철강슬래그를 저지대·연약지반의 성토재로 활용하고자 하는 경우 시·도지사의 별도 인증이 필요하므로 매체접촉형 폐기물의 저지대·연약지반 재활용 신청을 하여야 하는바, 이 사건 신청지는 공공수역에 근접한 저지대로, 청구인이 매체접촉형 폐기물을 성토재로 활용하기 위해서는 경상남도 사무위임조례에 따라 피청구인에게 이 사건 재활용 신청을 하여야한다는 사실에 위법이나 부당함은 없다할 것이고, 이 사건 폐기물의 인정권한은 재량행위로서, 성토재로 사용하고자하는 철강슬래그의 양이 15,000톤으로 결코 적지 않은 점, 연안에 인접한 저지대로서 하천이 연안까지 흐르는 구거가 바로 옆에 위치한 점, 인근 연안해역에 4개의 양식장과 3개의 어장이 있어 집중호우 등 우수 시 성토재 유실 등 피해 우려가 충분히 예상된다고 할 수 있으므로, 피청구인의 처분에 재량권을 일탈하거나 남용한 사정은 없다할 것임.

경남행심 제2022-379호

철강슬래그 재활용 불인정처분 취소 심판청구사건

A

B

가. 폐기물관리법 제13조의2

나. 폐기물관리법 시행규칙 제2조, 제14조의3

다. 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 제2조, 제25조, 제33조

라. 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 시행령 제3조, 제35조

마. 경상남도 사무위임 조례 제2조

청구인의 청구를 기각한다.

피청구인이 2022. 7. 8. 청구인에게 한 철강슬래그 재활용 불인정처분을 취소한다는 재결을 구함.

이    유(2022-379)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : B

다. 청구내용

  청구인은 □□군 ◇면 ○○리 1077-7번지 필지(답, **,***㎡, 생산관리지역, 가축사육제한구역, 접도구역, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 상에 동․식물관련시설(양어장, 대지면적 **,***㎡, 연면적 5,380.44㎡, 이하 ‘이 사건 시설’이라 한다)에 대하여 피청구인으로부터 건축 및 개발행위 허가를 얻어 이 사건 시설 건축 부지조성을 위하여 2022. 7. 4. 성토재로 철강슬래그 재활용 신청(매체접촉형 폐기물의 저지대․연약지반 재활용 신청)을 하였으나(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다), 2022. 7. 8. 피청구인으로부터 아래와 같은 사유로 재활용 불인정 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 사건개요

1) 청구인은 해양수산부에서 시행하는 친환경 고부가가치 양식품종의 생산증대를 위하여 기르는 어업의 기반시설을 확충하고, 기술개발․보급을 촉진하며, 수산종자 및 양식 시설을 친환경․첨단 시스템으로 전환하기 위하여 실시한 2020년 친환경양식어업육성사업 공모에 응모하여 보조사업자로 선정 되어(□□군 해양수산과-3802) □□군 ◇면 ○○리 1077-7번지 **,***㎡를 신규 매입하였으며, 그 중 **,***㎡에 동 사업을 위하여 건축 및 개발행위를 2022. 4. 8. 허가받았다(□□군 도시건축과-15657).

2) 이에 따라 청구인은 해당부지 위에 목적사업을 수행하기 위하여 ‘폐기물종합재활용업’ 허가를 득하고 관련법령에 따른「철강슬래그 및 석탄재 배출사 업자의 재활용 지침」을 엄격히 준수하여 산업통상자원부장관으로부터 GR 마크(우수재활용제품)를 획득한 회사의 제품(품질인증기준 GR F 4042, 제품명 제강슬래그 성토용 40)을 2022. 6. 성토용으로 사용코자 하였으나 피청구인은 이를 폐기물로 간주하여 시장․군수의 별도 인정을 받지 않고는 사용할 수 없다는 내용으로 2022. 6. 30. 관련 절차를 안내하는 공문을 보내왔다.

3) 청구인은 피청구인 관련 법령에 대한 해석에 대한 소극적 해석에도 불구하고 2022. 7. 4. 피청구인이 매립형 폐기물 저지대․연약지반 재활용 관련 절차 안내에 첨부하여 제시한 ‘저지대․연약지반에 이용 시․도지사 인정방법’에 정한 구비서류를 완벽히 갖추어 제출하였다.

4) 그러나 피청구인은 2022. 7. 8.(□□군 환경물관리단-39648)의 공문서를 통하여 「철강슬래그․석탄재 등 재활용 인정기준 지침」에 따라 청구인이 사용하고자 하는 철강슬래그 재활용 골재의 성토재 재활용 불인정을 통보해 왔다.

5) 청구인은 이 통보에 불복하여 그 처분의 부당성을 적시 2022. 7. 15. 재검토를 요청하였고(C수산-2002-07-01), 피청구인은 2022. 8. 23.(□□군 환경물관리단-47930) 청구인이 사용하고자 하는 성토재가 「폐기물관리법 시행규칙」제14조의5 제3항 제3호 다목의 규정에 포함되는 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」제33조에 따른 재활용 제품의 품목별 규격 및 품질기준에 적합하게 제조된 제품에 해당한다고 폐기물이 아님을 명백히 해석하면서도 최종적으로 불인정처분에 하자가 없음을 통지해왔다.

나. 이 사건 처분에 이르게 된 경위

1) 청구인은 해양수산부에서 시행하는 친환경 고부가가치 양식품종의 생산증대를 위하여 기르는어업의 기반시설을 확충하고, 기술개발․보급을 촉진하며, 수산종자 및 양식 시설을 친환경․첨단 시스템으로 전환하기 위하여 실시한 2020년 친환경양식어업육성사업 공모사업에 응모하여 경상남도와 해양수산부의 심사를 통하여 보조사업자로 선정되어 본 사업에 착수하게 되었다.

2) 위 사업을 추진하는 과정에 청구인이 당초 계획부지가 해양으로부터 너무 멀리 떨어져 입지의 변경을 해양수산부로부터 권고를 받아 선정 이후에 본 건 심판의 쟁점이 되고 있는 ◇면 ○○리 1077-7번지를 신규로 매입하여 사업을 시행하게 되었다.

3) 피청구인은 2022. 4. 8. 건축허가(신축) 수리를 하였으며(□□군 도시건축과-15657) 청구인은 허가된 사항에 따라 성실히 업무를 처리하였고, 허가된 내용상(각 부서, 외부기관 등의 협의)에도 금번 쟁점이 된 행정심판의 요지에 대해서는 아무런 언급이 없었다.

4) 청구인이 사용하고자 하는 슬래그제품은 철강슬래그의 재활용촉진을 위해 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」제25조 제1항에 의한 통합고시지침인 「철강슬래그 및 석탄재 배출사업자의 재활용 지침」에 따른 친환경 저탄소 우수재활용제품의 생산을 위하여 2009. 9. 17.에 ‘폐기물 종합재활용업’의 허가를 득한 회사의 제품이었고, 「저탄소 녹생성장 기본법」제2조 제5호 및 「산업기술혁신 촉진법」제15조 제2항 제6호 및 같은 법 시행령 제17조 제1항 제3호, 제17조 제2항 및 제57조 제1항 제10호, 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」제33조 및 같은 법 시행규칙 제2조의 규정에 의하여 우수재활용제품(품질인증기준 GR F 4042, 제품명 제강슬래그 성토용 40)으로 법에 정한 규정에 의거 엄격한 관리공정을 통하여 본 제품을 생산 2019. 10. 24. 산업통상자원부장관으로부터 인증을 받은 제품이었다.

5) 뿐만 아니라 본 제품과 같이 철강슬래그 및 석탄재를 재활용 하는 경우에는 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」제25조 제1항에 따른 지침을 준수해야 한다고 명시되어 있는 등 「폐기물관리법 시행규칙」 을 비롯한 관련법규 상 별다른 제한사항이 없음을 확인하여 본 제품을 사용코자 2022. 6. 초순 제품의 발주를 하였다.

6) 그러나 피청구인은 청구인이 납득하기 어려운 환경부 자원재활용과-1806(2021. 12. 16.)호 및 경상남도 환경정책과-23409(2021. 12. 17.)호에 근거하여 본 사안의 경우는 시․도지사 권한이 시장․군수에 위임되어 있으니 관련 절차를 밟아서 시행하라고 매립형폐기물 저지대․연약지반 재활용 관련 절차 안내(□□군 환경물관리단-37622, 2022. 6. 30.)서를 보내어 이를 위반할 경우 2년 이하의 징역이나 2천만 원 이하의 벌금에 처한다는 공문서를 보내왔다.

7) 피청구인이 보내온 공문서에 의하면 “저지대․연약지반에 이용 시․도지사 인정 방법”이란 제목이었다.

가) 관련규정으로 폐기물관리법 시행규칙 제2호 라목 1) 가) (1) 지정폐기물이 아닌 폐기물을 인․허가된 건축․토목공사에 재활용하여야 하며, 저지대․연약지반 등에 이용할 때에는 시․도지사가 별도로 인정하는 경우만 해당한다.

나) 해당 규정 안내로는 재활용 관리제도 종합해설서(환경부, ’17. 12.)를 근거로 (1) 저지대는 하천․호소 등 공공수역에 바로 근접하거나 수변지역․지하수와 바로 접촉 가능한 지역 등으로 수질에 영향을 줄 수 있는 지역이고, 연약지반은 구조물의 기초 지반으로서는 충분한 지지력을 갖지 못한 지반이다. (2) 이런 특성 때문에 저지대다 연약지반에는 시․도지사가 성토재 등의 유해물질 용출여부를 판단하여 허가하는 경우에만 폐기물을 성토재․복토재 등으로 사용할 수 있다.

다) 인정 절차 및 방법으로는

“(1) 인․허가된 건축․토목공사에 대해, 해당 공사의 발주처, 시행사, 골재 납품자 등 관련 업체는 공사 관할 시․도의 폐기물 재활용 담당부서(환경정책과 등)에 다음과 같은 서류를 제출한다.

① 매체접촉형 폐기물의 저지대․연약지반 재활용 신청서

② 증빙서류(해당자료의 최근 2년 이내 폐기물공정시험법에 따른 용출 시험성적서)

③ 관할기관(시청 또는 도청)에서는 (1)항에서 제출된 해당 재료의 폐기물공정시험법에 따른 용출시험 결과(시험성적서)의 폐기물관리법 시행규칙 [별표1] (지정폐기물에 함유된 유해물질) 제2호 준수여부를 확인하고 필요시 추가검증을 위한 보완서류인 GR인증서 등을 제출 요구 확인하여 요건이 충족된 경우 첨부2의 양식으로 인정서 발급 또는 인정 공문을 발송한다.“라고 되어 있었다.

8) 위 7), 8), 9)의 규정에 의하더라도 피청구인이 제시한 법령내지는 행정지침 상 청구인이 사용코자 하는 제품에는 하자가 없으므로 청구인의 요구대로 첨부서류 및 증빙서류, 추가검증을 위한 보완서류까지 갖추어 2022. 7. 4.(□□군 환경물관리단-38568)으로 재활용 신청을 하였다.

9) 그러나 피청구인은 2022. 7. 8.(환경물관리단-39648) 폐기물관리법 등 관계 법령에 규정되지 아니한 내용으로 해당 제품에 대한 성토재 재활용을 불인정한다는 처분을 하였다.

10) 청구인은 이 처분에 대하여

가) “청구인이 사용하고자 하는 성토재는 피청구인이 해석하신 폐기물이 아니다. 철강슬래그의 재활용촉진을 위해 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」제25조 제1항에 따라 제정된 통합고시지침인 「철강슬래그 및 석탄재 배출사업자의 재활용 지침」이 제정되었고, 이 지침에 따라 철강업체 ○○사의 협력사인 (주)○○에서는 2009. 9. 17.에 R-3-5, R-4-2의 용도로 제품화하여 영업활동을 하도록 ‘폐기물 종합재활용업’의 허가를 득하였다. 이에 근거하여 (주)○○에서는 「철강슬래그 및 석탄재 배출사업자의 재활용 지침」에서 정한 바대로 엄격한 관리공정을 통하여 본 성토제품을 생산하고 있다. 뿐만 아니라 본 제품에 대해서 「저탄소 녹생성장 기본법」제2조 제5호 및 「산업기술혁신 촉진법 」제15조 제2항 제6호 및 같은 법 시행령 제17조 제1항 제3호, 제17조 제2항 및 제57조 제1항 제10호, 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」제33조 및 같은 법 시행규칙 제2조의 규정에 의하여 우수재활용품으로 2019. 10. 24. 산업통상자원부장관으로부터 인증 받았다. 따라서 피청구인이 해석한 R-7-1유형으로 재활용하는 경우로 판단하여 시장․군수가 별도로 인정하는 경우만 재활용이 가능하다고 한 것은 (주)○○의 ‘폐기물 종합재활용업’ 허가증 상에 적시되어 있는 제품의 코드가 R-4-2이고, 제품에 대한 산업통상자원부장관의 GR F 4042 제강슬래그 성토용 40 인증내용을 보더라도 제정된 법적근거에 의하여 생산된 제품으로 봐야 할 것이다. 동일한 문제로 과거 ∇∇군에서도 확인한 사항이며, 2022. 7. 11.(09:00), 2022. 7. 12.(09:30) 2회에 걸쳐 산업통상자원부 산하 자원순환산업인증원에 전화 통화하여 제품인지 폐기물인지의 여부를 물었고, 제품임을 확인하였다.

나) 해당 사업부지는 해양으로 유입되는 지방하천(♤♤천)과 인접한 저지대로 철강슬래그 골재로 성토시 물과 접촉할 경우 강알칼리성 백탁수가 발생하므로 피해가 우려되어 「철강슬래그․석탄재 등 재활용 인정기준 지침」에 따라 사용을 불인정한다고 피청구인은 답변을 하였으나 당사가 사용할 제품은 환경에 무해하다는 공인기관의 시험성적이 있으며, 기존에 □□군 ∆면 ☆☆ 1리에서 해중림 시설설치로 시험 사용된 바가 있어 그 무해성은 이미 검증되었다고 사료된다. 아울러 「철강슬래그․석탄재 등 재활용 인정기준 지침」이 어느 법률에 의거한 것인지 해당 지침의 무슨 조항에 의거하여 사용을 불인정한다고 한 것인지에 대해 구체적으로 적시하여 주시기 바란다.

다) 그리고 제강슬래그 사용시 백탁수가 발생할 수 있으나 이는 제강슬래그에 함유된 산화칼슘(CaO)성분이 물과 반응하여 생성된 탄산칼슘(CaCO3)으로 환경 관련법상 문제가 없다는 ▣▣만권경제자유구역청의 의견도 있음을 참고하시기 바란다. 해양산성화가 최근의 국제이슈인 것을 고려해 볼 때 미량의 알칼리성분이 어떤 문제인지 납득이 어려우며 폐기물관리법에 저촉되는 강알칼리와 백탁수에 함유된 탄산칼슘의 정도가 어느 정도 수준이라서 사용을 불인정한 것인지 구체적인 수치를 제공해 주시기 바란다.“라는 요지의 청구인 명의 매체접촉형 폐기물의 저지대․연약지반 재활용 신청서 검토의견 회신에 대한 재검토 요청을 하였다.

11) 피청구인은 이에 대하여 구체적인 답변이 없었고 불인정처분에 대한 당위성을 강조하는 선에서 쌍방이 의견의 조율을 좁히지 못하여 부득이 상급기관(산업통상자원부, 환경부, 인사혁신처 등)의 유권해석을 새로이 받아 최종적인 결정을 하기로 하였다.

12) 청구인은 2022. 7. 18. 산업통상자원부(산업통상자원부 국각기술표준원 적합성정책국 인증산업진흥과)에 본 사안에 대해 주요쟁점이 되는 부분을 질의 신청하여 2022. 7. 21. 답변을 받았다. 답변의 주요내용은 ① 성․복토 및 뒷채움용 철강슬래그, GR F 4042는 우수재활용제품 인증요령 제2조 제3호에서 규정한 우수재활용제품이다. ② 폐기물관리법 시행규칙 별표5의3 제2호 라목 1) 가) (1)의 준용여부는 소관부서인 환경부 자원재활용과와 자원순환정책과에 문의 ③ GR F 4042(성․복토 및 뒷채움용 철강슬래그) 품질기준에는 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 제25조 및 시행령 제35조에 의한 “철강슬래그 및 석탄재 배출 사업자의 재활용지침”에 따라 재활용 하도록 규정되어 있음 ④ 철강슬래그는 “자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률” 제2조 제2호에 대통령령으로 지정부산물로 지정하고 있고, 폐기물은 동법 제2조의2에 별도로 규정하고 있어 폐기물이 아님을 분명히 하였다.

13) 청구인은 2022. 7. 25. 환경부(환경부 자원순환국 자원재활용과)에도 질의하여 2022. 8. 10. 답변에서 피청구인이 주장하는 것과 유사한 내용의 답변을 받았고, 이에 대해 유선상으로 재질의 한 바, 2022. 8. 11. 관련서류 및 증빙자료와 필요시 보완서류를 제출하여 검토를 받으라는 것과 폐기물처리 인․허가는 환경부 위임사무가 아닌 지자체 고유사무이므로 인․허가 여부에 대한 사항은 관할 지자체 환경과와 상의하라는 답변을 해왔다.

14) 청구인은 환경부에 1․2차 질의한 답변에 대한 모호성과 책임있는 답변의 명확성을 확보하기 위하여 유선상으로 담당사무관에게 직접 전화하여 설명한바 담당사무관은 법리적 문제에 대하여 청구인의 판단에 대해 충분히 인식을 같이 한다며 다시 질의서를 기술하여 올려달라고 하여 2022. 8. 16. 환경부에 재차 질의하여 답변을 요구하니 2022. 8. 17. 청구인이 “제출한 서류의 확인결과, 요건이 충족된다면 시․도지사가 제반여건과 지역특성 등을 감안한 검토과정을 거쳐 인정서 또는 인정공문을 발급할 수 있을 것으로 판단된다.”는 의견이 첨가된 답변을 해왔다.

15) 청구인은 피청구인에게 상급기관에 질의답변 받은 내용에 대하여 피청구인 측에서 법이 정한 기준을 충족하는 재활용 제품이고, 인정절차 및 방법에 하자가 없는 경우라면 시․도지사(시장․군수)가 불인정해야 할 아무런 이유가 없는 것으로 생각되는데 이에 대한 사용의 인정을 최종적으로 검토해 줄 것을 요청하였다.

16) 피청구인은 2022. 8. 23. ‘매체접촉형 폐기물의 저지대, 연약지반 재활용 신청서 검토의견 회신에 대한 재검토 요청에 대한 검토결과’를 보내왔고, 최종적으로 「철강슬래그․석탄재 등 재활용 인정기준 지침」을 수립하여 본 지침상 재활용 인정기준에 부합하지 않아 불인정 처분을 한다고 「철강슬래그․석탄재 등 재활용 인정기준 지침」을 첨부하였다.

17) 청구인이 피청구인이 보내온 「철강슬래그․석탄재 등 재활용 인정기준 지침」을 검토한 결과 여러가지 면에서 법리상, 내용상 상당한 하자가 있음을 이유로 2022. 9. 피청구인에게 본 결정에 대한 수용의 불가를 통보하였고, 본 건 행정심판에 이르게 된 것이다.

다. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) 이 사건 처분의 위법성

가) 피청구인이 청구인의 본 건 행위에 대하여 임의로 중지를 통보하고 2022. 6. 30. 보내온 공문에 의하면 폐기물관리법 시행규칙 제2호 라목 1) 가) (1)에 해당하여 관련규정, 해당규정 안내(재활용 관리제도 종합해설서(환경부, ’17.2)), 인정절차 및 방법을 설명하고 있다. 청구인은 피청구인이 제시한 법령에서 적시하고 있는 폐기물에 해당하지 아니함에도 불구하고 사업의 시급한 추진을 위하여 피청구인이 제시한 인정절차 및 방법에 아무런 하자가 없기 때문에 관련되는 서류를 보완서류까지를 포함하여 2022. 7. 4. 피청구인에게 제출하였다. 그러나 피청구인은 2022. 7. 7.에 급하게 제정한 「철강슬래그․석탄재 등 재활용 인정기준 지침」에 따라 불인정한다는 통보를 2022. 7. 8. 해왔다. 이는 불인정 근거가 없었음에도 불인정을 위해 무리하게 행정처리를 한 것으로 행정절차법 제4조(신의성실 및 신뢰보호)를 위반한 것이다.

나) 폐기물관리법 시행규칙 [별표 5의3] 제2호 라목 1) 가) (1) R-7-1 유형의 재활용 기준에는 “지정페기물이 아닌 폐기물을 인․허가된 건축․토목공사에 재활용하여야 하며, 저지대․얀약지반 등에 이용할 때에는 시․도지사가 별도로 인정하는 경우만 해당한다.”라고 되어 있다.

(1) 청구인이 사용하고자 하는 철강슬래그는 「산업기술혁신 촉진법 시행령」에 따라 “우수재활용제품 인증요령”과 “선정위원회” 및 “심의위원회”의 심의를 거쳐 산업통상자원부장관이 확정하고 공고한 “재활용제품”이다. 또한 “철강슬래그”는 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」제2조 제4호에서 “‘지정부산물이란 부산물 중 그 전부 또는 일부를 재활용하는 것이 그 자원을 효율적으로 이용하는데 특히 필요한 것’으로서 대통령령으로 정하는 부산물을 말한다.”라고 명문화된 “지정부산물”이다. 이와 달리 폐기물은 동법 제2조 제12호에 별도로 규정하여 폐기물이 아님을 명백히 하고 있다. 같은 법 제25조 및 같은 법 시행령 제35조에 의한 「철강슬래그 및 석탄재 배출사업자의 재활용지침」에 재활용의 최소 목표비율까지 명시하여 관리하도록 하고 있으며 철강슬래그의 재활용에 대한 필요성을 특별하게 취합하고 있다. 2022. 8. 23. 피청구인이 청구인의 재검토 요청에 대한 검토결과에서도 사용하고자 하는 성토재가 R-7의 폐기물 골재제품이 아닌 관련법과 절차에 따라 생산된 제품으로 보아야 하는가?라는 질문의 답변에서도 “귀 업체에서 사용하고자 하는 성토재는 「폐기물관리법 시행규칙」제14조의5 제3항 제3호 다목의 규정에 포함되는 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」제33조에 따른 재활용제품의 품목별 규격 및 품질기준에 적합하게 제조된 제품에 해당합니다”라고 명확히 하고 있다.

(2) 폐기물관리법 시행규칙에서 말하는 폐기물이 아닌 제품임을 피청구인 스스로도 명확히 인정하고 있다. 따라서 피청구인이 폐기물관리법에 의해 “폐기물종합재활용업” 허가를 받은 업체에서 철강슬래그 및 석탄재 배출사업자의 재활용지침에 따라 숙성․가공하여 생산한 재활용제품 ‘철강슬래그 GR F 4042'가 폐기물공정시험법에 따른 용출시험법에 따른 용출시험 결과 폐기물관리법 시행규칙 [별표 1](지정폐기물에 함유된 유해물질) 제2호에 부합하는 것임에도 불구하고 이를 “폐기물”로 단순 적용하여 폐기물관리법 시행규칙 제2 라목 1) 가) (1)에 의거 그 사용에 대하여 불인정한다는 것은 법의 적용에 있어 지나친 확대해석이다.

(3) 서류 확인결과 요건이 충족된 경우 인정서 발급 또는 인정 공문을 발송하는 것으로 되어 있는 것을 보면 본 사안과 같이 유해성과 객관적 공인자료가 법이 정한 기준을 준수하고 있고 GR인증서 등이 있는 경우 그 사용이 가능하다는 방향으로 해석해야 함이 타당하고, 무조건 불인정 처분을 한다는 것은 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률과 철강슬래그 등의 재활용을 촉진하기 위해 제정된 취지에 비추어도 상당한 모순을 가지고 있다고 판단된다.

다) 가사 행정행위의 편의상 상위법에 정한 규정보다는 환경부 자원재활용과의 공문 내지는 동일한 내용의 경상남도 환경정책과의 공문에 의거 청구인이 사용코자 하는 제품을 폐기물로 간주하여 업무를 처리한다 하더라도 폐기물관리법 시행규칙 제2 라목 1) 가) (1)에서는 “폐기물을 저지대․연약지반 등에 이용할 때에는 시․도지사가 별도로 인정하는 경우에만 해당한다.”라고 되어 있으며, 해당 규정 안내(재활용 관리제도 종합해설서(환경부, ’17.12))에서도 “수질에 영향을 줄 수 있는 저지대나 구조물의 기초 지반으로서는 충분한 지지력을 갖지 못한 연약지반에 시․도지사가 성토재 등의 유해물질 용출여부를 판단하여 허가하는 경우에만 ‘폐기물’을 성토재․복토재 등으로 사용할 수 있다.”고 규정하고 있다. 그리고 서류 확인결과 요건이 충족된 경우 인정서 발급 또는 인정 공문을 발송하는 것으로 되어 있어 본 사안과 같이 유해성과 객관적 공인자료가 법이 정한 기준을 준수하고 있고 GR인증서 등이 있는 경우, 사용이 가능하다는 방향으로 해석함이 타당하고, 무조건 불인정 처분을 한다는 것은 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」과 「철강슬래그 및 석탄재 배출사업자의 재활용 지침」등이 모두 자원의 절약 특히 철강슬래그 등의 재활용을 촉진하기 위해 제정된 취지에 비추어도 상당한 모순을 가지고 있다고 판단된다.

라) 무조건 사용의 불인정 처분을 하기 위해서는 최소한 현행법의 테두리 안에서는 GR F 4042에 대한 사용을 제한할 수 있는 근거를 찾기가 어려우며, 향후 법 개정을 통하여 「폐기물관리법 시행규칙」제2 라목 1) 가) (1)의 해당조항에 대하여 용어의 선택, 사용가능 여부에 대해서도 “사용할 수 있다.”를 “사용할 수 없다.”고 단정해야 함이 법리적 충돌을 막을 수 있으며, 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」제2조 제4호에 “지정부산물이란 부산물 중 그 전부 또는 일부를 재활용하는 것이 그 자원을 효율적으로 이용하는데 특히 필요한 것으로서 대통령령으로 정하는 부산물을 말한다.”라는 규정의 정의도 “폐기물”의 범주에 포함되게 하는 방향으로 개정된 연후에 불인정함이 타당할 것이다.

마) 피청구인은 해당 사업부지는 해양으로 유입되는 지방하천(♤♤천)과 인접한 저지대로 철강슬래그 골재로 성토시 물과 접촉할 경우 강알칼리성 백탁수가 발생하므로 피해가 우려되어 「철강슬래그․석탄재 등 재활용 인정기준 지침」에 따라 사용을 불인정한다고 답변을 하였으나

(1) 피청구인이 불인정처분을 위하여 하루 전날 급조하여 제정한 지침은 특정연구기관에서 철강슬래그에 대한 재활용을 위하여 재활용률을 높이기 위한 방법을 강구하기 위하여 작성된 논문으로서 그 시료는 법령에 의한 제품의 과정을 거치지 아니한 철강회사의 사업장 폐기물을 대상으로 검사한 결과물을 인용하여 피청구인이 자의적으로 해석지침을 확정한 것으로 지침자체의 “철강슬래그의 유해물질 함량 및 용출분석결과”가 청구인이 사용할 제품과는 전혀 다르다.

(2) 청구인의 사용제품은 폐기물공정시험법에 의거 환경에 무해하다는 공인기관의 시험성적이 있으며 기존에 □□군 ∆면 ☆☆1리에서 해중림 시설설치로 시험사용된 바가 있어 그 무해성은 이미 검증된바 있으며, 피청구인은 2012년 제기된 백탁수 관련 민원에 대하여 포스코 등의 연구기관에서 분석한 결과 제품의 안정성에는 문제점이 없었고, 피청구인 스스로 의뢰한 E대학교의 시험분석결과 유해한 중금속이나 오염물질 등이 포함되지 않은 것으로 나왔음을 전 군문에게 게시한 바 있다.

(3) 백탁수는 제강슬래그에 함유된 산화칼슘(CaO) 성분이 물과 반응하여 생성된 탄산칼슘(CaCO3)로 환경 관련법상 문제가 없다는 ▣▣만권경제자유구역청의 의견도 있다. 뿐만 아니라 해양수산부 해양환경과에서도 강원도 양양군 일대의 해조장 조성에 철강슬래그를 사용함이 가능하다는 판단을 한 바 있다. 따라서 피청구인이 내용의 심도 있는 검토 없이 졸속으로 하루 전에 제정한 지침을 청구인에게 적용한다는 것은 위법한 것이다.

바) 행정절차법 제22조(의견청취)에는

“① 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 청문을 한다.

1. 다른 법령등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우

2. 행정청이 필요하다고 인정하는 경우

3. 다음 각 목의 처분을 하는 경우

가. 인허가 등의 취소

나. 신분․자격의 박탈

다. 법인이나 조합 등의 설립허가의 취소

③ 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항의 경우 외에는 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다.

⑤ 행정청은 청문․공청회 또는 의견제출을 거쳤을 때에는 신속히 처분하여 해당 처분이 지연되지 아니하도록 하여야 한다.“고 되어 있어 본 건 처분을 피청구인이 청구인에게 청문의 절차를 거치지 아니하고 행한 처분은 행정절차법 제22조를 위반한 것이다.

사) 「민원사무처리에 관한 법률」제9조 제1항 “행정기관의 장은 민원사항의 신청을 받았을 때에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 접수를 보류하거나 거부할 수 없으며, 접수된 민원서류를 부당하게 되돌려 보내서는 아니 된다.”라고 규정하고 있고, 제10조 제1항은 “행정기관관의 장은 민원사항을 접수․처리할 때에는 민원인에게 정하여진 구비서류 외의 서류를 추가로 요구하여서는 아니 된다.”라고 규정하고 있고, 제13조 제1항 및 제2항은 “행정기관의 장은 접수한 민원서류에 흠이 있는 경우에만 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 하며, 민원인은 해당 민원사무의 처리가 종결되기 전에는 그 신청의 내용을 보완하거나 변경 또는 취하할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 청구인의 경우 다른 법령의 규정에 반하는 경우가 없었고 처리과정에서 아무런 보완을 요구받은 바가 없었다.

2) 이 사건 처분의 부당성

가) 경남행심 제2014-402호의 사례에 의하면 판단요지에서 “‘민원이라 함은 청구인이 공장건립사업을 시행함에 있어 그 사업시행과 관련하여 인근 주민들이 법령 등에 근거하여 제기하는 정당한 민원을 가리키는 것이어야 할 것’이며, 아울러 그 민원이 법령 등 합리적 근거에 기초하지 아니한 경우에 청구인이 이를 저지하거나 해결하지 못하였다 하여 그 책임을 청구인에게 돌릴 수 없다 할 것이므로 군 계획위원회에서 ‘주민민원이 없도록 조치 후 사업시행’이란 조건사항은 중대한 공익상의 필요에 의한 합리적이며 정당한 조건이라 할 수 없다. 따라서 피청구인이 그 조건사항이 이행되지 아니하였다는 사유만을 근거로 한 이 사건 반려처분은 재량권을 일탈․남용한 위법이 있다 할 것”으로 판단한 바 있다. 본 건의 경우 민원인들과 수 차례에 걸쳐 협의를 하여 사업에 대한 동의가 이미 이루어졌음에도 불구하고 피청구인은 일어나지 않은 민원을 사전에 예단하여 불인정 처분을 내리기 위한 무리한 조치를 취한 행정편의주의적 매우 부적절한 소극행정의 좋지 않은 사례이다.

나) 2012. 5. 2. ‘스포츠파크 오수문제는 군청에서 수년동안 왜 그냥 있었는가?’라는 “군수에게 바란다.”에 게시된 민원에 대하여 피청구인은 “귀하께서 지적하신 □□스포츠파크의 오수는 시설에서 발생하는 오수가 아니라 스포츠파크 조성시 성토재로 사용된 슬래그(특히 제강슬래그)에서 발생된 백탁수(석회석 동굴의 종유석과 비슷)로 추정되며, 백탁수에 대해 수질검사를 의뢰하였습니다. 백탁수가 발생하게 된 이유는 과거 스포츠파크가 조성되기 전에는 ♧♧항으로 대형선박의 손쉬운 출입을 위하여 해저바닥을 준설하면서 발생된 준설토를 버림 처리장이었는데 이곳에 인근 F제철소에서 발생된 철강슬래그로 매립하고 그 위에 스포츠파크를 조성한 것입니다. 연약지반의 성토재로 사용된 슬래그에서 칼슘이나 규소 성분들이 빗물 등에 녹아 나옴으로서 백색을 띠고 있는데 환경부와 포스코 등의 연구기관에서 분석한 결과 제품의 안전성에는 문제점이 없었고, 2005년도에도 우리 군에서 백탁수만을 대상으로 E대학교에 시험분석한 결과 유해한 중금속이나 오염물질 등이 포함되지 않은 것으로 분석되어 현재 별도의 정화 처리 없이 바다로 방류하고 있는 것입니다.”라고 피청구인이 자가의뢰한 시험의 내용에서 유해성이 없음을 명확히 하고 있다.

다) 환경부가 제정 발행한 폐기물재활용 질의․회신 사례집(2017.12)에 의하면 “화력발전소에서 발생되는 석탄재를 R-4-2 유형으로 재활용하여 한국산업규격 등 관련 규격 및 설계 시공지침 용도에 맞게 제품화하고자 하는데, 이 경우 폐기물 중간재활용업 허가대상인지 아니면 종합재활용업 허가 대상인지?에 대한 답변에서 「폐기물관리법 시행규칙」 [별표 4의2] 폐기물의 재활용 유형별 세분분류에서 R-4-2 유형은 폐기물을 공재 등 비금속광물제품이나 아스콘 등 기타 비금속광물제품을 제조하는 유형으로 정의하고 있으므로 해당 유형의 재활용 기준을 준수하여 모든 공정을 마친 물질은 중간가공폐기물이 아닌 제품이라고 보아야 하며, 이 경우 폐기물 종합재활용업 허가를 득하여야 합니다.”라고 설명하고 있다. 이를 유추하여 역으로 해석하면 슬래그나 석탄재가 원료인 상태에서는 폐기물로 분류되나 폐기물 종합재활용업 업체에서 법률에 의한 기준을 준수하여 생산된 생산물은 폐기물이 아니라 제품으로 봐야 함이 명백하다.

라) 피청구인은 본 건 사안의 일이 진행되고 있는 중에 그동안 법적근거가 없는 불인정 처분을 합리화시키기 위하여 시행일자를 수기로 기재한 「철강슬래그․석탄재 등 재활용 인정기준 지침」을 근거로 제시하며 경과조치까지 이 지침의 시행 전 접수된 매체접촉형 폐기물의 저지대․연약지반 재활용 신청 건에 대하여는 이 지침에 따라 처리한다고 소급의 규정까지도 명시하였다. 이는 법률과 행정지침 등 행정행위를 함에 있어 청구인이 응당 제공받아야 할 신의와 성실의 의무를 다하지 않았다 할 것이며, 청구인이 피청구인을 신뢰할 수 없는 상황에 놓이게 하였다.

마) 뿐만 아니라 피청구인이 제정한 「철강슬래그․석탄재 등 재활용 인정기준 지침」에 적시된 토양오염우려기준에 따른 함양분석결과, 해양배출처리기준에 따른 함량분석결과, 지하수(생활용수)수질기준에 따른 용출분석결과, 수질오염물질 배출허용기준에 따른 용출분석결과 등은 2013. 6. 국립환경과학원 환경자원연구부 자원순환연구과의 다수 연구원이 작성한 논문으로 시료, 채취방법, 검사방법 등에서 청구인이 사용코자 하는 폐기물 종합재활용업 업체에서 제품화 시킨 것과는 그 내용이 다른 철강생산업체의 사업장일반폐기물에 대한 용출시험의 결과이다. 청구인은 폐기물공정시험법에 따른 용출시험 성적서를 제시하여 폐기물관리법 시행규칙 제2 라목 1) 가) (1)에서 정한 아무런 문제가 없음을 확인하였고, 추가검증을 위해 보완서류인 GR인증서도 첨부하였다. 결국 피청구인은 면밀한 검토 없이 일어나지 않은 민원을 사전에 예단하여 법률상 규정되지 않는 내용을 인용하여 자의적으로 해석, 잘못된 지침을 제정하여 불인정 사유를 합리화 시키려는 편의주의적 행정의 대표적 사례로 볼 수밖에 없다.

바) 청구인의 본 건 사업은 정부에서 실시하는 공모사업에 응모하여 채택된 공공성이 매우 높은 사업이다. □□군 군계획위원회의 개발행위허가 협의 관련 심의를 심도 높게 거쳤으며, 건축허가가 수리되는 동안 수많은 내외기관의 협의를 거쳐 시행하게 된 사업이다. 그동안 협의 과정이나 건축허가 수리과정에서 아무런 문제가 없었고 본 건 관련 지적사항은 단 한 번도 없었다. 본 건 사안은 청구인으로서는 매우 중요한 공법상(연약지반의 치환), 공정상, 비용적 부담이 발생하는 일이었다. 그러나 이러한 처분을 함에 있어서 피청구인은 청구인의 입장에 대한 의견의 수렴을 위한 단 한 번의 청문도 실시한 바가 없다. 처분결과에 대한 불복 시 행정심판의 절차에 대하여도 안내조차 하지 않았다.

사) 인사혁신처에서는 헌법 제7조에 정한 “공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다. 국가공무원법 제56조(성실 의무) 모든 공무원은 법령을 준수하며 성실히 직무를 수행하여야 한다.”라는 근거 규정에 의거 적극행정을 실시하라고 명시되어 있다.

아) 행정절차법 제4조(신의성실 및 신뢰보호)에는 “행정청은 직무를 수행할 때 신의에 따라 성실히 하여야 하고 행정청은 법령 등의 해석 또는 행정청의 관행이 일반적으로 국민들에게 받아들여졌을 때에는 공익 또는 제3조의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는 새로운 해석 또는 관항에 따라 소급하여 불리하게 처리하여서는 아니 된다.”고 되어 있으며, 제5조(투명성)에는 “행정청이 행하는 행정작용은 그 내용이 구체적이고 명확하여야 한다. 행정작용의 근거가 되는 법령등의 내용이 명확하지 아니한 경우 상대방은 해당 행정청에 그 해석을 요청할 수 있으며, 해당 행정청은 특별한 사유가 없으면 그 요청에 따라야 한다. 행정청은 상대방에게 행정작용과 관련한 정보를 충분히 제공하여야 한다.”라고 명시되어 있다. 그럼에도 불구하고 본 건 처분의 경우 행정행위의 과정에서 불인정처분을 하기 위해서 기존에 존재하지 아니한 새로운 지침을 졸속적으로 갑자기 제정했고 제정된 하루 만에 그것을 근거로 불인정처분을 했다는 것은 국기가관에 대한 신의성실과 신뢰보호 및 투명성을 제공받아야 할 청구인의 입장으로서는 도저히 납득할 수 없는 일이다.

라. 결론

1) 청구인은 가사 피청구인이 주장하는 R-7-1의 유형으로 재활용하는 경우로 분류하더라도 피청구인이 보내온 매립형 폐기물 저지대․연약지반 재활용 관련 절차 안내(환경물관리단-37622)의 붙임서류인 시․도지사 인정방법 및 절차에 적시되어 있는 내용 “① 매체접촉형 폐기물의 저지대․연약지반 재활용 신청서 ② 증빙자료(해당자료의 최근 2년 이내 폐기물공정시험법에 따른 용출 시험성적서)를 제출받아 관할기관(시청 또는 도청)에서는 제출된 해당 재료의 폐기물공정시험법에 따른 용출시험 결과(시험성적서)의 폐기물관리법 시행규칙 [별표1](지정폐기물에 함유된 유해물질) 제2호 준수여부를 확인하고 필요시 추가검증을 위한 보완서류인 GR인증서 등을 제출 요구 확인하여 요건이 충족된 경우 첨부2의 양식으로 인정서 발급 또는 인정 공문을 발송한다.”라고 되어 있는 부분에 대하여 요건이 충족된 경우에는 시․도지사로부터 위임받은 시장․군수가 업무의 처리를 규제나 소극적 대응보다는 적극적 대응으로 검토해야 하는 것이 옳다고 판단하였다. 이는 「자원순환기본법」, 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」과 「철강슬래그 및 석탄재 배출사업자의 재활용 지침」등은 모두 자원의 절약 특히 철강슬래그 등의 재활용을 촉진하기 위해 제정되었으며, 재활용 제품의 제조를 위한 원료의 품질적 개선과 위해요소를 제거하여 친환경적인 우수제품을 양산하고자 시행하는 「저탄소 녹색성장 기본법」제2조 제5호 및 「산업기술혁신 촉진법」제15조 제2항 제6호 및 같은 법 시행령 제17조 제1항 제3호, 제17조 제2항 및 제57조 제1항 제10호, 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」제33조 및 같은 법 시행규칙 제2조의 규정에 의하여 우수재활용제품(GR마크) 인증제도를 산업통상자원부장관이 직접 시행하는 완성된 제품이냐의 유무에 상관없이 법이 정한 기준에 합당하다면 오히려 사용이 권장되어야 함이 마땅하다.

2) 청구인이 사용코자 하는 제품은 피청구인도 인정하듯이 「폐기물관리법 시행규칙」제14조의5 제3항 제3호 다목의 규정에 부합하는 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」제33조에 따른 재활용 품목별 규격 및 품질기준에 적합하게 제조된 제품이고, 가사 피청구인이 주장하는 「폐기물관리법 시행규칙」제14조의3 제1항 [별표5의3] 재활용 공통기준 2 라 R-7-1의 (1)을 적용하더라도 아무런 법적 하자를 발견할 수 없다. 뿐만 아니라 환경부 자원재활용과-12196, 경상남도 환경정책과-23409를 근거로 시․도지사(시장․군수 위임)의 인정을 받아야 한다는 지침을 수용하다고 하더라도 그 전제가 되는 「폐기물관리법」 제13조의2(폐기물의 재활용 원칙 및 준수사항)를 인용하며 환경부령으로 정하는 재활용 기준을 준수해야 하고 있으나 이는 「폐기물관리법 시행규칙」제14조의3 제1항 [별표5의3]을 말하는 것이다.

3) 결국 청구인이 사용코자 하는 제품은 법적으로는 아무런 하자가 없기 때문에 본 건 처분의 진행 과정에서 피청구인은 불인정하기 위한 근거를 마련하기 위하여 처분의 하루 전에 인정지침을 제정하였고, 그 내용에 있어서도 청구인이 사용코자 하는 제품과는 다른 시료의 결과치를 가지고 불인정 처분함으로써 행정청이 행해야 할 신의성실과 신뢰보호에 치명적 오류를 범하였다.

4) 불인정 처분을 하면서도 처분의 근거가 되는 지침까지 새롭게 제정하는 상황이었지만 피청구인은 청구인에게 일체 청문의 절차를 통하여 청구인의 의견수렴을 한 번도 하지 않았음도 위법의 소지가 있다. 특히 본 건은 공익성이 상당한 국가공모사업으로 시행하는 사업으로 이로 인하여 청구인이 받아야 할 목적, 심적 피해는 물론이고 농어민의 소득증대에 대한 기대의 무산, 국가의 공신력 훼손, 국부의 손실 등 국가경제에도 반하는 처분으로 이 사건 처분은 취소되어야 할 것이다.

마. 보충서면

1) 피청구인의 답변취지에 대한 반론

가) 피청구인은 청구인이 신청한 □□군 ◇면 ○○리 1077-7번지에 대한 매체접촉형 폐기물의 저지대․연약지반 재활용 신청에 대한 불인정 사유를 「폐기물관리법」제13조의2 제1항 제5호 및 「폐기물관리법 시행규칙」제14조의3 제1항 [별표5의3]에 근거하여 불인정하였으므로 적법한 법적용에 의한 정당한 처분임으로 청구인의 청구를 기각하여 줄 것을 요청하고 있으나 동법, 동규칙에서는 “지정폐기물이 아닌 폐기물을 인․허가된 건축․토목공사에 재활용하여야 하며, 저지대․연약지반 등에 이용할 때에는 시․도지사가 별도로 인정하는 경우만 해당한다.”라고 폐기물의 재활용과 관련하여 규정하고 있다.

나) 따라서 피청구인 스스로가 청구인이 사용하고자 하는 성토재는 「폐기물관리법 시행규칙」제14조의5 제3항 제3호 다목의 규정에 포함되는 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」제33조에 따른 재활용 제품의 품목별 규격 및 품질기준에 적합하게 제조된 제품에 해당한다고 해석하여 「폐기물관리법 시행규칙」에서 말하는 폐기물이 아닌 제품임을 피청구인이 명확하게 인정하고 있다. 따라서 폐기물이 아닌 적법한 절차를 통하여 ‘폐기물종합재활용업’의 인․허가를 득한 업체에서 관련법령에 의거 재활용 과정을 거친 제품에 대하여 동법을 적용한다는 것은 무리가 있다.

2) 피청구인이 제정한 「철강슬래그․석탄재 등 재활용 인정기준 기침」(내부방침)에 관하여

가) 피청구인은 □□축산업협동조합이 신청한 “매체접촉형 폐기물의 저지대․연약지반 재활용 신청”과 청구인의 신청 건을 동일한 사안으로 간주하여 청구인의 경우까지 불인정 처분을 하였다고 하나 □□축산업협동조합의 경우는 적법한 절차를 거친 폐기물종합재활용업체를 통해 제품화된 것을 적시하여 검토한 것이 아니라 일관제철소의 사업장폐기물을 대상으로 검토를 한 결과이며, 지침의 제정 또한 사업장일반폐기물 상태의 성상을 시료로 하여 연구 보고된 내용에 근거하여 마련된 것이다. 이에 대하여는 청구인이 사용하고자 하는 재활용제품판매회사 (주)○○사에 □□축산업협동조합이 제품이 사용목적, 사용량, 사용시기 등 어떠한 경우로도 매입의 의사를 표시해 오지 않았음을 확인하였다. 그리고 본 건 사건의 처리과정에서도 피청구인 측의 주무관 내지 담당관 또한 일관되게 청구인이 사용하고자 하는 재활용제품에 대하여 사업장일반폐기물임을 시종일관 주장하였으며, 2022. 8. 23. 지침의 제정이후 최종 답변과정에서야 폐기물이 아니라 법에 의해 적법하게 처리된 제품임을 통보해 온 바 있다.

나) 청구인은 본 지침의 내용을 2022. 8. 23.자 수령하고 지침의 내용과 합법성 여부를 확인하고자 2022. 11. 9. 피청구인이 지침을 제정하기 위해 그 근거자료로 인용한 ‘국립환경과학원 환경자원연구부 자원순환연구과’에서 연구한 “천연원료 대체자원 확보를 위한 폐자원 관리방안 연구 - 철강슬래그, 인산․티탄석고 -”에 대하여 논문의 공동 저자인 최○○님께 확인하였다. 피청구인이 본 지침의 근거로 삼은 데이터는 일관제철소에서 발생하는 사업장폐기물에 대한 시료에 대한 것이고, 재활용제품화를 시키지 않은 상태임을 분명히 하고 있으며 단순하게 연구목적의 연구보고서이기 때문에 법적효력은 전혀 없음을 명확히 하고 있다. 따라서 객관화되고 합법적인 공인자료로서의 신뢰성에 있어서 상당한 오류가 있다.

다) 피청구인이 저지대의 성토재로 철강슬래그 재활용시 별도 인정 사례를 ∇∇군에 요청하여 회신받은 ∇∇군 ▷▷면의 환경표지인증을 득한 고로슬래그 불인정처분에 대해서는 ∇∇군이 이미 2014. 2. 6. 청구인이 사용하고자 하는 (주)○○사의 제품에 대하여 시․도지사의 승인을 별도로 받지 않아도 된다는 유권해석을 했던바 있어 신고의 절차없이 2021. 11. 22. 약 3,000톤의 출하가 이루어진 시점에서 민원이 발생, 입고된 물량 외의 추가물량 반입 없이 합의에 의하여 처리된 건이며, ∇∇군에서 첨부한 「석탄재 등 재활용 인정기준 지침」은 당시 남부발전 등에서 생산된 석탄재에 대한 것으로 이는 사업장일판폐기물로 분류되어 철강슬래그와는 달리 올바로시스템에 등재되어 관리되고 있는 것이다. 이에 대한 법률의 개정 등으로 자체의 인정 기준을 제정한 것으로 현재의 철강슬래그와는 엄연히 그 맥락을 달리하는 것으로 이를 인용하여 사례로 삼고자 하는 것은 무리가 있다.

3) 제강슬래그 사용으로 발생되는 백탁수를 ▣▣만권경제자유구역청의 의견 등을 들어 유해성이 없다는 주장을 하고 있다는 답변에 대해

가) 피청구인이 2018년 ⊙⊙시 ▼▼면 농지조성 사업수행에 철강슬래그 제품을 사용하여 백탁수 발생 및 양식장 피해발생으로 문제가 되었고 이는 청구인이 사용하고자 하는 제품과 동일한 것임을 적시하고 강한 알칼리성의 백탁수가 하천, 해역 등의 생태계, 마을양식장 등에 유해성이 없다고 단정하기 어렵다고 예단하고 있다. 본 건에 대해서는 2018. 2. 12. 공사업체에서 ⊙⊙시에 사용의 여부를 질의하였고, ⊙⊙시는 2018. 2. 14. 「폐기물관리법」제25조 제3항 동법 시행규칙 제28조(폐기물처리업의 허가) 제6항 규정에 의거 “폐기물종합재활용업”의 허가를 받은 업체에서 생산한 제품은 「폐기물관리법」제46조 제1항 및 같은 법 시행규칙 제67조 제1항 제2호에 따른 “폐기물재활용 신고” 절차 없이 사용 가능하다는 답변을 받고 납품하였으며, 해당 필지는 농지가 아니라 지목이 잡종지이고 철강슬래그 납품에 폐기물관리법이나 농지법상 위법이 없으며, 시공사가 사전에 ⊙⊙시에 성토재를 철강슬래그로 사용하는 것이 가능한 것인가에 대하여 질의한 결과 ⊙⊙시에서 별도의 신고절차 조차 필요 없이 위 필지에 철강슬래그를 사용할 수 있음을 확인하였다는 것을 정정보도 요청한 건임으로 단순히 사실의 전후 정황을 살피지 않고 언론의 보도만으로 사례를 확대 해석하여 심판의 본질을 흐려서는 안 될 것이다.

나) 이와 아울러 최근 쟁점으로 부상했던 새만금에 사용한 제강슬래그에 대하여 환경부에서도 제강슬래그 현장을 수시로 확인하였으며 시료 채취․분석 결과, 기준치 이내로 나타났음을 환경부 보도설명자료로 공표(2022. 10. 28.)하였으며 향후 관리계획에 대하여 설명하고 있다. 뿐만 아니라 새만금에 사용된 제강슬래그는 일관제철소 ○○에서 발생하는 사업장일반폐기물을 환경표지를 받아 납품한 것임도 법리의 적용에 있어 중요한 기준이 될 것이라 판단된다.

4) 결론

가) 청구인이 친환경육상새우양식장으로 사용하고자 하는 부지는 정부공모사업의 일환으로 선정된 사업지로 당초 예정부지가 해양으로부터 너무 멀리 떨어져 있어 수익성의 관리에 문제가 있다는 해수부 심사위원회의 권고가 있어 현재의 □□군 ◇면 ○○리 1077-7번지를 신규 매입하여 변경하게 된 것이다.

나) 해당 입지 또한 ♤♤천의 경우 농업기반공사에서 공유수면 매립공사를 시행하는 과정에서 자연적으로 발생하게 된 지목 구거에 해당하는 사실상 연안 지역이며 하천관리계획부지에 편입되어 있지 않은 지역이다. 사업목적을 극대화시키기 위한 특성과 연약지반의 치환에 탁월한 효과를 가진 본 제품을 성토재로 일부 취약지역에 사용하고자 함이다. 관련된 법에 정한 위법성이 존재하지 않고, 피청구인이 제정한 지침의 내용 또한 그 근거의 원인을 찾기가 어렵고, 인용한 사례 등의 사실진위 여부도 납득하기 어려운 점이 많다. 따라서 본 사건 청구인의 주장에 대하여 인용하여 주심으로써 농어민의 소득증대에 대한 기대의 무산과 국가 공신력 훼손, 자원의 재활용촉진에 관한 법률의 취지 등이 바로 정립될 수 있도록 하여 주시기 당부 드린다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 2022. 6. 20. 피청구인은 □□축산업협동조합으로부터 □□군 □□읍 ◎리 1222외 3필지 부지 조성시 산업통상자원부의 인증을 받은 우수재활용제품인 폐기물종합재활용업체 ㈜OO사의 숙성된 철강슬래그 재활용 골재 제품의 성토재 사용 가능여부에 대하여 질의를 요청받았다.

2) 이에, 피청구인은 2022. 6. 29. 14:00경 □□읍행정복지센터에서 철강슬래그 재활용 골재의 성토재 사용에 관하여 전문가 및 지역주민이 참석한 간담회를 개최하였다.

3) 2022. 6. 29. 17:00경 피청구인은 청구인과의 유선 통화를 통해 청구인이 인허가를 득한 새우양식장 조성사업 부지(◇면 ○○리 1077-7일원)에 철강슬래그 재활용 골재 제품을 성토재로 사용하고자 한다는 내용을 확인하였다.

4) 2022. 6. 30. 피청구인은 청구인에게 환경부 자원재활용과-1806(2021.12.16.)호 및 경상남도 환경정책과-23409(2021.12.17.)호와 관련한 매립형 폐기물 저지대·연약지반 재활용 관련 절차를 안내하였다.

5) 2022. 7. 4. 피청구인은 청구인이 제출한 매체접촉형 폐기물의 저지대․연약지반 재활용 신청서 및 구비서류를 접수하였다.

6) 2022. 7. 4. ∇∇군으로부터 자체 지침(내부방침)으로 저지대의 성토재로 철강슬래그 재활용 시 별도 불인정된 사례를 회신 받았다.

7) 2022. 7. 5. □□군 고문변호사로부터 폐기물관리법 등 관련 사항에 대한 자문결과를 회신 받았다.

8) 2022. 7. 7. ∇∇군 사례 및 고문변호사 자문결과를 참고하고, 관련법 검토를 거쳐 ｢철강슬래그․석탄재 등 재활용 인정기준 지침｣ 수립하였다.

9) 2022. 7. 8. 피청구인은 청구인이 신청한 매체접촉형 폐기물의 저지대․연약지반 재활용 신청에 대해 불인정 통보를 하였다.

나. 청구인 주장에 대한 반론

1) 급하게 제정한 지침 등 법적 근거 없이 불인정한 통보는 위법하다는 주장에 대해

가) 피청구인으로서는 청구인의 신청에 앞서 □□축산업협동조합의 경우와 동일한 사안으로서 ‘매체접촉형 폐기물의 저지대․연약지반 재활용 신청’에 대한 인정여부 처리업무(사무)가 처음 발생했던 것이고, 이에 행정청인 피청구인은 보다 신중한 검토 및 처리를 위해 인근 ∇∇군 사례와 고문변호사 자문을 참고하고 관련법의 면밀한 검토절차를 거쳐 자체지침을 마련하게 되었다.

나) 청구인에게 불인정 통보한 공문 내용과 같이「폐기물관리법 시행규칙」제14조의3 제1항【별표5의3】제2호라목1)가)(1)의 규정에 따라 R-7-1 유형의 재활용 시 저지대․연약지반의 경우 시․도지사가 별도로 인정하는 경우에만 해당하고, 경상남도 사무위임 조례 제2조에 의거 그 사무가 군수에게 위임되어 저지대 등 이용할 경우 군수의 재량으로 그 사용 여부를 결정할 권한이 있음을 확인하고, 피청구인은 폐기물 업무와 관련하여 행정의 일관성과 형평성을 위해 지역의 제반여건과 특성을 감안한「철강슬래그․석탄재 등 재활용 인정기준 지침」(내부방침)을 수립한 것이다.

다) 이에 수립된 ‘철강슬래그․석탄재 등 재활용 인정기준 지침’에 따라 저지대에 해당하는 지방하천과 인접한 사업부지의 철강슬래그 제품 재활용에 대하여 청구인 뿐 아니라 □□축산업협동조합에게도 동일하게 적용하여 불인정 통보를 하였던 것이다.

2) 청구인이 사용하고자 하는 철강슬래그는 산업통상자원부의 환경표지인증을 득한 제품으로 폐기물관리법상의 폐기물 재활용기준을 적용하는 것은 불합리하다는 주장에 대해

가) 환경부 자원재활용과-1806(2021. 12. 16.)호 및 경상남도 환경정책과- 23409(2021. 12. 17.)호와 관련하여 환경부에서는 「폐기물관리법 시행규칙」제14조의5 제3항 제3호 규정과 「환경기술 및 환경산업 지원법」제17조 규정에 따라 폐기물을 골재제품으로 환경표지 인증을 받아 매립형 폐기물 유형(R-7-1 유형)으로 재활용 하는 경우에는 「폐기물관리법 시행규칙」제14조의3 제1항【별표5의3】제2호라목1)가)에서 규정한 재활용 유형별 기준을 준수하여야 함을 유권 해석하였는바

나) 이는 청구인이 사용하고자 하는 산업통상자원부로부터 환경표지인증을 득한 제품(R-4-2유형의 골재제품)의 경우도 R-7-1 유형의 폐기물 매립형으로 재활용 하는 경우에는 폐기물관리법상의 재활용 유형별 기준(【별표5의3】제2호라목1)가)(1)을 준수하여야 함을 의미한다.

다) 따라서, 청구인이 주장하는 골재제품을 저지대, 연약지반 등에 성토재 등으로 사용 할 경우 폐기물관리법 상의 규정에 따라 피청구인이 인정하는 경우에 사용할 수 있다.

3) 제강슬래그 사용으로 발생되는 백탁수를 ▣▣만권경제자유구역청의 의견 등을 들어 유해성이 없다는 주장에 대해

가) 2018년 ⊙⊙시는 ⊙⊙시 ▼▼면 농지조성 사업 수행에 철강슬래그 제품을 사용하여 백탁수(pH 12.7) 발생 및 양식장 피해 발생으로 문제가 되었다. 사용된 철강슬래그는 ▣▣제철소에서 발생된 철강슬래그를 재활용 제품으로 생산하는 ㈜OO사의 제품으로 이는 청구인이 사용하고자 하는 제품과 동일하다.

나) 2021. 10월 환경부 국정감사에서는 새만금 건설현장에 반입되는 제강슬래그의 환경 유해성과 폐기물관리법 위반에 대한 문제가 제기 되었다.

다) 2021. 10. 28. 환경부 보도 설명자료에서 환경부에서는 나)의 문제제기에 따라 환경표지 인증을 받아서 사용하고 있는 새만금에 사용된 제강슬래그 골재제품도 폐기물의 재활용 기준에 준하여 관리할 계획임을 밝혔다.

라) 2022년 ⊗⊗시는 G제철이 산업단지내 복토한 슬래그 골재에서 강알카리성 침출수(pH 12.7)가 유출되어 주민 피해 민원이 제기되었다.

마) 2022년 국립환경과학원 자원순환연구과에서는 매체접촉형 재활용대상 폐기물의 용출독성 및 pH평가 등 매체접촉형 재활용을 위한 pH 관리방안에 대하여 연구용역 중에 있다.

바) ▣▣만권경제자유구역청의 제강슬래그 백탁수 민원과 관련된 오염도검사 결과에 따르면 제강슬래그와 빗물, 흙탕물이 혼합된 물의 유해성이 없다는 것이 아니라 물환경보전법 상 배출허용기준에 따른 적합 여부를 판정하기 불가하다고 명시되어 있으며, 이는 위 사례 등을 미루어 볼 때 강한 알카리성의 백탁수가 하천, 해역 등의 생태계, 마을양식장 등에 유해성이 없다고 단정하기 어렵다.

3) 처분 과정에서 행정절차법에 따른 청문절차를 통한 의견수렴이 없었고, 불복 시 행정심판 절차에 대한 고지가 없었던 점 등 위법하다는 주장에 대해

가) 행정절차법 제17조 제1항에 의거 행정청에 대하여 처분을 구하는 신청은 문서로 하도록 하고 있고, 같은 법 제21조 제1항 제3호 및 제4호에 의하면, 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 제목, 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 예정된 처분에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 의견제출 기관의 명칭과 주소 등을 당사자등에게 통지하도록 하고 있으며, 같은 법 제22조는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주도록 하고 있다.

나) 그러나, 이 사건 불인정 처분의 경우는 당사자에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행위를 구하는 청구인의 신청에 대한 거부처분에 해당할 뿐, 행정절차법 제21조에서 말하는 당사자의 권익을 제한하는 처분에 해당한다고 볼 수 없으며, 따라서 이 사건 불인정 처분은 처분의 사전통지나 의견제출, 청문 대상이 된다고 할 수 없다.(대법원 판례 2003.11.23. 2003두674 등 참조)

다. 이 사건 처분의 적법·타당성

1) 피청구인이 청구인의 매체접촉형 폐기물의 저지대·연약지반 재활용 신청에 대해 불인정한 사유는 아래와 같다.

가) 환경부의 폐기물의 재활용 기준에 따르면 수질에 영향을 줄 수 있는 저지대와 구조물의 충분한 지지력을 갖지 못하는 연약지반의 경우 「폐기물관리법 시행규칙」제14조의3 제1항【별표5의3】제2호라목1)가)(1)의 규정에 의거 시·도지사가 별도로 인정하는 경우에만 해당하다고 규정하고 있고,

나) 상기 시·도지사가 인정하는 경우에만 저지대·연악지반의 재활용이 가능하다는 별도의 규정을 두는 당초 입법 취지는 지역의 제반여건 등을 종합적으로 고려하여 허가 여부를 판단하라는 것이므로, 환경부 ‘재활용 관리제도 종합해설서’상 유해물질 용출여부 판단에 더하여 도지사로부터 그 인정 권한이 위임된 □□군(피청구인)에서 자체적으로 판단할 수 있는 인정기준이 필요함에 따라‘철강슬래그․석탄재 등 재활용 인정기준 지침’을 수립하게 되었다.

다) 즉, 피청구인은 폐기물관리법의 저지대·연약지반에서 철강슬래그를 재활용하는 경우 시·도지사의 재량권을 요구하는 점, 도지사의 재량권이 시군에 위임된 점 등을 고려하여 자체적인 지침(내부방침)을 수립한 것이고, 이러한 지침은 관련법 및 제반지침 등을 참고하고 상기 다른 지자체의 문제점과 해안가 중심의 지역 특성을 충분히 고려하였으며, 추후 행정행위의 신뢰성과 일관성, 형평성이 확보된 통일된 처리 기준이 요구되어 지침을 마련하게 된 것이다.

라) 또한, 타 시군에서 나타나는 문제점을 살펴보면, 폐기물 유해물질 용출시험 결과는 기준치 이내인 제품을 사용한 경우에도 강알칼리성의 백탁수(pH 11~12) 유출로 인한 농경지, 하천 등 지하수, 수질의 피해가 있었으며, 지정폐기물 여부를 판단하는 기준인 폐기물용출시험성적서의 적합 기준만으로 피청구인이 저지대, 연약지반의 성토재 등의 사용을 인정해야하는 기준으로 보기에는 어렵다고 판단되었다.

마) 따라서, 피청구인은 청구인이 신청한 사업부지가 해양으로 유입되는 지방하천(♤♤천) 하구의 연안육역에 해당되고 지방하천(♤♤천)과 인접한 저지대로서 철강슬래그 골재로 성토할 경우 우수시 성토재 유실이 우려되고, 철강슬래그 골재 특성상 물과 접촉 시 강알카리성 백탁수가 발생하므로 저지대에 성토시 하천, 해역 등 생태계 피해와 마을양식장 피해 등이 우려되는 지역으로 판단하는 등 지역의 제반여건 및 ‘철강슬래그․석탄재 등 재활용 인정기준 지침’에 따라 종합적으로 판단하여 이 사건 불인정 처분을 하였다.

2) 이상과 같은 이유로, 피청구인이 청구인에게 한 ‘매체접촉형 폐기물의 저지대·연약지반 재활용 신청’에 대한 불인정 처분은 적법하다 할 것이므로, 위법한 처분이라는 청구인의 주장은 아무런 이유가 없다 할 것이다.

라. 결론

이상에서 살펴본 바와 같이 청구인에게 한 이 사건 처분은 적법·타당하며, 이 사건의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.

4. 관계법령

가. 폐기물관리법 제13조의2

나. 폐기물관리법 시행규칙 제2조, 제14조의3

다. 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 제2조, 제25조, 제33조

라. 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 시행령 제3조, 제35조

마. 경상남도 사무위임 조례 제2조

5. 인정사실

가. 피청구인은 2022. 6. 29. 청구인에게 청구인이 이 사건 부지에 철강슬래그 재활용 골재제품을 성토재로 사용하고자 한다는 사실을 확인하였고, 2022. 6. 30. 청구인에게 매립형 폐기물 저지대․연약지반 재활용 관련 절차를 안내하였다.

나. 청구인은 2022. 7. 4. 피청구인에게 이 사건 신청지 부지조성을 위해 제강슬래그 제품을 성토재로 재활용한다는 내용의 매체접촉형 폐기물의 저지대․연약지반 재활용 신청을 하였다.

다. 피청구인은 2022. 7. 8. 청구인에게 철강슬래그 재활용골재의 성토재로 재활용을 불인정한다는 내용으로 매체접촉형 폐기물의 저지대․연약지반 재활용 불인정 통보를 하였다.

라. 청구인은 2022. 7. 15. 피청구인에게 이 사건 재활용 불인정 통보에 대한 재검토 요청을 하였다.

마. 피청구인은 2022. 8. 23. 청구인의 이 사건 재활용 재검토 요청에 대하여 아래와 같이 회신하였다.

바. 청구인은 2022. 11. 8. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

사. 경상남도 행정심판위원회는 2022. 12. 12. 이 사건 신청지를 현장 확인한 결과, 이 사건 신청지는 연안유역에 해당되고, 청구인이 새우양식장 건립을 위한 피청구인의 건축․개발행위 허가를 얻어 부지조성을 진행중으로 사업계획서상 전체 부지를 일반 성토재로 성토할 계획이었으나 현 상황은 전체 부지의 2/3정도는 일반 성토재(3만 5천여톤)로 성토를 완료한 상태고, 잔여 1/3 부지에 대하여 철강슬래그 성토재(1만 5천여톤)를 사용할 계획으로 이 사건 신청지와 바로 연접하여 ♤♤천이 해안에 유입될 수 있도록 하는 구거가 위치하고 있으며, 신청지 인근 연안에 4개의 양식장 및 3개의 어장이 위치하고 있음을 확인하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 폐기물의 재활용 원칙 및 준수사항에 관하여, 폐기물관리법 제13조의2 제1항에서는 “누구든지 다음 각 호를 위반하지 아니하는 경우에는 폐기물을 재활용할 수 있다.”라고 규정하면서, 그 각 호로 “침출수(浸出水)나 중금속 등 유해물질이 유출되어 토양, 수생태계 또는 지하수를 오염시키지 아니할 것(제2호), 중금속 등 유해물질을 제거하거나 안정화하여 재활용제품이나 원료로 사용하는 과정에서 사람이나 환경에 위해를 미치지 아니하도록 하는 등 대통령령으로 정하는 사항을 준수할 것(제4호), 그 밖에 환경부령으로 정하는 재활용의 기준을 준수할 것(제5호)” 등을 규정하고 있고, 제3항에서는 “제1항 및 제2항 각 호의 원칙을 지키기 위하여 필요한 오염 예방 및 저감방법의 종류와 정도, 폐기물의 취급 기준과 방법 등의 준수사항은 환경부령으로 정한다.”라고 규정하고 있다.

2) 폐기물관리법 시행규칙 제14조의3 제1항에서는 “법 제13조의2 제1항 제5호에서 ‘환경부령으로 정하는 재활용의 기준’이란 별표 5의3에 따른 폐기물의 재활용 기준을 말한다.”라고 규정하고 있고, 제5항에서는 “법 제13조의2 제3항에 따른 폐기물을 재활용하는 자의 준수사항은 별표 5의4와 같다.”라고 규정하고 있다.

3) 한편, 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 제2조 제3호는 “부산물이란 제품의 제조․가공․수리․판매나 에너지의 공급 또는 토목․건축공사에서 부수적으로 생겨난 물건을 말한다.”고 정의하면서 같은 조 제4호에서는 “지정부산물이란 부산물 중 그 전부 또는 일부를 재활용하는 것이 그 자원을 효율적으로 이용하는데 특히 필요한 것으로서 대통령령으로 정하는 부산물을 말한다.”고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제3조에서는 법 제2조 제4호에서 대통령령으로 정하는 부산물이란 ‘철강슬래그’, ‘석탄재’로 규정하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 행정심판의 적법 여부를 살펴보건대,

1) 행정심판법 제27조 제1항은 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다고 하고, 같은 조 제3항은 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제6항은 행정청이 심판청구 기간을 알리지 아니한 경우에는 제3항에 규정된 기간에 심판청구를 할 수 있다고 규정하고 있는바,

2) 피청구인은 2022. 7. 8. 청구인에게 이 사건 불인정 처분을 통보하면서 서면으로 심판청구기간을 고지하지 않았으므로 청구인은 불인정 처분이 있은 날로부터 180일 이내에 심판청구를 제기할 수 있다고 보아야 할 것이다. 따라서 청구인은 처분을 안날로부터 90일이 경과한 2022. 11. 8. 이 사건 심판을 청구하였다 하더라도 피청구인이 심판청구기간을 고지하지 아니하였으므로 처분이 있었던 날인 2022. 7. 8.로부터 180일 이내에 행정심판을 청구하면 될 것으로 청구인의 이 사건 심판청구의 제기기간은 적법하다 할 것이다.

다. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 청구인은 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 행정절차법상 의견제출의 기회 및 청문의 절차를 거치지 않았고, 불복 시 행정심판 절차에 대한 고지도 없었으므로 위법․부당하다고 주장하고 있으나

가) 이 사건 불인정 처분의 경우는 당사자에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행위를 구하는 청구인의 신청에 대한 거부처분에 해당할 뿐 특별한 사정이 없는 한 신청에 대한 거부처분이라고 하더라도 직접 당사자의 권익을 제한하는 것은 아니어서 행정절차법 제21조의 당사자의 권익을 제한하는 처분에 해당한다고 할 수 없는 것이어서 처분의 사전통지나 의견제출, 청문 대상이 된다고 할 수 없고(대법원 2003. 11. 23. 선고 2003두674 판결 등 참조),

나) 행정심판 등 불복절차 고지규정은 행정처분의 상대방이 그 처분에 대한 행정심판 등 불복절차를 밟는 데 있어 편의를 제공하기 위한 것인 점, 행정심판 등 불복절차에 관한 불고지에 관하여 행정심판법과 행정소송법에서 행정심판과 행정소송의 제소기간에 관한 연장규정을 두고 있는 점, 피청구인의 불복절차 미고지로 청구인이 이 사건 처분에 대한 불복의 기회를 잃었다고 볼 수 없는 점, 고지는 사실행위로서 그 자체가 행정쟁송의 대상이 되지 않고 고지의무 위반이 그 처분을 위법하게 만드는 것이 아니라는 점 등을 고려할 때 청구인의 이 부분에 관한 주장도 이유 없다 할 것이다.

2) 또한 청구인은 이 사건 신청지에 청구인이 성토재로 사용하고자 하는 철강슬래그는 폐기물관리법상의 폐기물이 아니라 자원재활용과 철강슬래그 및 석탄재 배출사업자의 재활용 지침에 따라 R-3-5, R-4-2 용도로 폐기물 종합재활용업 허가를 득한 업체에서 제품화 한 산업기술혁신 촉진법에 따른 환경표지 인증 및 우수재활용 제품에 해당하여 별도의 폐기물 재활용 신청없이 사용가능함에도 피청구인이 폐기물 R-7-1 유형에 관한 규정 폐기물관리법 시행규칙을 적용하여 저지대․연약지반 등에 이용할 때에는 시․도지사가 별도로 인정하는 경우만 가능하다고 하여 별도의 매체접촉형 폐기물의 저지대․연약지반 재활용 신청을 하도록 한 것은 법리를 오해, 잘못 적용하여 위법․부당하다고 주장하고 있어 살피건대,

가) 자원재활용법 제2조 제4호에 지정부산물을 대통령령으로 정하는 ‘철강슬래그’, ‘석탄재’로 정의하고 있고, 제12호에는 폐기물을 별도로 정의하고 있고, 자원재활용법 시행규칙 [별표 1]에 따르면 철강슬래그는 재활용제품에 속하므로 청구인이 사용하고자 하는 철강슬래그는 자원재활용법에 의한 지정부산물이자 재활용 제품에는 해당되나

나) 이 사건 신청이 있기 이전 2021. 10.경 환경부에서는 ‘환경표지 인증을 받은 매립형 폐기물의 재활용 기준 법령해석 안내’에서 폐기물관리법 제14조의5 제3항 제3호 규정과 환경기술 및 환경산업 지원법 제17조 규정에 따라 폐기물을 골재제품으로 환경표지 인증을 받아 매립형 폐기물 유형(R-7-1 유형)으로 재활용 하는 경우에는 폐기물관리법 시행규칙 별표5의3제2호라목1)가)에서 규정한 재활용 유형별 기준을 준수하여야 함을 법령해석․안내하였고, 이 사건 재활용과 관련한 두 차례의 질의에서도 청구인이 사용코자 하는 철강슬래그 성토재도 위와 같은 기준을 준수해야 하며, 저지대․연약지반 등에 이용할 때에는 시․도지사가 별도로 인정하는 경우에만 재활용가능하고, 시․도지사의 별도 인증이 필요한 경우 매체접촉형 폐기물의 저지대․연약지반 재활용 신청을 하여야 함을 회신한 바 있다.

다) 피청구인은 경상남도 사무위임 조례 제2조 [별표 1]에 의해 폐기물의 저지대․연약지반 등의 이용에 대한 인정 권한을 경상남도지사로부터 위임받은 자로서 위와 같은 환경부의 유권해석에 따라 이 사건 신청지가 하천․연안 등 공공수역에 바로 근접하는 저지대에 해당하여 청구인으로부터 이 사건 매체접촉형 폐기물의 저지대․연약지반 재활용 신청을 하도록 한 것이므로 이에 달리 위법․부당함이 있다고 할 수 없고 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

2) 다음으로 청구인이 사용코자 하는 성토재는 법이 정한 기준을 충족하는 재활용 제품이고, 인정절차 및 방법에 하자가 없는 경우라면 불인정해야 할 아무런 이유가 없음에도 피청구인이 급조하여 제정한 지침을 사유로 이 사건 처분을 한 것은 취소되어야 한다고 주장하고 있으나,

가) 피청구인의 이 사건 폐기물의 저지대․연약지반 등의 이용에 대한 인정권한은 재량행위에 해당한다 할 것으로 자연환경·생활환경에 미치는 영향과 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리적이지 않다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 것(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 등 참조)이고, 행정청의 재량에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례․평등의 원칙위반 여부 등이 그 판단 기준이 된다고 할 것이다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 등 참조).

나) 따라서 이 사건 처분에 있어 ① 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 철강슬래그 골재로 성토할 경우 우수시 성토재 유실이 우려되고 골재 특성상 물과 접촉 시 강알칼리성 백탁수가 발생하므로 해역 등 생태계 피해와 마을양식장 피해 등이 우려되는 지역으로 불인정한다는 사유를 충분히 밝히고 있고, ② 피청구인이 제정한 ‘철강슬래그․석탄재 등 재활용 인정기준 지침’에서도 재활용 인정기준 및 재활용시 세부조건에서 하천․호소․연안해역 등 공공수역에 바로 인접토지 외의 토지에서 재활용 제품을 사용가능하고, 성토지역이 하천부지, 침수지역 등 강우로 인한 유실, 유출이 충분히 예상되는 지역에는 사용 금지됨을 명확히 밝히고 있는 점, ③ 이 사건 신청지에 청구인이 성토재로 사용코자 하는 철강슬래그는 15,000톤 정도로 그 양이 결코 적지 아니한 점, ④ 이 사건 신청지가 연안에 인접한 저지대일 뿐만 아니라 하천이 연안까지 흐르도록 하는 구거가 바로 옆에 위치하고 있고 신청지 인근 연안해역에 4개의 양식장과 3개의 어장이 위치하고 있어 집중호우 등 우수시 성토재 유실과 이로 인한 강알칼리성 백탁수 발생으로 인한 피해 우려는 충분히 예상된다 할 것이므로 피청구인의 이 사건 처분에 재량권을 일탈․남용하여 위법․부당함은 없다고 할 것이며 청구인의 주장도 이유 없다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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철강슬래그 재활용 불인정처분 취소 심판청구사건