| 이 유 (2000-505)
1. 청구인 주장
가. 청구인은 지적 호의 조광권자인 산업개발 대표 로서
지사로부터 1995. 8. 1자 시 면 리 산103번지 일원의 280㏊에 금·
은 채취를 위한 채광계획인가를 받아 채광작업을 하다가 1998. 7. 13. 장석채취를 위
한 채광변경인가를 받아 약 12억 원의 시설비를 투입 선광시설을 갖추어 같은 리 산
103번지내 채광을 완료하여 복구작업 중 연접한 산 104번지내 채광을 위한 산림형질
변경허가 신청을 피청구인에게 제출하였으나 산림법시행령 제91조의4(형질변경의 제
한)에 저촉되지 않으므로 피청구인은 산림법시행령 제91조의4 규정에 의거 산림형질
변경 허가 제한 여부를 검토하여 처리하여야 함에도 산림법시행령 제91조의11 규정
을 적용 지방도 60호선이 가시지역이며 도로에서 300미터 내외와 채광지역이 마사토
라 토사유출과 복구에 장시간이 소요된다는 등의 사유를 들어 이의 신청을 불허가
하였다. 피청구인이 주장하는 지방도로로부터 500미터 이내의 제한 사유는 토석채취
일 경우에만 적용하고 산림형질변경에는 적용되지 아니하는데도 법규를 잘못 적용하
였을 뿐만 아니라, 더욱이 이 규정 또한 1998. 7. 13. 채광계획인가 이후인 2000. 5.
16. 개정된 사항인데도 이 건 산림형질변경 허가신청을 불허하므로 인해 청구인이 심
혈을 기울여 전재산을 투입하여 설치한 채광을 위한 12억 원의 선광시설이 하루아침
에 고철로 처분해야 하는 사실이 현실로 나타남은 물론, 이로 인하여 청구인은 엄청
난 정신적 고통과 경제적인 어려움에 봉착하게 되는 등 개인적인 손실은 이루 말할
수 없으며 오히려 피청구인이 회사의 이런 사업을 독려하고 권장시켜야 할 위치에
있음은 물론 장석 등 채광산업이 선진국에 비해 열악하고 빈약한 우리나라의 경제실
정에도 역행하는 일이고, 이 건 장석의 채취를 독려하고 권장해야할 관청에서 이의
길을 막는 피청구인의 불허가 처분은 행정신뢰 회복차원에서 취소되어야 하며 이 건
행정처분의 부당성이 제기되어 사실로 확인되었을 경우 그에 대한 피해보상 등이 제
기되었을 때 이를 감당할 수 있을 것인지 심히 우려됩니다.
나. 청구인은 채광사업을 위하여 전재산을 이곳에 투자하여 개인의 영리보다
는 광업산업이 빈약한 우리나라의 국가경제 발전에 더 많은 관심을 가지고 오래동안
채광사업에 심혈을 기울어 왔으며, 시 면 소재 사회복지법인 등에 후원
금 및 위 채취된 광물 등을 개인 및 공익기관에 무상으로 증여하여 기업인으로서의
덕목과 위치를 지키려고 노력해 왔고 모든 법규를 잘 준수하여 왔습니다. 또한 청구
인은 그 당시에 허가가 나지 않으므로 인하여 회사직원 등이 실직될 위기에 처해 있
고 회사의 사정도 어려움에 직면에 있으며 막대한 시설을 투자하여 설치한 선광시설
을 가동하지 않아 녹이 쓰는 등 이의 시설을 정비해야 하는데도 막대한 자금이 투입
되어야할 지경으로 회사의 사정이 극도로 어려움은 이루 형언할 수 없는 실정입니다.
다. 피청구인은 허가신청 지점에 채광할시 형질변경 끝자락에 남기는 산림은 완벽
한 복구를 한다해도 토질이 마사토라 계속되는 토사유출로 항구적인 복구가 될 때까
지 장기간 소요된다고 주장하고 있으나, 위 채광행위가 개인의 영리보다는 국가산업
에도 지대한 영향력이 있으며 그렇기 때문에 산업자원부장관은 광업권이 제한(공익
을 해하는지 여부)되는지 여부를 관계 행정기관의 장과 협의하여 광업권 설정허가를
해준 것이고 이를 근거로 신청하는 산림형질변경 신청은 부수적인 사항으로 특별한
사유가 없는 한 허가해 주라는 취지로 이해하여야 하고, 피청구인의 객관성을 잃은
처분은 국민에게 불신만 증폭될 뿐 아무런 이익이 되지 않으며 모든 사항을 들어 이
건 신청을 불가하다 함은 치명적이 아닐 수 없습니다. 그리고 피청구인이 염려하는
완벽한 복구에 대하여는 법률에 정한 기간내 완벽한 복구를 하지 않으면 처벌을 받
는 규정이 있고 이미 복구비만 약 1억8천만 원을 예치하였으며, 위 토질이 마사토라
고 주장하고 있으나 표피에서 50미터 정도 심층은 암석으로 형성되어 있어 토사유출
은 없으리라고 생각됩니다.
라. 피청구인은 위 지점 가까운 곳에 노인치매요양원 및 치매요양병원의 준공
후에 민원이 야기된다고 주장하고 있으나, 청구인은 이웃 주민 및 노인치매센타 및
원장 등과 피청구인이 제기하고 있는 문제에 대하여 협의를 하였으며 그 결
과 위 사업지에 대한 사업기간 동안 분진 및 소음에 대한 민원은 제기하지 않겠다고
모든 주민 등이 동의하고 있습니다.
마. 피청구인은 이 건으로 인한 주변일대의 자연경관을 훼손하는 여타 민원의 파급
효과 등 시자연환경보전조례 제6조 및 시환경기본조례 제10조에 의거 개발
보다는 공익적 가치로 볼 때 본 임야는 보전되어야 할 것으로 판단된다고 주장하나,
이 건 임야는 돌로 형성된 돌밭으로 나무가 일정기간 자라면 자라지 않고 토질이 나
무가 자리기에는 적합하지 않은 형편없는 야산으로 보전의 가치가 있는 것보다는 산
업자원부에서 광물의 종류 함량 등 면밀한 성분 분석을 한 후 허가한 것으로 임야
보전보다는 채광하는 것이 더 많은 공익적 가치가 있다고 판단되므로 이의 결정을
존중하여야 할 것입니다. 그리고 광업권 설정등록시의 공익조회에 대하여는 광업법
제29조제1항에 「산업자원부장관은 광업권 설정의 출원구역의 광물채굴이 공익을 해
한다고 인정되거나 산업자원부장관이 정하여 고시하는 광종별 광체의 규모 및 품위
에 미달되는 때에는 광업의 설정을 허가하지 아니한다」라고 규정되어 있고 같은 법
시행규칙 제11조의2에 「광업등록소장은 광업권 설정의 출원이 있는 경우에는 광업
법 제17조제2항 본문의 규정에 의한 광상에 관한 설명서가 제출된 후에 다른 법령에
의하여 광업권의 설정이 제한되는지의 여부에 대하여 관계 행정기관의 장과 협의하
여야 한다」라고 규정되어 있으므로, 동 협의는 "다른 법령에 의하여 광업권의 설정
이 제한되는지(공익을 해하는지)의 여부에 대한 협의"이며 협의결과 광업권의 설정이
공익을 해하여 제한된다고 인정될 경우 광업권 설정허가를 하지 않도록 하고 있으므
로 피청구인의 주장대로라면 경상남도가 모든 법률 및 조례 등을 검토하여 자연환경
을 훼손하는 여타 민원의 파급효과 등 하자가 없음을 협의하였기 때문에 그 광업권
설립등록을 허가해 준 것으로 자연환경 등 민원파급효과 등의 사유를 들어 엄청난
시설비 등의 투자를 해놓은 상태에서 신청을 불허한다면 명백한 하자있는 처분으로
당연히 취소되어야 할 것입니다.
바. 따라서 이 건 피청구인이 청구인에게 한 산림형질변경 불허가 처분은 위법·부
당하므로 이를 취소하라 한다.
2. 피청구인 주장
가. 청구인은 2000. 8. 18. 시 면 리 산104번지(임야 11,207㎡, 이하 "사건
임야"라 함)내 채광을 위한 산림형질변경허가 신청을 하였으나, 신청지는 지방도 60
호선 가시지역이며 도로에서 직선거리 300m내외에 위치한 장소로서 산봉우리 및 능
선까지 채광할시 적지복구후에도 도로변 경관을 크게 해칠 뿐 아니라, 형질변경 끝자
락에 남기는 산림은 완벽한 복구를 한다해도 토질이 마사토라 계속되는 토사유출이
우려되고 항구적인 복구가 될 때까지 장기간 소요되며, 신청계획서상 채광으로 산림
을 두동강 내는 것으로 되어 있고 채광방법 또한 단순한 형질변경에 그치는 것이 아
니라 광물의 채광, 선광으로 인해 부수적으로 나오는 토사를 반출코자하는 것이며,
주변 200미터 내에는 기 건축허가된 노인치매요양원 및 치매요양병원이 공사중
에 있는데 이들 건물의 준공 후에도 신청서상 채광토록 계획되어 있어 각종 민원(분
진, 소음 등)의 소지가 있고, 본 건으로 인한 주변일대의 자연경관을 훼손하는 여타
민원의 파급효과가 커 개발보다는 공익적 가치로 볼 때 본 임야는 보전되어야 할 것
으로 판단되어 2000. 9. 1. 이를 불허가(이하 사건처분이라 함) 하였습니다.
나. 이 사건 임야는 국토이용계획상 일부 농림, 일부 준농림지역이고 산림법에 의
한 보전임지(생산임지) 9,767㎡, 준보전임지 1,440㎡로 지정되어 있으며, 해발 350m,
임야경사도는 30°에 달하고, 무입목지(형질변경허가신청지에서 제외된 토지)를 제외
한 토지에 20∼30년생 소나무류 및 아카시아 등이 2,000여본 이상 생립하고 있고 야
생동물(멧돼지, 꿩 등) 서식흔적이 뚜렷한 지역입니다.
다. 피청구인은 2000. 8. 19. 청구인이 제출한 산림형질변경신청서에 대하여 민원 1
회 방문처리규정에 의한 실무종합심의회를 개최 검토한 바, 대상부지인 이 사건 임야
는 국토이용계획상 농림지역이며 산림법규정에 의한 보전임지중 임업 생산목적으로
사용하고자 지정한 생산임지가 전체면적(11,207㎡)중 87%인 9,767㎡인 임야로서 산림
법시행령 제90조의4 제1항의 규정에 의한 산림형질변경허가 제한사항에는 해당하지
는 않으나, 개발보다는 보존함이 공익적 기능이 크다고 판단되어 불허가함이 옳다는
의견으로 심의하였고, 민원조정위원회에서도 위와 같은 취지로 심의 결정하여 그 결
과에 따라 이 사건 처분을 한 것입니다.
(1) 청구인은 이 사건 처분이 명백한 하자있는 처분이라고 주장하고 있으나, 이
사건 임야는 국가지원지방도 60호선 가시지역이며 직선거리 300m이내에 위치하고,
산봉우리에서 능선까지 채광계획으로 되어 있어 적지 복구후에도 도로변 경관을 해
칠뿐 아니라, 지방도에서 500m이내는 산림의형질변경및채석등에관한규정 제9조 제1
항 제3호에 의거 산림법시행령 제91조의5 제1항 제3호 가목의 규정에 의한 채광인가
등의 협의제한 사항에 해당하며, 국가산업의 발달을 위한 채광행위의 중요성이 인정
된다 하나 산림의 기능은 수원 함양 기능에 의한 농업생산력 유지 및 국토보전, 야생
동물 서식처 제공 및 보호, 산림휴양지 공급 등 다목적 기능을 발휘하는 매우 중요한
자원으로 자연환경이 악화됨에 따라 산림 내 수목의 광합성에 의한 산소생산 등 보
전에 대한 중요성은 더욱 커져 난개발사업 등 계획성 없는 산림개발은 사회적 큰문
제로 대두되고 있는 실정이며, 현지조사시에도 본 사건임야에는 멧돼지 발자국으로
추정되는 흔적이 산의 전반에 걸쳐 뚜렷하게 퍼져 있는 바 야생동물 서식환경 보호
를 위하여도 본 사건임야는 중요성이 크다고 사료됩니다.
(2) 또한 신청지에서 직선거리 약 100미터 지점인 같은 곳 산98번지 일원에는 치
매노인에 대한 전문적인 치료와 재활서비스, 치매노인 부양가족의 정신적·경제적 부
담을 줄이기 위해 전문치료기관의 필요성이 있어 연건평 1,400평, 150병상, 사업비
5,510백만원으로 하는 치매요양병원 건립 사업계획을 수립하여 2002. 3. 개원 예
정으로 현재 공사가 진행 중에 있으며, 위 요양병원 부지 내에 부지 1,000평, 건평
525평, 보호인원 50명, 사업비 2,095백만원(자부담 200, 국비 등 보조 1,895)으로 하는
노인치매요양시설(보조사업자 사회복지법인 )의 건축허가를 2000. 8.16. 통
지하였으며, 2001. 2. 준공예정으로 있습니다. 청구인은 채광, 선광과 이로 인한 중장
비 소음, 분진 등의 유발과 관련하여 이웃주민과 위 원장과 협의하여 민
원을 제기하지 않겠다는 동의를 받았다고 하나 위 요양시설을 이용하는 치매환자들
은 정신적 안정을 요하는 노인들로서 채광, 선광으로 인한 소음, 분진 등은 위 환자
들에게 악영향을 줄 우려가 상당히 높고, 이 점에 대한 우려는 아무리 강조해도 지나
치지 않다 할 것입니다.
(3) 청구인의 당초 채광계획인가시 광업법 제47조의2의 제2항에 의한 채광인가에
따른 산림형질변경 협의는 광업권 설정지역중 시 면 리 산103번지만 협
의된 사항이며, 피 청구인은 청구인의 산림형질변경신청과 관련하여 관계 중앙부처인
산업자원부와 산림청에 질의를 한 바, 산업자원부장관은 '채광계획인가를 받은 동일
광구 내 산림형질변경허가지역에 연접하여 계속 채광하고자 할 경우에는 채광계획변
경인가를 받을 필요없이 개별법령에 따라 별도의 허가를 받으면 광물을 채굴할 수
있다'고 하고, 산림청장은 '광업법 규정에 의거 280ha의 광업권이 설정되어 있더라도
같은 법 제47조의 규정에 의한 채광계획의 인가를 받지 않은 구역이라면 기 채광하
고 있는 구역의 연접 여부에 관계없이 산림형질 변경허가를 할 수 없다'는 각 유권해
석을 하고 있어 위 부처간에 해석이 각각 상이하나 산림형질변경에 관하여는 소관
부처인 산림청장의 유권해석이 우선되어야 할 것입니다.
(4) 또한, 허가신청 대상토지의 형상과 위치 및 주위의 상황 등을 고려하여 국토
및 자연의 유지와 상수원의 수질과 같은 환경의 보전 등 중대한 공익상 필요가 있다
고 인정될 때에는 그 허가를 거부할 수 있고, 산림훼손의 허가를 함에 있어 고려하여
야 하는 자연경관의 훼손 정도 등과 같은 공익침해의 정도는 반드시 그에 관하여 수
치에 근거한 일정한 기준을 정하여 놓고 허가 여부를 결정하여야 하는 것은 아니고,
산림훼손을 필요로 하는 사업계획에 나타난 사업의 내용, 규모, 방법과 그것이 환경
에 미치는 영향 등 제반 사정을 종합하여 사회관념상 공익침해의 우려가 현저하다고
인정되는 경우에는 허가를 아니 할 수 있다고 함이 대법원 판례의 입장임을 볼 때,
피 청구인의 이 사건 처분은 위 판례의 취지에도 부합한다 할 것입니다.(대법원
1997. 9. 12선고 97누1228판결, 1995. 9. 15선고 95누6113판결 등 참조)
라. 따라서 위와 같은 내용을 종합하여 검토해 볼 때, 피 청구인이 청구인에게 한
이 사건 처분은 적법한 처분이라 할 것이고, 청구인의 주장사실들은 이유 없으므로
마땅히 기각되어야 할 것입니다.
3. 판 단
가. 먼저 관련 법규를 살펴보면, 산림법 제90조, 제90조의6, 제118조, 같은 법 시
행령 제91조의4, 제91조의5, 같은 법 시행규칙 제88조, 제97의4, 제97조의6, 산림의형
질변경및채석등에관한규정(산림청 훈령 제697호, 2000.1.17) 제8조 내지 제11조, 부칙
제2항, 광업법 제17조, 제29조, 제47조, 제47조의2, 같은 법 시행규칙 제11조의2, 광업
업무처리지침 (산업자원부 고시제1999-149호, '99.12.24) 등의 규정에 의하면, 광업권
의 설정을 받고자 하는 자는 광업권설정 출원서 등의 서류를 첨부하여 통상산업부장
관에게 출원하여 허가를 받아야 하고, 채광권자는 채광을 개시하기 전에 채광계획서
를 작성하여 통상산업부장관(도지사에게 위임)의 허가를 받아야 하고 이를 변경하고
자 할 때에도 허가를 받도록 규정되어 있고, 채광계획의 인가나 변경인가의 대상면적
은 대상광구의 면적과 같은 것으로 하며, 허가·해제 또는 협의사항이 있어 채광면적
이 광구면적과 달라질 경우에는 협의로 제외된 면적을 제외한 지역에 한하여 인가하
도록 되어 있다. 채광권자가 채광계획의 인가 또는 변경인가를 받은 때에는 토지형질
변경, 임목의 벌채 또는 산림의 훼손, 농지전용 등의 인가 또는 해제를 받았거나 협
의를 한 것으로 보며, 도지사는 채광계획의 인가를 할 때에는 당해 사항에 관하여 미
리 소관관청과 협의하도록 하고 있으며, 산림형질변경허가를 별도로 받아야 채광할
수 있음을 채광인가 등의 조건으로 명시하도록 되어 있다. 또한 산림안에서 산림의
형질변경을 하고자 하는 자는 사업계획서 등을 첨부한 신청서를 시장·군수에게 제
출하여 허가를 받아야 하고, 산림형질변경을 할 수 없는 지역은 산림법 또는 다른 법
령의 규정에 의하여 산림의 형질변경이 제한되는 지역, 산사태 위험지역 등 재해발생
이 우려되는 지역 등이며, 산림형질변경 신청서를 받은 시장·군수는 위의 사항과 인
근 지역의 피해발생 여부 등을 조사확인하여 허가함이 타당하다고 인정될 때에 허가
증을 교부하도록 규정되어 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 이 사건 청구인과 피청구인이 제출한 제반서류와 행정심판
위원회 심리시 당사자 구두진술 등을 종합하면, 청구인이 2000. 8. 19. 시 면
리 산104번지(보전·준보전임지 11,207㎡) 내 채광을 위한 산림형질변경(7,108㎡)
허가를 신청하자, 피청구인은 같은 해 9. 1. 신청지는 지방도 60호선 가시지역으로 도
로에서 직선거리 300m 내외에 위치하며, 산능선까지 채광할 시 적지복구 후에도 경
관을 해치고, 채광방법이 단순한 형질변경이 아니라 부수적으로 나오는 토사를 반출
하는 것이며, 인근의 노인치매요양원 등 민원소지가 있고, 주변일대의 자연경관을 훼
손하는 여타 민원의 파급효과도 크다는 이유로 불허가처분을 하였다. 이에 대하여 청
구인은 신청지는 '95.4. 광업권 등록된 지역이며, 금·은 채광계획인가와 장석채취를
위한 변경인가를 받아 약12억원의 선광시설을 갖추어 위 내곡리 산103번지 내 채광
을 완료하여, 연접한 산104번지 내 채광을 위한 산림형질변경허가 신청을 한 것이므
로 제한사유에 저촉되지 않는 한 허가하여야 할 것이고, 광업권 설정허가는 광업권
제한여부를 확인하여 허가한 것이므로 산림형질변경은 부수적인 사항으로 특별한 사
유가 없는 한 허가하라는 취지이고, 표피에서 50미터 심층은 암석으로 형성, 토사유
출은 없으며, 등과 협의하여 민원을 제기하지 않겠다는 동의를 받았으므로,
많은 시설비 등의 투자를 해놓은 상태에서 불허가 처분한 것은 명백한 하자있는 위
법·부당한 처분이므로 이의 취소를 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단컨대, 법령상의 금지 또는 제한지역에 해당하지 않더라도 신청 토지의 현
상과 위치 및 주위의 상황 등을 고려하여 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전 등을
위한 중대한 공익상의 필요가 있을 경우 산림형질변경 허가 또는 허가기간 연장신청
을 거부할 수 있다할 것이다(대법원 2000.7.7. 선고 99두66). 청구인의 산림형질변경
허가 신청지는 광업권 구역내의 채광인가를 받은 연접 지역으로 경사도가 상당히 급
하고 신청지 바로 밑에는 묘지가 있어 이장 등의 협의가 되지 않은 상태에서 산림형
질변경과 채광작업을 하기는 상당히 어려울 것으로 판단되고, 묘지가 위치하고 있는
관계로 채광지역이 산능선 부근까지 되어 있으며 이 경우에 토사반출로 인한 경관훼
손 및 산사태 발생 등이 예상되고 완전한 원상복구도 어려울 것으로 판단된다. 또한
산림은 지속적인 산림경영과 종합적이고 효율적인 산림관리를 도모하기 위해 이용목
적에 따라 보전임지와 준보전임지로 구분되는데 보전(생산)임지는 집단적인 임업생산
기능의 증진을 위하여 이용되어야 하고 산림의 보전가치가 매우 큰 지역으로 보전임
지를 고시하여 관리하도록 되어 있고, 보전임지를 전용하고자 하는 자는 그 용도를
정하여 허가를 받도록 되어 있는 취지를 살펴볼 때 보전임지의 전용 및 산림형질변
경은 특히 제한되어야 할 것이다. 그리고 신청지 인근에 위치한 으로부터
민원을 야기하지 않겠다는 동의를 받았다고 하더라도 채광을 할 경우 신청지 인근에
건립 중인 노인치매요양시설과 치매요양병원에 영향을 미치지 않는다고 보기 어
려운 점 등 제반 주위여건과 상황을 종합적으로 고려하여 볼 때, 신청지 임야는 개발
보다는 보전되어야 할 공익상 필요가 더 크다고 판단되므로 피청구인의 이 건 처분
은 재량권 범위 내에서 행한 적법·타당한 처분이라 할 것이다.
라. 따라서 피청구인이 2000. 9. 1. 청구인에게 한 산림형질변경불허가 처분은 위
법·부당한 처분으로 보기 어려우므로 청구인의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같
이 재결한다. |
