 인허가를 위한 환경영향평가준비서를 관할청에 제출하였고, 이에 환경영향평가서 작성을 위한 동, 식물 및 토양 등의 조사를 시작하였으나 그 과정에서 지역주민들의 물리적 방해행위 및 민원제기로 인하여 상당한 기간이 경과되었고, 그 이후 환경영향평가 진행 중 협의 관계기관에서 채석단지 경제성 평가 부분에 대한 보완의견이 있어 이에 대한 경제성평가를 위하여 2016. 3. 경 □□시에 이 사건 산지일시사용신고를 하였으나 피청구인이 불수리하는 바람에 청구인이 전항에서 밝힌 행정소송을 제기하였고, 위 소송은 1, 2심을 거쳐 대법원 상고심까지 진행되어 최종 2017. 11. 23. 확정됨으로써 환경영향평가를 위한 경제성평가 작업이 지체되어 결국 2018. 2. 23.에 이르러서야 채석허가를 득하게 되었다.

2) 위와 같은 사정으로 청구인은 피청구인으로부터 2018. 2. 23.부터 2023. 1. 18.까지 이 사건 산지일시사용기간연장허가를 받았으나 그 5년 가까운 기간 동안 환경영향평가 과정에서 지역주민과 겪었던 갈등을 해소하고 원만히 사업을 진행하고자 청구인은 2021년까지 환경영향평가에 필요한 시추작업을 잠정 중단한 채 지역주민들과 성실하고 꾸준하게 대화와 협의를 진행하였다.

3) 그리하여 청구인은 2022. 3.경 시추작업을 위한 준비 중 지역주민의 민원을 주도하는 자가 모 종교단체라는 사실을 알게 되었는바 그 종교단체는 청구인의 작업을 방해하기 위하여 시추작업장의 진입로에 트랙터 트럭 등 중대형 중장비를 주차하였고, 또 불법 가설물을 설치하여 통행을 방해하는 등 물리적으로 청구인의 업무를 방해하였으며, 다수의 사람을 동원하여 업무를 방해하는 단체행동도 서슴지 아니하여 청구인의 직원이 염좌찰과상 등의 상해를 입는 등 시간적, 금전적, 인적 피해를 보았다.

4) 그럼에도 불구하고 청구인은 인내하며 지역주민들과의 관계 개선을 위해 업무방해와 폭력행위에 따른 민형사상 법적 절차를 지양하고 대화와 협상을 통해 갈등을 해소하고자 위 종교단체의 대표자들 및 지역 주민들과의 지속적인 대화를 시도하였고, 최근 지역주민들은 “대화와 협상은 없고 무조건 반대한다”라는 기존의 입장에서 대화를 통해 갈등을 개선할 수 있는 수준까지 소통과 교류가 이루어지고 있는 상황이다.

5) 한편 청구인은 위와 같은 진행 과정에서도 2022. 12. 7. □□시 녹지공원과의 담당자와 향후 사업 방향 및 민원 해결에 대해 논의를 하여 지역주민들과의 갈등 해소를 위해 지역주민 단체가 결성될 경우 협의회를 구성하여 적극적으로 협의를 진행할 것과 실제 채석단지가 조성되더라도 파분쇄 작업은 청구인의 사업장 소재지인 C군에서 진행하기로 하였으며, 또 2022. 2. 21. □□시에 산지일시사용 허가연장을 위한 조건으로 현 진입로에 상주하고 있는 지역주민의 건강과 안전을 위해 2023. 2. 28.까지 시추조사를 중단하여 줄 것으로 요청하여 이에 대한 긍정적 회신까지 진행된 사정이어서 청구인은 이 사건 산지일시사용기간연장에 아무런 문제가 없을 것으로 판단하였으나, 전혀 예측과는 달리 이 사건 기간연장신청 불수리처분을 받게 된 것이다.

6) 이 사건 산지일시사용신청은 청구인이 채석단지허가를 위한 환경영향평가를 위하여 산지관리법 제15조의2 제4항 제2호 “석재·지하자원의 탐사 시설 또는 시추시설을 설치(지질조사를 위한 시설의 설치를 포함한다)”를 위하여 위 조항에 따른 신청하여 허가를 득하였던 것으로, 그 기간의 만료로 인하여 산지일시사용기간연장신청을 한 것으로 위 법 제15조의2 제4항에 의하면 “제4항에 따른 산지일시사용신고 또는 변경신고를 받은 산림청장 또는 시장·군수·구청장은 그 신고내용이 제5항에 따른 산지일시사용신고의 기준, 조건, 대상시설, 행위의 범위, 설치지역 등을 충족하는 경우 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 제4항에 따른 산지일시사용신고 또는 변경신고를 받은 날부터 10일 이내에 신고를 수리하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

7) 따라서 청구인은 산지관리법 제15조의2 제4항 및 위 법 시행령 제18조의3 제1항의 절차와 위 법 시행규칙 제15조의3 제1항과 제2항에서 정한 신고서 및 그 제출서류를 첨부하여 적법하게 산지일시사용허가신청을 하는 등 아무런 흠결이나 거짓 등 부정한 방법 없이 신고하였으므로 위 적용법규는 행정청의 기속행위를 규정한 것으로 재량이 없는 것이므로 피청구인의 청구인에 대한 이 사건 산지일시사용기간연장신고의 불수리처분은 위법·부당하다 할 것이다.

8) 또한 설사 이 사건 행정처분이 재량행위에 해당한다고 하더라도 피청구인은 이 사건 불수리 이유로 “해당 목적사업을 위한 작업 추진이 미이행 되고 있어 사업계획에 다른 목적 사업추진이 불투명한 상황으로 판단되어 산지일시 사용기간 연장신고를 불수리 한다.”라고 하였으나 청구인은 회사 설립 후 현재까지 30년 이상을 채석사업을 원만히 하여 왔고, 그 동안 지역경제에 크게 이바지하는 등 그 사업 능력을 이미 인정받고 있는 사업체인바 청구인의 이 사건 해당 목적 사업을 위한 작업 추진이 지연되고 있는 것은 청구인의 사업상 차질 및 업무미숙 또는 재정 능력 부재 등 청구인의 사유에 따른 것이 아니라 앞서 본 바와 같이 지역주민의 물리적 단체행동 등 업무방해행위와 피청구인의 위법·부당한 행정처분으로 인한 행정소송 등으로 시간이 지체되는 등 부득이한 사유에 의한 것으로 이 사건 산지일시사용기간연장의 허가로 인하여 환경영향평가 등이 진행된다면 아무런 문제없이 해당 목적사업이 추진될 것이므로 이를 이유로 한 이 사건 행정처분은 재량권을 일탈한 위법·부당한 처분이라 할 것입니다.

9) 한편, 피청구인은 청구인에 대하여 2023. 1. 10. 이 사건 목적사업을 위한 위 같은 리 ****-1 소재 국유지 하천 106.189㎡ 중 62㎡에 대한 공유수면점용허가에 대하여는 2027. 12. 31.까지 기간연장허가를 한 사실이 있는바 이 사건 산지일시사용기간연장신청 불수리 처분의 이유로 삼은 목적사업을 위한 작업추진이 미이행되고 있어 사업계획에 따른 사업추진이 불투명하다는 것과는 상반된 처분을 하고 있는 것이므로 이 또한 불합리하다 할 것이다.

다. 결론

이상에서 본 바와 같이 피청구인의 청구인에 대한 이 사건 산지일시사용연장신고의 불수리 처분은 위법 부당한 행정처분이므로 취소되어야 할 것이다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 처분경위

1) 청구인은 1989. 7. 21. 설립되어 아스팔트 제조판매업, 쇄석, 석재제조판매업 등을 영위하는 회사로서, 2016. 3. 10. 이 사건 임야의 산지일시사용신고(2018. 1. 19. ~ 2019. 1. 18., 최초)를 하였고, 피청구인은 2016. 3. 29. 이를 불수리하였으나, 청구인이 행정소송을 제기하여 2017. 11. 23.자로 청구인의 청구를 인용하는 판결이 최종 확정되었고, 피청구인은 2018. 1. 22. 산지일시사용 신고를 수리하였다.

2) 이후, 청구인은 당초 산지일시사용 신고 기간 만료전인 2019. 1. 7. 산지일시사용 기간연장신고서를 제출하여 사업기간을 1년 연장하였고, 민원해소지연 및 자금악화 등을 사유로 매회 1년씩, 총 4회에 걸쳐 반복적으로 기간연장을 해왔으며, 2022. 12. 15. 피청구인에게 5차 기간연장에 해당하는 이 사건 신고를 하였다.

3) 피청구인은 평소 이 사건 임야를 현장확인하였으나, 신고지내 목적사업은 시추로가 전혀 개설되지 않아 작업이 진행된바 없어 보였고, 2022. 12. 19.의 현장 확인 당시에도 작업의 진행상황은 마찬가지였다. 피청구인은 현장 민원사항 및 관련 법률에 대한 면밀한 검토를 통하여 산지일시사용 기간연장 처리 여부를 결정함이 타당하다고 판단하였다.

4) 피청구인은 산지관리법령을 검토한 결과, 산지관리법 시행령 제18조의4 및 제19조제2항에 따르면, 산지일시사용의 기간연장신고 수리행위는 재량행위로서 산지일시사용기간을 연장하는 것이 타당하다고 인정되는 경우에 기존의 산지일시사용 연장기간과 연장받으려는 기간을 모두 합산하여 최초의 산지일시사용기간을 초과하지 아니하는 범위에서 산지일시사용기간의 연장신고를 수리하여야 한다고 규정하고 있으나, 청구인은 이 사건 임야에 대한 최초의 산지일시사용기간이 1년(2018. 1. 19. ~ 2019. 1. 18.)이고, 기존의 산지일시사용 연장기간은 총 4년이며, 이 사건 신고를 통해 연장받으려는 기간은 1년에 해당하여 기존의 산지일시사용 연장기간과 연장받으려는 기간을 모두 합산하면 5년으로서 이미 최초의 산지전용기간인 1년을 훨씬 초과하고 있는바, 이는 같은 영 제19조제2항에 위반되는 것으로 판단하였다.

5) 또한, 청구인이 목적사업을 이행한 결과를 살펴보니, 청구인은 최초로 산지일시사용 신고를 수리 받은 이후 민원해소지연, 자금악화 등을 사유로 매회 1년씩, 총 4회에 걸쳐 반복적으로 산지일시사용기간을 연장해왔으나, 청구인 측의 작업인부들이 경계측량표시 및 벌채를 위하여 현장 내 작업을 시도한 사실만 있을 뿐, 목적 사업을 착공하지 않았고 작업 진행된 사항이 없었다.

6) 따라서 피청구인은 2022. 12. 29. 산지관리법령 및 청구인이 약 5년간에 걸쳐 목적사업을 이행한 결과를 종합 검토한 결과, 청구인이 이 사건 임야에 대하여 최초로 산지일시사용 신고를 수리받은 이후 총 4회(매회 1년)에 걸쳐 기간연장을 받았음에도 해당 목적사업을 위한 작업 추진이 미이행되고 있어 사업계획에 따른 목적 사업 추진이 불투명한 상황으로 판단된다는 사유로 청구인의 5차 산지일시사용 기간연장신고를 불수리하는 이 사건 처분을 청구인에게 하였고, 처분의 불복절차 또한 함께 안내하였다.

나. 본안에 대한 답변

1) 산지일시사용 기간연장신고 수리는 재량행위에 해당함

가) 청구인은 산지관리법 제15조의2제4항 및 같은 법 시행령 제18조의3제1항의 절차와 같은 법 시행규칙 제15조의3제1항과 제2항에서 정한 신고서 및 그 제출서류를 첨부하여 적법하게 산지일시사용허가신청을 하는 등 아무런 흠결이나 거짓 등 부정한 방법 없이 신고하였고, 위 규정은 행정청의 기속행위를 규정한 것으로 재량이 없으므로, 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 일탈하여 위법·부당한 처분이라고 주장한다.

나) 산지관리법 제1조, 제3조, 제15조의2제4항, 같은 법 시행령 제18조의3, 제18조의4제1항, 제2항, 제19조제2항 등의 규정을 종합해 보면, 산지는 산림의 공익 기능을 높이는 방향으로 관리되어야 하고, 산지일시사용은 자연친화적인 방법으로 하여야 하며, 산지에 대한 토석 등 임산물의 채취, 광물의 채취 등은 원칙적으로 금지하되 산지 관리의 기본원칙에 위배되지 않는 경우 예외적으로 허가 또는 수리에 의하여 그러한 행위를 할 수 있는 것이다.

다) 특히, 산지일시사용기간은 같은 법 시행령 제18조의4제1항제2호 및 같은 법 시행규칙 제15조의4에 따라 일시사용면적 및 일시사용하려는 목적사업을 고려하여 10년의 범위에서 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 따라 신고하는 기간이라고 규정하고 있고, 산지일시사용의 기간연장신고는 같은 영 제19조제2항에 따라 ‘연장하는 것이 타당하다고 인정되는 경우에는 기존의 산지일시사용 연장기간과 연장받으려는 기간을 모두 합산하여 최초의 산지일시사용기간을 초과하지 아니하는 범위에서 산지일시사용기간의 연장신고를 수리하여야 한다’라고 규정하고 있다.

라) 따라서 위 규정들의 내용을 종합하면, 산지일시사용 기간연장신고의 수리는 수익적 행정행위로서 그 성질은 재량행위에 속한다고 할 것이고, 수리여부를 관리·감독하는 행정기관은 산지일시사용 기간연장신고에 대해 수리하는 것이 타당한지를 판단함에 있어 신청인이 신고의 목적대로 산지를 사용할 수 있는지 여부, 기존의 산지일시사용 연장기간과 연장받으려는 기간을 모두 합산하여 최초의 산지일시사용 기간을 초과하지 않았는지 여부 등에 대해서도 당연히 고려하여야 한다 할 것이므로, ‘산지일시사용 기간연장신고에 관한 규정은 행정청의 기속행위를 규정한 것으로 재량이 없어 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 일탈하여 위법·부당하다는 청구인의 주장’은 이유 없다 할 것이다.

2) 이 사건 처분의 재량권 일탈･남용 여부

가) 대법원은 행정처분의 적법 여부는 특별한 사정이 없는 한 처분 당시의 사유를 기준으로 판단하는 것이나, 처분청이 처분 당시에 적시한 구체적 사실을 변경하지 아니하는 범위 내에서 단지 그 처분의 근거법령만 추가변경하는 것은 새로운 처분사유의 추가라고 볼 수 없으므로 이와 같은 경우에는 처분청이 처분 당시에 적시한 구체적 사실에 대하여 처분 후에 추가 변경한 법령을 적용하여 그 처분의 적법 여부를 판단하여도 무방하고(대법원 1987. 12. 8 선고 87누632 판결 참조), 처분의 사유를 구체적으로 표시하는 것이 당초의 처분사유와 기본적 사실관계와 동일성이 없는 별개의 또는 새로운 처분사유를 추가하거나 변경하는 것이라고 할 수는 없다고 판시하고 있다(대법원 2012. 1. 26. 선고 2011두11662판결, 대법원 2005. 9. 15. 선고 2005두3257 판결 참조).

나) 청구인은 이 사건 임야에서 채석 경제성 평가를 위한 시추로 및 시추공 작업을 하고자 일시사용신고를 하였는데, 최초의 산지일시사용기간은 1년(2018. 1. 19. ~ 2019. 1. 18.)이고, 기존의 산지일시사용 연장기간은 4년이며, 이 사건 신고를 통해 연장받으려는 기간은 1년이다. 그러므로 기존의 산지일시사용 연장기간(4년)과 연장받으려는 기간(1년)을 모두 합산하면 총 5년으로서 이미 최초의 산지일시사용 기간(1년)을 초과하는바, 이는 산지관리법 시행령 제19조제2항에 위반되는 것이다.

다) 또한, 청구인의 이 사건 임야에 대한 최초 일시사용신고 기간이 1년에 불과한 것으로 미루어보아 작업에 시간적 소모가 크지 않은 것으로 보이고, 반면 청구인은 피청구인으로부터 산지일시사용 기간연장신고를 수리받아 도합 5년이라는 기간 동안 충분히 작업이 가능해 보임에도 불구하고 기간내 목적사업을 완료하지 못했다.

라) 설령, 청구인이 민원해소지연을 이유로 2019년 1월, 2020년 1월경에 다시 산지일시사용 기간이 연장되고, 코로나19로 인한 경제적 사정 등 등을 사유로 2021년 1월, 2022년 1월에 걸쳐 총 4회에 걸쳐 목적사업을 착수하지 못한 채 반복적으로 산지일시사용 기간을 연장해 오고 있었다 하지만, 2018년, 2019년, 2020년 초반까지는 코로나19로 인한 경제적 위기도 없었음에도 불구하고, 청구인의 작업 시도는 경계측량표시 및 벌채를 위한 현장진입에 불과하다.

마) 더불어, 청구인은 주민들과 대화로 목적 사업을 추진하려고 했다고 하지만, 이미 주민들과는 물리적 충돌 및 업무방해죄 등에 대한 고소 등 형사절차를 활용하며 관계만 악화되었을 뿐 어떠한 민원도 해결하지 못하고 있는 상황이다.

바) 상기 대법원 판례의 법리에 비추어 보았을 때, 피청구인의 이와 같은 주장은 이 사건 처분서에 적시된 처분 사유인 ‘산지일시사용 신고수리(2018. 1. 19. ~ 2019. 1. 18.) 이후 4회(매회 1년)에 걸쳐 기간연장을 하였음에도 해당 목적 사업을 위한 작업 추진이 미이행되고 있어 사업계획에 따른 목적 사업추진이 불투명한 상황으로 판단되어 산지일시사용 기간연장신고 불수리함’이라는 부분에 대해 근거법령만을 추가하거나 그 사유를 구체적으로 표시한 것에 불과하여 그 기초가 되는 구체적 사실관계 면에서 기본적 사실관계가 동일하다 할 것이다.

사) 아울러, 대법원은 재량행위에 해당하는 행정행위에 대한 사법심사는 기속행위에 대한 사법심사와는 달리 행정청의 재량에 기초한 공익 판단의 여지를 감안하여 법원이 독자적인 결론을 내리지 않고 해당 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 하며(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 등 참조), 이러한 재량권의 일탈·남용에 대하여는 그 행정행위의 효력을 다투는 사람이 증명책임을 진다(대법원 1987. 12. 8. 선고 87누861 판결 등 참조)고 판시하고 있다.

아) 피청구인은 행정소송 판결의 기속력에 따라 이미 청구인에게 산지일시사용 신고를 수리하였고, 이후 사실상 청구인의 목적사업 이행이 거의 없음에도 불구하고 청구인의 기간연장 신고를 선해하여 4차례나 수리해주었지만 청구인의 목적사업은 아무런 진척도 없이 계속해서 미이행되고 있다.

자) 만약, 기존의 산지일시사용 연장기간과 이 사건 신고로 연장받으려는 기간을 합산하여 이미 최초의 산지일시사용 기간을 훨씬 초과하여 산지관리법 시행령 제19조제2항에 위배됨에도 불구하고 청구인을 위해 이 사건 신고를 계속하여 수리한다면, 피청구인 스스로 위법한 행정을 반복하는 것이고, 산림의 공익 기능을 높이는 방향으로 관리해야 한다는 산지관리법의 기본원칙에도 위배된다 할 것이다.

차) 또한, 그동안 피청구인은 청구인과 주민들의 중재를 위해 최선을 다해왔으나, 현재 시점에서 목적 사업의 작업 진행 상황과 민원의 원만한 해결 가능 여부를 고려하였을 때, 청구인의 해당 목적사업 추진이 어려워 보이고, 청구인만을 위해 무한정 기간연장 신고를 수리할 수는 없다 할 것이다.

카) 이처럼, 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 청구인이 이미 최초에 산지일시사용 신고한 기간은 1년인데 연장기간만 4년을 넘어 이미 목적사업 추진이 불투명하다는 점을 객관적·종합적으로 판단하였고, 산지는 산지관리법에 따라 산림의 공익 기능을 높이는 방향으로 관리되어야 하는 것이며, 이 사건 처분을 통해 산지관리법령을 준수하고 산림을 보호하기 위한 공익상의 필요가 이 사건 처분으로 인한 청구인의 불이익보다 현저히 크다고 할 것이므로, 이 사건 처분이 비례의 원칙에 위반된다고 단정하기도 어렵다 할 것이다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법도 없다 할 것이다.

3) 결론

① 산지일시사용 기간연장신고에 대한 수리여부는 기속행위가 아니라 피청구인의 재량행위에 해당한다는 점, ② 청구인이 최초 산지일시사용신고를 한 기간이 1년에 불과한 것으로 보아 비교적 짧은 기간 안에 목적 사업의 추진이 가능했을 것으로 보이는 점, ③ 피청구인은 행정소송 판결의 기속력에 따라 이미 청구인에게 산지일시사용 신고를 수리하였고, 이후 사실상 청구인의 목적사업 이행이 거의 없음에도 불구하고 청구인의 기간연장 신고를 선해하여 4차례나 수리해주었지만, 5년의 기간 동안 청구인이 작업을 제대로 추진하지 않은 것으로 보이는 점, ④ 청구인은 민원해소지연, 코로나19로 인한 경제적 사정 등으로 계속하여 이 사건 신고를 수리해야 한다고 주장하나, 청구인이 최초 산지일시사용신고를 수리받은 시기가 2018. 1. 22.로서 이후 2021년 전반기까지는 민원 발생도 적었고, 코로나19의 영향이 없거나 크지 않았다는 점, ⑤ 코로나19 발병 이후에도 청구인이 동원한 인부의 숫자로 보아 적은 인력으로도 작업이 불가능하지는 않아보이는 점, ⑥ 청구인이 산지일시사용기간 내 목적사업을 추진하려고 하는 의지가 부족한 것으로 보이는 점, ⑦ 기존의 산지일시사용 연장기간과 이 사건 신고로 연장받으려는 기간을 합산하면 이미 최초의 산지일시사용 기간을 훨씬 초과하여 산지관리법 시행령 제19조제2항에 위배됨에도 불구하고 청구인을 위해 이 사건 신고를 계속하여 수리한다면, 피청구인 스스로 위법한 행정을 반복하는 것이고, 산림의 공익 기능을 높이는 방향으로 관리해야 한다는 산지관리법의 기본원칙에도 위배된다는 점 등을 종합하여 보면 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법이 없어 적법·타당하다 할 것이다.

4. 관계법령

가. 산지관리법 제1조, 제3조, 제15조의2

나. 산지관리법 시행령 제18조의4, 제19조

다. 산지관리법 시행규칙 제15조의4 [별표1의4]

5. 인정사실

가. 피청구인은 2018. 1. 22. 청구인에게 다음과 같이 산지일시사용신고 수리를 통보하였다.

나. 청구인은 2019. 1. 7. 피청구인에게 산지일시사용 기간연장신고서를 제출하였고, 피청구인은 2019. 1. 24. 산지일시사용 기간연장 수리를 통보하였다.

다. 청구인은 2020. 1. 6. 피청구인에게 산지일시사용 기간연장신고서를 제출하였고, 피청구인은 2020. 1. 15. 산지일시사용 기간연장 수리를 통보하였다.

라. 청구인은 2020. 12. 18. 피청구인에게 산지일시사용 기간연장신고서를 제출하였고, 피청구인은 2020. 12. 31. 산지일시사용 기간연장 수리를 통보하였다.

마. 청구인은 2021. 12. 22. 피청구인에게 산지일시사용 기간연장신고서를 제출하였고, 피청구인은 2021. 12. 31. 산지일시사용 기간연장 수리를 통보하였다.

바. 청구인은 2022. 12. 15. 피청구인에게 이 사건 신청을 하였다.

사. 피청구인은 2022. 12. 29. 이 사건 처분을 하였다.

아. 청구인은 2023. 2. 28. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 산지관리법 제15조의2 제4항에 의하면, “석재ㆍ지하자원의 탐사시설 또는 시추시설의 설치(지질조사를 위한 시설의 설치를 포함한다) 용도로 산지일시사용을 하려는 자는 국유림의 산지에 대하여는 산림청장에게, 국유림이 아닌 산림의 산지에 대하여는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 농림축산식품부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 같다.”고 규정하고 있으며, 같은 조 제5항에서는 “제1항 및 제4항에 따른 산지일시사용허가ㆍ신고의 절차, 기준, 조건, 기간ㆍ기간연장, 대상시설, 행위의 범위, 설치지역 및 설치조건 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.”고 규정하고 있다.

2) 이에 산지관리법 시행령 제18조의4 제1항에서는 “법 제15조의2제5항에 따른 산지일시사용기간은 산지일시사용신고의 경우 산지일시사용면적 및 일시사용하려는 목적사업을 고려하여 10년의 범위에서 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 따라 신고하는 기간과 같다. 다만, 산지일시사용허가를 받거나 산지일시사용신고를 하려는 자가 산지 소유자가 아닌 경우에는 그 산지를 사용ㆍ수익할 수 있는 기간을 초과할 수 없다.”고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 “제1항에 따른 산지일시사용기간의 연장에 관하여는 제19조를 준용한다.”고 규정하고, 제19조제1항에서는 “산지전용기간의 연장허가를 받거나 산지전용기간의 변경신고를 하려는 자는 각각 산지전용기간연장허가신청서 또는 산지전용변경신고서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 산지전용기간이 만료되기 10일전까지 산림청장등에게 제출하여야 한다”고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 “산림청장등은 제1항에 따른 산지전용기간연장허가신청서 또는 산지전용변경신고서를 제출받은 경우에 산지전용기간을 연장하거나 변경하는 것이 타당하다고 인정되는 경우에는 기존의 산지전용연장기간과 연장받으려는 기간을 모두 합산하여 최초의 산지전용기간을 초과하지 아니하는 범위에서 산지전용기간의 연장허가를 하거나 변경신고를 수리하여야 한다.”고 규정하고 있다.

나. 이 사건 처분의 위법․부당 여부를 살펴보면,

1) 산지관리법 제15조의2 제5항의 위임에 따른 산지관리법 시행령 제18조의4 제2항은 산지일시사용기간의 연장에 관하여는 산지관리법 시행령 제19조를 준용한다고 규정하고 있다. 산지관리법 시행령 제19조 제2항은, 산림청장등이 산지전용기간연장허가신청서 또는 산지전용변경신고서를 제출받은 경우 “산지전용기간을 연장하거나 변경하는 것이 타당하다고 인정되는 경우”에는 기존의 산지전용연장기간과 연장받으려는 기간을 모두 합산하여 최초의 산지전용기간을 초과하지 아니하는 범위에서 산지전용기간의 연장허가를 하거나 변경신고를 수리하여야 한다고 규정하고 있는데, 같은 항 단서 제4호 나.목은 위와 같은 연장기간 제한의 예외사유 중 하나로 ‘일시적 경영악화 또는 자금부족, 그 밖의 부득이한 사유가 있다고 산림청장등이 인정하는 경우’를 규정하고 있다. 위와 같이 산지관리법령은 산지일시사용기간의 연장이 “타당하다고 인정되는 경우” 비로소 허용한다는 취지이고, 연장기간 제한의 예외 사유도 '일시적 경영악화 또는 자금 부족, 그 밖에 부득이한 사유'에 해당하는 경우로 규정하고 있어, 산지전용허가의 연장 여부를 판단하는 결정요소에 불확정 개념을 사용하여 이를 규정하고 있는바 산지일시사용기간을 연장할지 여부를 판단함에 있어 행정청에게 재량권이 부여되어 있는 이상, 이 사건 신청의 수리 여부는 기본적으로 재량행위에 해당한다.

나아가 대법원은 “행정청의 재량권 일탈․남용 여부를 심사할 때는 그 내용이 현저히 합리적이지 않다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 행정청의 판단을 폭넓게 존중할 필요가 있다(대법원 2017. 10. 31. 선고 2017두46783 판결 참조).”고 판시하고 있다.

2) 먼저, 청구인은 지역주민과의 갈등, 코로나19 등 부득이한 상황으로 사업이 지연된 것이며, 30년 이상 원만히 채석사업을 이행하고 있는 사업체임에도 목적 사업추진이 불투명한 상황이라고 판단한 피청구인의 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법·부당하다고 주장하나,

관계법령과 위 판례의 법리에 따라 살피건대, ① 이 사건 신청은 기존의 연장신고기간(4년)과 이 사건 연장신고기간(1년)을 모두 합산하여 최초의 신고기간(1년)을 도과하여 이미 관계법령에서 정한 연장기간을 초과한 점, ② 입증자료에 의하면, 이 사건 사업 진행상황은 현장진입 및 경계측량표시 정도에 불과하여 사업계획에 따른 목적사업의 추진이 불투명하다는 피청구인의 판단이 전혀 근거없는 것이라 볼 수 없는 점, ③ 이 사건 사업은 그동안 총 5년이라는 충분한 시간적 여유가 있었음에도 제대로 추진되지 못하였고, 지역주민의 민원을 사유로 사업이 지연되었다는 사정만으로는 이 사건 신고기간이 연장되어야 할 부득이한 사유라고 보기 어려운 점, ④ 산지관리법의 입법취지가 산지를 합리적으로 보전하고 이용하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모함으로써 국토환경의 보전에 이바지함에 있는 점을 종합적으로 고려해 볼때, 이 사건 처분을 통하여 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모하는 공익이 청구인이 입게 될 불이익보다 크다고 할 것이므로 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기 어렵다.

3) 한편, 청구인은 이 사건 목적사업과 관련하여 공유수면점용에 대한 기간연장을 받은 사실이 있으므로 그와 상반되는 이 사건 처분이 위법·부당하다고 주장하나, 공유수면점용에 대한 기간연장 허가는 이 사건 신청과 목적사업이 동일하다고는 하나, 이 사건 신청에서 인허가의제되는 사항이 아닌 별개의 신청에 따라 이루어진 것으로 그 요건 또한 달리하는 것인바 청구인의 이 부분 주장은 이유없다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

"

산지일시사용 기간연장신고 불수리처분 취소 심판청구사건