이 사건 신청은 건축법 제19조 제3항에 근린생활시설군 내에서의 건축물 표시변경으로, 같은 조 제1항과 제2항에 따른 건축물의 용도변경과는 달리 국토계획법 제54조를 준용한다는 규정을 두고 있지 않은바, 이 사건 신청은 국토계획법 제54조에 따른 지구단위계획 시행지침의 적용을 받는다고 볼 수 없으므로, 피청구인은 이 사건 신청에 대하여 건축물 및 대지의 실제현황과 합치하는지를 심사하여 이 사건 신청을 거부할 새로운 사유가 없는 이상 이 사건 신청을 수리함이 타당함.

경남행심 제2022-456호

건축물표시 변경신청 수리 의무이행 심판청구사건

A

B

가. 건축법 제19조, 제38조

나. 건축법 시행령 제3조의5 [별표 1], 제14조, 제25조

다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제50조, 제51조, 제54조

라. 행정심판법 제2조, 제3조, 제5조, 제13조

마. 건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙 제3조, 제18조

바. □□배후도시 지구단위계획 시행지침 제51조, 제139조

피청구인은 2022. 10. 4. 청구인이 신청한 건축물 표시변경수리에 대하여 심사 후 의무를 이행하라.

피청구인은 2022. 10. 4. 청구인이 신청한 건축물 표시변경 수리를 이행하라는 재결을 구함.

이 유(2022-456)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : B

다. 청구내용

청구인은 □□시 ▽▽구 ○○동 *-6번지(대, 277.2㎡, 제1종전용주거지역, 지구단위계획구역, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 상의 건축물(단독주택, 제1종근린생활시설, 409㎡) 중 ‘소매점’(지하 1층, 연면적 137㎡, 이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)에 대하여 건축물대장의 표시를 ‘휴게음식점’으로 변경해줄 것을 요청하는 건축물표시변경신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 2022. 10. 12. 피청구인으로부터 아래와 같은 사유로 건축물 표시변경 신청 수리 불가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받고, 건축물 표시변경신청 수리 이행을 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) 이 사건 처분의 관계 법령에 대하여

가) 건축법 제19조에서 건축물의 용도변경은 용도의 건축기준에 맞아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조제3항에서 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 구청장 등에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 하는 것이 원칙이지만, 예외적으로 대통령령으로 정하는 변경의 경우에는 건축물대장 기재내용의 변경신청을 요하지 아니한다고 규정하고 있고, 시행령 제14조제4항은 ‘대통령으로 정하는 변경’으로서 별표 1의 같은 호에 속하는 건축물 상호 간의 용도 변경을, [별표 1] 용도별 건축물의 종류 제3호는 ‘제1종 근린생활시설’의 하위항목으로서 가목에서 소매점을, 나목에서 휴게음식점을 규정하고 있는바,

나) 청구인은 이 사건 건축물의 용도를 제1종 근린생활시설(소매점)에서 제1종 근린생활시설(휴게음식점)로 변경하고자 소정의 서류를 갖추어 피청구인에게 건축물표시 변경신청서를 제출하였으나, 이러한 용도변경은 제1종 근린생활시설에 속하는 건축물 상호 간의 용도변경이므로 건축법 제19조제2항 소정의 용도변경 허가 내지 용도변경 신고를 요하지 아니함은 물론, 같은 조제3항 본문 소정의 건축물대장 기재내용의 변경신청조차 요구되지 않는다.

다) 건축법 제38조제1항 제4호 및 같은 법 시행령 제25조 제3호에 따라 건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙 제3조에서 용도변경을 건축물대장의 건축물 표시에 관한 사항이 변경되는 원인으로 규정하고 있고, 규칙 제18조에서 건축물 소유자는 건축물대장의 기재내용 중 건축물 표시사항을 변경하려는 때에는 건축물표시 변경신청서에 소정의 서류를 첨부하여 구청장에게 신청하여야 한다고 규정하고 있는바, 이 사건 신청은 건축법 제19조 등에서 정한 ‘건축물의 용도변경 신청’이 아닌 동법 제38조 등에 따른 ‘건축물대장의 표시변경 신청’에 해당한다.

라) 또한, 동법 제19조제7항은 제1항과 제2항에 따른 건축물의 용도변경에 관하여 준용되는 규정을 열거하고 있는데, 바로 여기에 지구단위계획구역에서의 건축물을 용도변경하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다는 국토계획법 제54조가 포함되어 있는바, 이 사건 신청에 대하여는 준용되지 않는다 할 것이다.

2) 이 사건 처분의 관련 판례에 대하여

가) 대법원은 “국토계획법 제54조가 준용되지 않는 용도변경 즉, 건축법 제19조제3항에 따라 건축물대장 기재 내용의 변경을 신청하여야 하는 경우나 임의로 용도변경을 할 수 있는 경우에는 국토계획법 제54조를 위반한 행위가 건축법 제19조제7항을 위반한 행위가 된다고 볼 수는 없으므로 ‘국토계획법상 지구단위계획에 맞지 아니한 용도변경’이라는 이유만으로 건축법 제79조, 제80조에 근거한 시정명령과 그 불이행에 따른 이행강제금 부과처분을 할 수는 없다고 보아야 한다.(대법원 2017. 8. 23. 선고 2017두42453 판결 참조)”라고 판시하고 있으며,

나) 울산지방법원은 “건축법 제19조제7항은 건축법 제19조제3항에 따른 건축물 표시변경에 관하여는 건축법 제19조제1항과 제2항에 따른 건축물의 용도변경과는 달리 국토계획법 제54조를 준용한다는 규정을 두고 있지 않은 점, 건축법 제19조제3항에 따른 용도변경은 건축법상으로는 같은 시설군 내에서의 용도변경이므로 건축물대장 기재 내용 변경신청 대상에 불과하여 건축법 제19조 제2항에 따른 건축물의 용도변경과 달리 볼 필요가 있는 점 등의 사정들을 두루 감안하면, 국토계획법 제54조는 건축법 제19조제3항에 근거한 건축물대장 기재 내용의 표시변경에 대해서는 준용되지 않는다고 봄이 타당하다.(울산지방법원 2019. 5. 16. 선고 2018구합7284 판결 참조)”라고 판시하고 있다.

다) 이에 행정청인 피고가 불복하여 부산고등법원은 “앞서 살펴본 바와 같이 건축법 제19조제3항에 따른 건축물대장 기재사항 변경에 대하여 같은 법 제19조제7항의 준용규정이 적용되지 않는다고 해석함이 타당하고, 법제처의 유권해석이나 국토계획법의 형사처벌 규정이 있다 하더라도 위와 같은 관계 법령 규정의 체계적 해석과 이에 따른 법리를 달리 판단할 것은 아니라 할 것이므로, 피고의 위 주장은 이유 없다.(부산고등법원 2019. 9. 27. 선고 2019누21962 판결 참조)”라고 판시하고 있는바,

라) 위 판례의 법리에 따라 건축법 제19조제3항 단서에 해당하나 건축법 제38조 등에 따라 건축물대장의 건축물 표시사항을 변경하려고 하는 이 사건 신청에는 건축법 제19조제7항, 국토계획법 제54조가 준용되지 아니한다고 해석되어야 할 것이고, 나아가 피청구인이 이 사건 신청이 지구단위계획상 허용되지 않는다며 배척한 것은, 법률상 근거 없이 이 사건 신청에 국토계획법 제54조를 준용하여 거부처분한 것이므로 관계 법령이 정하지 아니한 사유를 내세운 위법한 처분이다.

나. 결론

따라서, 이 사건 거부처분은 위법하고, 청구인은 행정심판법상 의무이행심판을 구할 청구인적격을 가지는바, 피청구인에 대하여 청구인의 이 사건 신청에 대한 수리처분을 명령하는 의무이행 명령 재결을 하여 주기를 바란다.

다. 보충서면

1) 국토계획법 제54조 준용에 대하여

가) 피청구인은 건축물대장 표시변경 신청에 대하여 ‘국토계획법 제54조가 배제된다.’라는 명시적인 규정이 없고, 만약 건축물대장 표시변경 신청에 대하여 국토계획법 제54조가 배제된다고 해석한다면 건축물 신고·허가 시 건축법 시행령 별표 1 제4호 중 바목의 사진관을 더목의 단란주점으로 바꾸는 표시변경 신청에 대하여 지구단위계획을 적용할 수 없는 등 불합리가 초래된다는 사유로 건축물대장 표시변경 신청에 대하여도 국토계획법 제54조를 준용해서 지구단위계획에 부합하는 범위에서만 이를 수리하여야 한다고 주장하고 있다.

나) 피청구인이 우려하는 사항에 관해 건축법 제19조제3항 단서, 같은 법 시행령 제14조제4항 본문 제1호에서는, 같은 시설군 안에서의 용도변경 중 ‘별표 1의 같은 호에 속하는 건축물 상호 간의 용도변경’에 대하여는 건축법 제19조제3항 본문에 따른 건축물대장 기재내용의 변경신청의무를 배제하고 있으나, 같은 법 시행령 제14조제4항 본문 제2호에서 ‘제1종 근린생활시설과 제2종 근린생활시설 상호 간의 용도변경’인 경우에는 국토계획법이나 그 밖의 관계 법령에서 정하는 용도제한에 적합한 범위일 것을 명시적으로 요구하였고, 따라서 이 경우에는 지구단위계획에 부합하는지를 심사할 수 있으며,

다) 같은 법 시행령 제14조제4항의 단서 조항에서는 “다만, 별표 1 제3호 다목(목용장만 해당한다)‧라목, 같은 표 제4호 가목‧사목‧카목‧파목(골프연습장, 놀이형시설만 해당한다)‧더목‧러목, 같은 표 제7호 다목2), 같은 표 제15호 가목(생활숙박시설만 해당한다) 및 같은 표 제16호 가목‧나목에 해당하는 용도로 변경하는 경우는 제외한다.”라고 규정함으로써 사진관에서 단란주점으로 변경하는 자의 경우는 건축법 제19조제3항 단서에 해당하지 않아 건축법 제19조제3항 본문에 따른 건축물대장 표시변경 신청의무를 부담하게 되는 점이 확인된다.

라) 따라서, 피청구인이 우려한 사항과 관련하여 건축법 제19조제3항 본문과 단서, 건축법 시행령 제14조제4항 본문 제2호 및 동항 단서를 통해 이미 보완조치가 취하여져 있는바, 건축법상 위와 같은 보완조치의 대상에서 제외된 것이 문언상 명백한 “같은 시설군 안에서의 용도변경 중에서도 특히 별표 1의 같은 호에 속하는 건축물 상호 간의 용도변경이고, 건축법 시행령 제14조제4항 단서에 해당하지 아니하는 경우”인 이 사건 신청에는 국토계획법 제54조가 준용되거나 적용되지 아니한다는 해석이 타당하다.

2) 이 사건 신청과 관련된 판결에 대하여

가) 대전지방법원은 “건축법 제19조제7항은 건축법 제19조제3항에 따른 건축물 표시변경에 관하여는 건축법 제19조제1항과 제2항에 따른 건축물의 용도변경과는 달리 국토계획법 제54조를 준용한다는 규정을 두고 있지 않은 점, 건축법 제19조제3항에 따른 용도변경은 건축법상으로는 같은 시설군 내에서의 용도변경이므로 건축물대장 기재내용 변경신청 대상에 불과하여 건축법 제19조제2항에 따른 건축물의 용도변경과 달리 볼 필요가 있는 점 등을 고려하면, 국토계획법 제54조는 건축법 제19조제3항에 근거한 건축물대장 기재내용의 표시변경에 대해서는 준용되지 않는다고 봄이 타당하다.(대전지방법원 2020. 2. 12. 선고 2019구합106513 판결 참조)”라고 판시하고 있고,

나) 서울행정법원은 “건축법 제19조제1항, 제2항에 따른 건축물 용도변경의 허가 내지 신고 수리를 하려는 행정청은 관계 법령인 국토계획법이 정한 제한 사유에 저촉되는지 여부를 검토하여야 할 것이지만, 이와 달리 건축법 제19조제3항, 제4항 및 건축물대장 규칙 제18조제1항에 따른 건축물대장의 건축물 표시사항 변경신청에 관하여는 위와 같은 준용 규정이 없으므로, 피고가 그 변경 여부를 판단함에 있어 국토계획법이 정한 제한 사유에 저촉되는지 여부가 기준이 된다고 보기 어렵다. 설령 피고가 주장하는 것처럼 용도지역에서의 건축물의 건축 제한 등을 피하는 편법으로 건축물표시변경이 악용될 소지가 있다 하더라도, 그러한 사정만으로 건축법 제19조제3항, 제4항에 따른 건축물표시변경신청에 국토계획법 제76조가 해석상 준용되어야 한다고 볼 수는 없다.(서울행정법원 2022. 4. 1. 선고 2021구단61898 판결 참조)”라고 판시하고 있으며,

다) 또한, 부산지방법원은 “건축법 제19조제7항에 따라 국토계획법 제54조가 준용되는 용도변경 즉, 건축법 제19조제2항에 따라 관할행정청의 허가를 받거나 신고하여야 하는 용도변경의 경우에는 국토계획법 제54조를 위반한 행위가 곧 건축법 제19조제7항을 위반한 행위가 되므로, 이에 대하여 건축법 제79조, 제80조에 근거하여 시정명령과 급 불이행에 따른 이행강제금 부과처분을 할 수 있으나, 국토계획법 제54조가 준용되지 않는 용도변경 즉, 건축법 제19조제3항에 따라 건축물대장 기재 내용의 변경을 신청하여야 하는 경우나 임의로 용도변경을 할 수 있는 경우에는 국토계획법 제54조를 위반한 행위가 건축법 제19조제7항을 위반한 행위가 된다고 볼 수는 없으므로 ‘국토계획법상 지구단위계획에 맞지 아니한 용도변경’이라는 이유만으로 건축법 제79조, 제80조에 근거한 시정명령과 그 불이행에 따른 이행강제금 부과처분을 할 수는 없다.(부산지방법원 2020. 7. 17. 선고 2019구합23433 판결 참조)”라고 판시하고 있는바, 법령에서 정하지 않는 사유로 한 이 사건 처분은 위법한 처분이라고 판단된다.

3) 따라서, 피청구인의 답변은 건축법령의 규정내용과 취지 그리고 관련 판결례들을 간과한 것으로써 이유가 없으며, 결국 피청구인은 법령에서 정하지 아니한 사유로 청구인의 신청을 거부하는 위법한 처분을 한 것인바 피청구인에 대하여 이 사건 신청에 대한 수리처분을 명령하는 재결을 해주기를 바란다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 적법·타당성

1) 먼저, “지구단위계획”이란 도시·군계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고, 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 그 지역을 체계적·계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시·군관리계획을 말하고, 지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시·군관리계획으로 결정하고, 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 어느 하나에 해당하는 지역의 전부 또는 일부에 대하여 지구단위계획구역을 지정할 수 있으며, 지구단위계획구역에서 건축물을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다.

2) 국토계획법 제52조제1항 각호에 따른 지구단위계획의 내용을 정함에 있어 이를 입안·결정하는 시·도지사 등에게 광범위한 형성의 자유가 인정되는바,(창원지방법원 2022. 12. 8. 선고 2022구합51541, 대법원 2011. 9. 8. 선고 2009도12330 판결의 취지 등 참조) 지구단위계획은 건축물의 건축 및 용도변경 시 관련 법률에 근거해 구속력을 가지고, 지구단위계획에 따른 행정청의 처분 역시 법률에 근거한 행정행위이므로 지구단위계획과 부합하여야 한다.

3) 건축법 제19조제4항에서 규정하는 시설군 중 상위의 각 시설군에 해당하는 용도로 변경하는 경우에는 용도변경 허가를 받아야 하고(제2항 제1호), 하위의 시설군에 해당하는 용도로 변경하는 경우에는 용도변경 신고를 해야 하고(제2항 제2호), 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야(제3항) 한다. 건축법 제19조제7항은 건축법 제1항과 제2항에 따른 건축물의 용도변경에 관하여는 ‘건축법 제3조, 제5조, 제6조, 제7조, 제11조 제2항부터 제9항까지, 제12조, 제14조부터 제16조까지, 제18조, 제20조, 제27조, 제29조, 제38조, 제42조부터 제44조까지, 제48조부터 제50조까지, 제50조의2, 제51조부터 제56조까지, 제58조, 제60조부터 제64조까지, 제67조, 제68조, 제78조부터 제87조까지의 규정과 녹색건축물 조성 지원법 제15조 및 국토계획법 제54조를 준용한다.’라고 규정하고 있다.

4) 표시변경신청은 절차 간소화로서 같은 시설군 안에서 용도를 변경하기 위해 건축법 제19조제3항에 따라 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하는 것이지만, 같은 시설군 안에서의 용도변경 역시 건축법 제19조제1항 소정의 ‘건축물의 용도변경’에 해당하므로, 같은 조제7항에 따라 국토계획법 제54조 등 관련 규정이 준용된다고 해석함이 타당하다. 건축법 제19조제1항은 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다고 규정한바, 이 조항은 시설군의 동일성 여부와 무관하게 모든 건축물의 용도변경에 적용이 된다고 할 것이고,

5) 따라서, 제1항에 따른 건축물의 용도변경에 관하여 국토계획법 제54조가 준용된다고 함은 시설군의 동일성 여부와 무관한 모든 건축물의 용도변경에 위 법률 제54조가 준용이 됨을 규정하고 있다. 따라서 같은 시설군 안에서의 용도변경 역시 국토계획법 제54조에 따라 그 지구단위계획에 부합하여야 하는바, 이 사건 신청은 해당 지구단위계획에 부합하지 않는 용도로 표시변경을 신청하였기 때문에 이 사건 처분은 적법한 처분이다.

나. 청구인의 주장에 대한 답변

1) 국토계획법 제54조 준용에 대하여

가) 건축법 제19조의 첫번째 원칙은 제1항에서 규정하고 있는 바와 같이 용도변경 시 건축기준에 맞게 하여야 한다. 제2항에서는 용도변경을 할 때 허가 및 신고대상으로 나누어 해당 절차를 구분하고 있으며, 더 나아가 제3항에서는 허가 및 신고 절차를 신청자의 편의 및 처리 절차의 간소화를 위해 해당 용도변경을 표시변경 신청으로 갈음할 수 있도록 규정해 놓았을 뿐, 표시변경 또한 건축물의 용도를 바꾸는 용도변경이므로 용도변경 시 준용해야 하는 규정들을 표시변경을 한다고 해서 특별히 배제할 수 있다는 청구인의 주장은 잘못된 주장이라고 할 것이다.

나) 건축법 제19조제7항에서 나열한 준용 규정들은 용도변경 시 특별히 준용해야 할 조항들은 나열한 것이며, 표시변경 시 해당 규정들을 배제할 수 있는 근거가 되지는 못한다고 할 것이다. 특히 표시변경 시 국토계획법 제54조는 적용하지 아니한다는 명백한 배제 규정은 어디에도 없다. 기본적으로 건축법 제19조제1항 및 국토계획법 제54조는 용도변경 시 건축기준 및 지구단위계획을 준수하도록 규정하고 있고 표시변경은 용도변경으로서 이런 각종 건축기준 및 지구단위계획에 적합하여야 한다는 점, 절차 간소화를 위한 표시변경 시 특별히 어떠한 규정들은 적용하지 아니해도 된다는 배제규정이 별도로 있지 않은 점 등을 볼 때, 표시변경 시 국토계획법 제54조는 적용되지 않는다는 청구인의 주장은 잘못된 주장이라고 할 것이다.

2) 지구단위계획 적용에 대하여

가) 국토계획법 제54조는 지구단위계획구역에서의 건축에 관한 규제의 성격을 명시하며, 지구단위계획구역에서 건축물을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다고 규정하고 있다. 건축법 제19조 등에서 건축법상 용도변경시 특별히 지구단위계획을 적용하여야 한다는 규정이 없다고 하더라도, 건축법상 용도변경 시 국토계획법 제54조에 의거 지구단위계획에 맞게 하여야만 한다. 국토계획법에서도 용도변경을 표시변경으로 갈음할 때에 지구단위계획 적용을 배제할 수 있다는 근거는 규정하고 있지 않다.

나) 일반적으로 지구단위계획 및 각종 법률에 따른 건축제한 사항들은 건축법 시행령 별표 1에서 분류된 건축물의 용도를 그 기준에 따라 규정하고 있다. 해당 별표의 같은 호에 속하거나 건축법 제19조제4항에서 규정된 같은 군에 속하는 건축물의 용도들이라고 해서 동일한 성질을 가지는 것이 아니다. 건축물의 용도마다 교통에 영향을 미치는 정도, 주변 생활환경에 미치는 정도 등이 모두 달라 지구단위계획을 수립할 때 이러한 모든 상황을 고려하여 허용용도와 불허용도를 구분하고 계획하는 것이다.

다) 또한, 허용용도 및 불허용도를 구분하고, 차량진출입구까지 지정하며, 건축물의 규모 또한 별도로 규정하는 등 종합적인 도시계획인 지구단위계획은 교통영향평가 및 지방도시계획위원회 등 각종 위원회 심의 등 법률에서 규정한 각종 절차를 거쳐 최종 결정되는 것으로서, 허용용도는 특별히 준수하지 않는 것은 이러한 건축법 및 국토계획법에 따른 용도변경 및 지구단위계획 수립의 취지에 정면으로 반하는 것이다. 따라서 절차 간소화를 위한 규정이 특별한 배제 조항 없이 모든 법률을 배척할 수 있는 근거로 작용하므로 이는 해석상 오인으로 귀결된다 할 것이다.

라) 이 사건 신청과 같은 건축물 표시변경 역시 건축물의 용도변경에 해당하므로 용도변경 대상 중 표시변경으로 절차를 이행하는 건에 대하여 특별히 지구단위계획을 배제할 수 있다는 청구인의 주장은 건축법 제19조제7항을 임의로 해석한 잘못된 주장이다. 청구인이 인용한 판례 역시 이 사건과 사안이 동일하지 않고 법률 해석에 미비한 부분이 있어 이 사건에 그대로 적용할 수 있는 판례는 아니라고 할 것이다.

다. 결론

이 사건 처분은 관련 법령에 따라 적법, 타당하게 이루어진 처분이므로 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다.

라. 보충서면

1) 청구인은 이 사건 표시변경의 신청이 건축법 상 용도변경이 아니라고 해석되고, 따라서 건축법 제19조제7항에 따라 국토계획법 제54조가 준용된다고 볼 수 없다고 주장하나, 건축법 제19조제3항이 국토계획법 제54조를 준용하지 않는다고 하더라도 대법원은 “건축법 제19조의 문언과 규정 취지 등에 비추어 볼 때, 행정청은 건축물 용도변경 신고가 변경하고자 하는 용도에 관한 건축법 상 건축기준에 적합하더라도, 관계 법령이 정한 다른 제한 사유에 저촉된다면, 그 용도변경 신고의 수리를 거부할 수 있다.(대법원 2018. 6. 19. 선고 2015두43117 판결 참조)”라고 판시하고 있는바,

2) 청구인이 인용한 대법원판결(2017. 8. 23. 선고 2017두42453)에서도 ‘국토계획법 상 지구단위계획에 맞지 않는 용도변경’, ‘국토계획법에 따른 지구단위계획에 위반되어 국토계획법 제54조에 저촉’, ‘국토계획법 상 지구단위계획에 위반되는 용도변경 행위’ 등으로 국토계획법에 대해서는 법에 저촉이 된다고 판시하고 있다. 따라서 지구단위계획은 건축물의 건축 및 용도변경 시 관련 법률에 근거해 구속력을 가지며, 지구단위계획에 따른 행정청의 처분 역시 법률에 근거한 행정행위임으로 지구단위계획과 부합하여야만 이 사건 용도변경 수리를 할 수 있는 것인바, 이 사건 처분은 적법한 처분이다.

3) 청구인은 관계 법령을 종합하여 보면 건축물 표시변경 신청에 대하여는 국토계획법 제54조가 적용되지 아니한다는 해석이 도출되며, 이에 따른 문제점은 관련 법령을 통해 해소되어 있다고 주장하나, 제2종 근린생활시설 바목(사진관)에서 더목(단란주점)으로 변경할 경우, 표시변경 신청 의무는 지지만 결국 청구인의 주장에 따라 국토계획법을 준용하지 않는다고 한다면, 지구단위계획 용도에 맞지 않는 표시변경 신청이 수리되기에 보완 조치가 취해졌다고 볼 수 없다. 이 사건의 경우는 표시변경 신청대상이 되지 않는 건에 대하여 표시변경 신청이 들어온 것이다. 국토계획법 제54조에 저촉되는 즉 지구단위계획에 위반되는 용도변경에 해당하고, 만약 표시변경 신청을 수리할 때 지구단위계획에 적합하지 않은 상태가 유지되는 것이므로 관련 법령을 통해 지구단위계획을 적용할 수 없는 불합리가 해소된다는 청구인의 주장은 이유 없다.

4) 이상과 같이, 청구인의 이 사건 신청은 국토계획법 제54조를 위반하여 지구단위계획에 적합하지 않은 상태를 초래하므로, 피청구인의 수리불가 처분은 적법한 처분이며 청구인의 건축물표시 변경신청 수리 의무이행 청구를 기각하여 주기 바란다.

4. 관계법령

가. 건축법 제19조, 제38조

나. 건축법 시행령 제3조의5 [별표 1], 제14조, 제25조

다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제50조, 제51조, 제54조

라. 행정심판법 제2조, 제3조, 제5조, 제13조

마. 건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙 제3조, 제18조

바. □□배후도시 지구단위계획 시행지침 제51조, 제139조

5. 인정사실

가. 청구인은 이 사건 건축물의 소유자로, 건축물대장상 현황은 아래와 같다.

나. 청구인은 2022. 10. 4. 피청구인에게 아래와 같이 건축물표시변경(정정)신청서를 제출하였다.

다. 피청구인은 2022. 10. 12. 청구인에게 아래와 같은 사유로 이 사건 처분을 하였다.

라. 청구인은 2022. 12. 23. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

6. 판단

가. 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면,

1) 건축법 제19조제1항은 “건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 조제2항에는 “제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 허가, 신고대상에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 조제3항에는 “제4항에 따른 시설군 중 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 변경의 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 규정하고 있고, 같은 조제4항에는 “근린생활시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다.”라고 규정하고 있으며, 같은 조제7항에는 “제1항과 제2항에 따른 건축물의 용도변경에 관하여는 제11조제2항부터 제9항까지, 제12조, 제14조부터 제16조까지 등의 규정과 녹색건축물 조성 지원법 제15조 및 국토계획법 제54조를 준용한다.”고 규정하고 있다.

같은 법 시행령 제14조제4항은 “법 제19조제3항 단서에서 ‘대통령령으로 정하는 변경’이란 ‘별표 1의 제3호 제1종 근린생활시설에 속하는 건축물 상호 간의 용도변경(제1호)’ 이나 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률 또는 그 밖의 관계 법령에서 정하는 용도제한에 적합한 범위에서 제1종 근린생활시설과 제2종 근린생활시설 상호 간의 용도변경(제2호)’ 중 어느 하나에 해당하는 건축물 상호 간의 용도변경을 말한다. 다만, 별표 1 제3호다목(목욕장만 해당한다) 등에 해당하는 용도로 변경하는 경우는 제외한다.”라고 규정하고 있고, 같은 조제5항에서 “법 제19조제4항 제7호 근린생활시설군에 속하는 건축물의 용도는 제1종 근린생활시설, 제2종 근린생활시설(다중생활시설은 제외)과 같다.”라고 규정하고 있다.

2) 건축법 제38조제1항은 “시장ㆍ군수ㆍ구청장은 건축물의 소유ㆍ이용 및 유지ㆍ관리 상태를 확인하거나 건축정책의 기초 자료로 활용하기 위하여 ‘그 밖에 대톨령령으로 정하는 경우(제4호)’에 해당하면 건축물대장에 건축물과 그 대지의 현황 및 국토교통부령으로 정하는 건축물의 구조내력(構造耐力)에 관한 정보를 적어서 보관하고 이를 지속적으로 정비하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제25조에서는 “법 제38조제1항제4호에서 ‘대통령령으로 정하는 경우’란 ‘그 밖에 기재내용의 변경 등이 필요한 경우로서 국토교통부령으로 정하는 경우(제3호)’에 해당하는 경우를 말한다.”라고 규정하고 있다.

3) 이에 건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙 제3조에서는 “건축법 시행령 제25조제3호에서 ‘국토교통부령으로 정하는 경우’란 ‘용도변경에 의하여 건축물의 표시에 관한 사항이 변경된 경우(제1호)’에 해당하는 경우를 말한다.”라고 규정하고 있고, 같은 규칙 제18조제1항은 “건축물의 소유자는 건축물대장의 기재내용 중 건축물 표시사항을 변경하려는 때에는 별지 제15호서식의 건축물표시 변경신청서에 ‘건물현황도(제1호)’, ‘건축물의 표시에 관한 사항이 변경되었음을 증명하는 서류(제2호)’를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신청하여야 한다”라고 규정하고 있고, 같은 조제2항은 “구청장은 제1항에 따른 건축물표시 변경신청에 의하여 건축물의 표시에 관한 사항을 변경하려는 때에는 신청내용이 건축물 및 대지의 실제현황과 합치되는지 여부를 대조ㆍ확인하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

4) 한편, 국토계획법 제54조에서는 “지구단위계획구역에서 건축물을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다. 다만, 지구단위계획이 수립되어 있지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 규정하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 건축법 제19조제3항에 따른 건축물대장의 기재사항 변경 역시 같은 법 제19조제1항의 용도변경에 해당하고, 건축법 제19조제1항의 건축물 용도변경은 같은 법 제19조제7항의 준용규정에 따라 국토계획법 제54조의 적용을 받으므로, 결국 건축법 제19조제3항의 건축물대장 기재사항 변경에도 국토계획법 제54조가 적용되는바, 국토계획법 제54조에 따라 시행지침에서 정한 용도변경 기준에 부합하지 않는다는 사유로 한 이 사건 처분은 적법·타당하다는 피청구인의 주장에 대해 살펴보면,

2) 법원은 “국토계획법 제54조가 준용되지 않는 용도변경 즉, 건축법 제19조제3항에 따라 건축물대장 기재 내용의 변경을 신청하여야 하는 경우나 임의로 용도변경을 할 수 있는 경우에는 국토계획법 제54조를 위반한 행위가 건축법 제19조제7항을 위반한 행위가 된다고 볼 수는 없으며(대법원 2017. 8. 23. 선고 2017두42453 판결 참조), 건축물대장의 기재 내용의 변경을 신청하여야 하는 경우, 건축물표시 변경신청에 대하여 행정청은 그 신청내용이 건축물 및 대지의 실제 현황과 합치하는지 여부를 심사하여 그 결과에 따라 그 신청을 받아들일 것인지 여부를 결정할 수 있을 뿐, 민원제기 등 관계 규정에 없는 사유를 내세워 그 신청을 거부할 수는 없다.(부산지방법원 2006. 9. 28. 선고 2006구합1518 판결 참조)”라고 판시하고 있는바,

3) 건축법 제19조제3항 및 제4항, 같은 법 시행령 제14조, 건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙 제18조에 따르면, 같은 근린생활시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 건축물표시 변경신청서에 관련 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장 등에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하도록 규정하고 있는바, 건축물대장 기재 내용 표시변경을 ‘신청’ 대상으로 삼고 있는 취지에 비추어보면, 이 사건 신청과 같이 허가나 신고 없이 용도 변경은 가능하나 건축물대장 기재 내용의 변경을 신청하여야 하는 경우, 피청구인은 건축물대장표시의 변경신청 내용이 건축물 및 대지의 실제현황과 합치하는지만 심사하여 그 결과에 따라 그 신청 수리여부를 결정할 수 있을 뿐, 관계 법령이 정하지 않은 다른 사유를 제시하여 그 건축물표시 변경신청을 반려할 수 없다고 보아야 할 것이다.

4) 한편, 국토계획법 제54조는 지구단위계획의 지정목적을 달성하기 위하여 지구단위계획에는 ‘건축물의 용도제한’에 관한 사항을 정할 수 있고, 지구단위계획구역 안에서 건축물의 용도를 변경하고자 하는 경우에는 그 지구단위계획에 적합하게 용도를 변경하여야 한다고 규정하고 있고, 건축법 제19조제7항은 같은 법 제19조제1항과 제2항에 따른 건축물의 용도변경에 관하여 국토계획법 제54조를 준용하도록 규정하고 있으나, 건축법 제19조제3항에 따른 건축물 표시변경에 관하여는 같은 조 제1항과 제2항에 따른 건축물의 용도변경과는 달리 국토계획법 제54조를 준용한다는 규정을 두고 있지 않고, 건축법 제19조제3항에 따른 용도변경은 건축법상으로는 같은 시설군 내에서의 용도변경이므로 건축물대장 기재 내용 변경신청 대상에 불과하여 건축법 제19조제2항에 따른 건축물의 용도변경과 달리 볼 필요가 있는바, 건축법 제19조제3항에 근거한 건축물대장 기재 내용의 표시변경에 대해서는 국토계획법 제54조가 준용되지 않는다고 보아야 할 것이다.

5) 이러한 사정들을 종합하여 볼 때, 건축법 제19조제3항에 따라 근린생활시설군 내에서의 건축물표시 변경을 구하는 이 사건 신청에는 국토계획법 제54조가 준용된다고 볼 수 없으며, 그에 따른 지구단위계획 시행지침의 적용을 받는다고도 볼 수 없는바, 시행지침의 규정에 위배된다는 사유로 한 이 사건 처분은 그 위법·부당함을 면하기 어렵다 할 것이다. 따라서 피청구인은 이 사건 신청내용이 건축물 및 대지의 실제현황과 합치하는지를 심사하여 이 사건 신청을 거부할 새로운 사유가 없는 이상 청구인의 이 사건 신청을 수리함이 타당하다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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건축물표시 변경신청 수리 의무이행 심판청구사건