이 유(2022-342) 1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 2022. 7. 7. 피청구인에게 ○○시 □□면 ◇◇리 345, 346번지(답, 2,982㎡, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 동물 및 식물관련시설(버섯재배사, 대지면적 2,074㎡, 건축면적 960㎡, 연면적 960㎡, 7동)을 건축하기 위한 건축신고(개발행위허가 의제)를 하였으나, 2022. 9. 13. 피청구인으로부터 건축신고(신축) 불가 알림(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보를 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. □ 불가사유 ○ 도시계획과 - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의)에 의거한 심의 결과(부결)에 따라 불허 ○ 세부내용 - 농림지역(농업진흥구역)인 우량농지로 주변 토지이용계획, 실태 등을 고려한 시설 입지가 부적절함. - 농림지역 중 농업진흥구역은 우량농지로 농지를 효율적으로 이용·보전하기 위한 사업비를 투자하여 지정된 지역으로 입지 부적정. |
2. 청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 경위 1) 청구인이 이 사건 관련 버섯재배사 건축신고를 하게 된 동기는, 청구인이 2017. 1. 1 ○○시 □□면 ◇◇리 221-1, 225-1번지 토지를 임차하여 현재까지 버섯재배를 하고 있었다. 그러던 중 부지가 협소하여 설비증설 등 운영에 많은 제약과 지장이 있어서 고민하던 중에 2018. 10. 4. 건축신고 토지를 매입하게 되었으며, 2022. 6. 15. 건축신고를 신청하였다. 2) 건축신고 신청 이후 2022. 8. 8. 피청구인은 청구인에게 당해 토지는 농림지역(농업진흥구역)이며 인접하여 도로·주택지가 있는 지역이므로 입지의 적 정성에 대한 재검토가 필요하며, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제57조 제58조 제1항 및 개발행위허가 운영지침2-1-3, (1), ④ 및 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 [별표1의2] 1.분야별 검토사항 라목에 의거한 해당지역의 경사도, 경관, 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 발생할 우려가 있는 피해 등에 대하여 종합적으로 검토한 자료를 2022. 9. 20.까지 제시하라는 민원서류보완 요구를 하였다. 3) 이에 청구인은 관련 자료를 첨부하고 성실하게 작성하여 보완완료보고서를 2022. 9. 14. 피청구인에게 제출하였으나, 이 사건 건축신고가 현행 농지 관련법규와 ○○시 도시계획조례에도 적합한 시설임에도 “설치입지부적정” 이라는 추상적인 이유로 건축신고 불가처분을 하였기에 청구인은 이를 도저히 수용할 수가 없어 이 사건 행정심판을 청구하기에 이르렀다. 나. 이 사건 처분의 위법·부당성 1) 청구인의 건축신고는 현행 우리나라 관련 법규와 도시계획조례에 적합한 시설이다. 건축신고 대상지는 농림지역으로서 농업진흥구역으로 동식물 관련시설(버섯재배사)은 건축할 수 있는 건축물에 포함된다. 그런데도 피청구인은 신청지 주변이 “우량농지로 주변 토지 이용계획, 실태 등을 고려 입지가 부적절하고 농지를 효율적으로 이용 보전하기 위한 사업비를 투자하여 농업진흥구역으로 지정된 지역이므로 입지부적정” 이라는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 위법한 처분이 명백하고, “설치입지부적정” 이라는 관련법규에도 없는 추상적인 이유로 불허한 것은 피청구인 재량의 범위를 넘어서는 부당한 처분이라 할 수 있다. 2) 또한, 피청구인의 불가 이유와는 달리 실제로 건축신고지 주변농지는 벼농사, 버섯재배사, 비닐하우스, 논농사를 하는 지역으로 이 사건 관련 버섯재배사를 신축하더라도 주변의 농지 이용상황과 전혀 배치되지 아니하고 오히려 주변상황과 잘 어울리는 적합시설로 볼 수 있다. 3) 한편, 피청구인이 최근 ○○시 관내에 버섯재배사 신축을 허가한 곳을 살펴보니, 최소한 2곳 이상이 농림지역으로서 농업진흥구역에 허가한 사실이 확인되고 있다. 따라서 피청구인의 이건 불가처분은 행정의 형평성 원칙에도 위반된다고 할 수 있다. 4) 또한 현재 임대하여 사용하고 있는 버섯재배사는 2015년에 피청구인으로부터 이 사건 신청토지와 50m 거리에 버섯재배사 신축허가를 받아서 버섯을 재배해 왔다. 따라서 당연히 이 사건 신청지에 버섯재배사 허가가 날 것으로 신뢰하고 매입을 하였기에 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙도 위반한 처분이 분명해 보인다. 5) 청구인은 이 사업을 위해 농지매입 시 관련 법규를 검토해본바, 적법하게 건축 설치가 가능하다고 판단하고, 은행에 대출을 받아 토지를 매입하고, 이미 설계비용 지출 등 많은 노력과 비용을 지불하였다. 만일 이 사업이 이루어지지 않으면 청구인은 막대한 손해를 입어 더는 영농을 할 수 없는 지경에 이르고 말 것이다. 다. 결론 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 관련법규와 행정의 형평성과 신뢰보호원칙에도 반하는 위법·부당한 처분이고, 또 피청구인이 가지고 있는 재량의 범위를 벗어난 처분이므로 마땅히 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 경위 ○ 2022. 7. 7. : 세움터 최초접수 ○ 2022.7.25. : 제7회 ○○시 도시계획위원회(1분과위원회) 개최 ○ 2022.8. 8. : 도시계획위원회 심의결과(재심의)에 따른 보완 요청 ○ 2022.8.24. : 제8회 ○○시 도시계획위원회(1분과위원회) 개최 ○ 2022.9. 8. : 제8회○○시도시계획위원회 결과(부결) 알림(건축과) ○ 2022.9.13. :건축허가(신축) 불가 알림 나. 청구인 주장에 대한 반박(처분의 적법성 포함) 1) 건축신고 불허가 처분에 대하여 가) 이 사건 신청지는 용도지역상 농림지역에 위치하지만 국토의 계획 및 이용 관한 법률(약칭 “국토계획법”) 제58조 제1항 제4호에 따르면 개발행위허가는 “주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천‧호소‧습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것”이라고 명시하고 있다. □□면 ◇◇리 345, 346번지와 주변 토지는 농림지역에 위치한 우량농지이며 이 일대는 기조성된 우량농지의 가치 보존이 필요한 지역이다. 해당지역에 개발행위를 허가한다면 청구인의 신청지뿐만 아니라 주변 우량농지 등과 이질적인 경관을 초래하게 된다. 나) 국토계획법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 개발행위허가기준, 1 분야별 검토사항, 가. 공통분야 허가기준 (1)은 “조수류‧수목 등의 집단서식지가 아니고, 우량농지 등에 해당하지 아니하여 보전의 필요가 없을 것”을 규정하고 있다. 다) 재량권 일탈·남용에 대한 반박 국토계획법상 개발행위허가는 계획적 개발을 유도해 국토의 난개발을 방지하는데 그 목적이 있고, 행정청은 토지이용실태, 토지이용계획, 입지 여건 등 종합적으로 고려하여 허가 여부를 결정하는 재량행위다. 이 사건 신청지는 농업생산기반시설이 잘 갖춰진 우량농지지역이며 이 일대 우량농지 보존의 필요성이 큰 지역이기에 개발행위허가 불허가 처분은 타당하다. 라) 불허가 처분 사유가 추상적이라는 것에 대하여 (1) 청구인은 건축불허가 사유가 추상적이라고 주장하나, 도시계획위원회의 심의 의견은 구체적 사유 및 관련 법 등을 참고하여 도출된 것이며, 지방도시계획위원회 운영 가이드라인 [참고4] 개발행위허가 심의내용(위원회용)에서는 중점 심의내용이 기재되어 있는데 입지의 적정성을 판단할 때에는 ‘조수류, 수목 등 집단서식지, 우량농지 등 보전의 필요성 여부’, ‘당해 개발행위가 주변지역과의 조화 여부, 인근 지역에 피해가 없는지 여부’를 고려하여 심의해야 한다고 규정되어 있다. (2) 청구인의 개발행위는 ○○시 도시계획조례 제27조 의거 ○○시 도시계획위원회 심의 대상이고, 중점 심의내용 따라 심의한 결과는 ○○시 도시계획위원회(1분과위원회)에서 행정절차에 맞게 이행한 의결사항이며, ○○시 도시계획위원회 존재의 이유는 도시정책상 전문적‧기술적 판단에 기초하여 도시의 건설‧정비 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위해 심의 안건을 종합‧조정함으로써 장래의 일정한 질서를 실현하는데 그 목적이 있으므로 전문 7인으로 구성된 위원회의 의견은 존중되어야 한다. 2) 형평성에 대한 반박 가) 청구인은 주변 토지이용실태로 비닐하우스를 언급하였는데 국토법 시행령 제53조 제2호 다목에 의거 녹지지역‧관리지역 또는 농림지역안에서의 농림어업용 비닐하우스(비닐하우스안에 설치하는 육상어류양식을 제외한다)의 설치는 허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위이므로 이 사건에서 기존 비닐하우스 설치가 되어있는 것을 근거로 한 청구인의 주장은 이유 없다. 나) 또한 청구인은 최근 피청구인이 농업진흥구역 내 최소 2건 이상 허가한 사항에 대해 행정의 형평성 위반이란 주장을 하나, 비슷한 용도지역에 개발행위허가를 한 적이 있다는 이유로 청구인 주장대로 허가를 해야 한다면 국토의 난개발 방지를 목적으로 하는 개발행위허가 제도가 오히려 난개발을 야기하는 제도로 전락하게 된다. 그러므로 이 부분에 대한 청구인의 행정의 형평성 위반 주장 또한 이유 없다. 3) 신뢰보호의 원칙과 관련하여 청구인의 신청 대상지로부터 50m 떨어진 버섯재배사는 2015년에 허가한 사항이며, 아래 사진을 보면 도로를 기준으로 왼편은 계획관리지역이고, 오른편은 농림지역, 농업진흥구역이다. 기허가한 지역과 이번 신청지역은 용도지역도 다를뿐더러 허가 검토 기준 자체가 상이하기에 기허가한 지역이 약 50m 인접하고 있다는 이유만으로 이 사건 신청지 허가를 요구하면서 피청구인이 불허가 처분을 하자 이를 신뢰보호의 원칙 위반이라 하는 청구인의 주장은 타당성이 없다. 다. 결론 상기와 같은 이유로 청구인의 동‧식물관련시설(버섯재배사)의 신축을 위한 개발행위허가는 주변 여건 및 환경에 부적합하므로 피청구인의 건축허가 불허 처분은 타당하며 이 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수 없으므로 청구인의 청구를 기각하여 주시기 바란다. 4. 관계법령 가. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제58조, 제59조 나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조제1항 [별표1의2], 제57조 다. 농지법 시행령 제29조 라. ○○시 도시계획조례 제31조 [별표20] 5. 인정사실 가. 이 사건 토지의 이용 및 소유권 현황은 다음과 같다. 신청지 | 토지이용계획 | 소유권 현황 | 지목 | 면적(㎡) | 용도지역 | ○○시 □□면 ◇◇리 345 | 답 | 1,621 | 농업진흥구역,하천구역,
가축사육제한구역, 농림지역 | A (2022. 5. 16. 소유권이전) | ○○시 □□면 ◇◇리 346 | 답 | 1,361 | 농업진흥구역,하천구역, 가축사육제한구역, 농림지역 | A (2022. 5. 16. 소유권이전) |
나. 청구인은 2022. 7. 7. 세움터를 통해 피청구인에게 건축신고를 하였다. 다. 피청구인은 이 사건 신청과 관련하여 2022. 7. 25. 제7회 도시계획위원회를 개최하여 ‘재심의’로 결정되었으며, 재심의 결정에 따라 2022. 8. 8. 청구인에게 건축신고 신청에 따른 보완사항을 통보하였고, 그 주요내용은 아래와 같다. ○ 보완사항 - 상기 대지는 농림지역(농업진흥구역)이며 인접하여 도로, 주택지가 있는 지역이므로 입지의 적정성에 대한 재검토 필요하며, -「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제57조, 제58조제1항 및 개발행위허가 운영지침2-1-3, (1), ④ 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」별표1의2(1. 분야별 검토사항)라목에 의거한 해당지역의 경사도, 경관, 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 발생할 우려가 있는 피해 등에 대하여 종합적으로 검토한 자료를 제시하여 주시기 바랍니다. |
라. 피청구인은 이 사건 신청을 재심의하기 위해 2022. 8. 24. 제8회 도시계획위원회를 개최하였으며, 심의 결과 ‘입지 부적정’ 등의 사유로 ‘부결’되었다. 마. 피청구인은 2022. 9. 13. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 바. 청구인은 2022. 10. 11. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 사. 경상남도행정심판위원회는 2022. 11. 10. 현장 확인을 통해 이 사건 신청지 및 주변 시설(버섯재배사) 현황, 인근 영농실태 등을 확인하였다. 6. 판단 가. 먼저 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면, 1) 국토계획법 제56조 제1항에서는 ‘건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질 변경 등에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 시장·군수 등의 허가를 받아야 한다.’라고 규정하고 있고, 같은 법 제58조 제1항 제4호에서는 ‘시장·군수 등은 개발행위허가의 신청 내용이 주변 지역의 토지 이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다.’라고 규정하고 있다. 2) 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표1의2] 제1호 분야별 검토사항 가. 공통분야에서는 ‘조수류·수목 등의 집단서식지가 아니고, 우량농지 등에 해당하지 아니하여 보전의 필요가 없을 것’과, 라. 주변 지역과의 관계에서는 ‘개발행위로 설치하는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변 건축물과 조화를 이루어야 하며, 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변 지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없어야 한다. 다만 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다.’라고 규정하고 있다. 나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면, 1) 대법원은 ‘건축허가는 건축법 제11조 제1항의 규정에 따른 건축허가와 구 국토계획법 제56조 제1항 제1호의 규정에 따른 건축물의 건축과 같은 개발행위허가의 성질을 아울러 갖는 것으로 보아야 할 것이고, 구 국토계획법 제56조 제1항 제1호의 규정에 따른 건축허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것이므로, 구 국토계획법이 정한 개발행위를 수반하는 건축허가는 결국 재량행위에 속한다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결, 대법원 2010. 2. 25. 선고 2009두19960 판결 등 참조).’고 판시하고 있으며, 2) ‘재량행위에 대한 사법심사에 있어서는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 하며(대법원 2010. 2. 25. 선고 2009두19960 판결 등 참조),’ ‘행정청이 재량행위를 함에 있어 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 존중되어야 하는바(대법원 1998. 2. 13. 선고 97누13061 판결, 대법원 2011. 1. 27. 선고 2010두23033 판결 등 참조),’ 이러한 판례의 법리에 따라 이 사건 처분의 위법 여부를 살펴보기로 한다. 3) 먼저, 이 사건 버섯재배사는 농지법 시행령과 ○○시 도시계획조례에 따라 적법한 시설임에도 불구하고, 피청구인이 추상적인 이유로 불허한바 부당한 처분이라는 청구인의 주장에 대하여 살펴보면, 가) 국토계획법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 개발행위허가기준에 따르면 개발행위 허가에 있어, ‘우량농지 등에 해당하지 아니하여 보전의 필요가 없을 것’이라고 명시한바, 버섯재배사가 관련법령에 따라 농업진흥구역과 농림구역에 설치가 가능한 시설이라고 하여도 이 사건 신청지를 포함한 주변 농지가 우량농지에 해당할 경우, 기조성된 우량농지의 가치 보존 등을 위해 피청구인은 허가여부를 검토할 수 있다고 할 것이고, 나) 이 사건 신청지를 포함한 주변 농지는 구획정리가 완료되어 농로 등 농업생산기반시설이 잘 갖춰져 있고 경지정리가 된 농지가 집단화되어 있어 그 일원을 현상 그대로 보전할 필요성이 인정되는 우량농지임이 확인되는바, ① 이 사건 시설을 건축하기 위해 콘크리트 타설이 진행되면 농지로서의 기능이 상실될 것이 예상되는 점, ② 이 사건 신청지의 개발을 허용할 경우, 추후 이 사건 신청지 일대의 연쇄적인 개발행위허가 신청을 막을 길이 없게 되어, 그로 인한 난개발과 우량농지 잠식 등이 충분히 예상되는 점, ③ 약 2,074㎡에 달하는 약 2∼3m 높이의 철골구조 건축물을 건축할 경우, 농지 등 주변환경과 이질적인 경관을 초래하게 되는 점 등을 고려하면 피청구인의 이 사건 처분 사유는 충분히 인정된다 할 것이다. 4) 또, 청구인은 관내 농업진흥구역에 버섯재배사가 허가한 사실이 확인되므로 이 사건 처분이 형평성의 원칙에 위반되고, 이 사건 신청지와 50m 이격된 거리에 이미 버섯재배사를 신축허가 받아 운영하고 있는바, 신뢰보호의 원칙에도 반한다는 취지의 주장을 하고 있으나, 가) 개발행위허가는 그 입지여건, 토지 이용실태 등 각각의 사안에 따라 해당 지역의 상황이나 주변 여건 등을 종합적으로 판단하여 허가 여부를 결정하는 피청구인의 재량행위인 점을 비추어 보면, 단순히 농업진흥구역에 허가된 버섯재배사가 있다는 사정만으로 이 사건 처분이 형평성의 원칙을 위반했다는 주장은 받아들이기 어렵다 할 것이며, 나) 이 사건 신청지와 50m 이격된 버섯재배사(○○시 □□면 ◇◇리 221-1, 225-1번지)는 용도구역상 계획관리지역으로서 경지정리가 되지 않은 지역으로 이 사건 신청지와 단순 비교하기에는 무리가 있고, 피청구인이 이 사건 신청지에 버섯재배사 허가와 관련한 어떠한 공적인 견해 표명을 한 사실이 확인되지 않은 이상, 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙을 반한다고 보기는 어렵다 할 것이다. 5) 이를 종합하면, 이 사건 신청지 일대는 농지를 효율적으로 이용하고 보전하기 위하여 지정된 농업진흥구역으로, 피청구인이 집단화되어 있는 우량농지를 보전하고 쾌적한 영농환경을 조성하고자 하는 것은 정당한 공익의 하나로서 이 사건 처분을 통하여 달성하고자 하는 공익이 그로 인하여 침해되는 사익보다 더 크다고 할 것이므로 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법은 없다 할 것이다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
