이 유(2022-337) 1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 ○○시 C동, D읍, E면 일원 3개소에 불법 옥외광고물(이하 ‘이 사건 광고물’이라 한다)을 설치하였다는 사유로 피청구인으로부터 2022. 10. 5. 불법 옥외광고물 제거 행정대집행(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 실시하자 그 처분의 무효 확인을 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 근거 옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률(이하 약칭 ‘옥외광고물법’이라 한다) 제10조의2(행정대집행의 특례) 제1항 시장등은 추락 등 급박한 위험이 있는 광고물등 또는 불법 입간판․현수막․벽보․전단 등에 대하여 라고 한정하여 규정하고 있다. 나. 위법행위 1) 위법행위 가) 적법절차를 배제한 점. 나) 실체법을 위법한 점. 다) 정당한 사유 없이 개인재산을 강탈해간 점. 라) 정당한 사유 없이 재물손괴한 점. 마) 공권력을 부합 그 이상 사용으로 월권적 직권을 남용한 점. 바) 영업 및 업무를 방해한 점. 사) 개인정보보호법을 위반한 점 등. 2) ○○시청 도시디자인과에서는 정당한 사유가 있다 하더라도 처분하기 앞서 도시디자인과 명의의 시점을 명확히 하고 처분한다는 뜻을 적시한 서면으로 상당한 기간을 정하여 통지하여 방어적 기회를 주어야한다. 3) ○○시청 도시디자인과에서는 단 1회도 서면통지와 기간 정함 없이 고의와 의도적으로 배제하고 기습적으로 주인인 주권자도 모르게 현장에서 개인재산을 권한 없는 자가 물리력을 행사하여 용접된 부분을 손괴하고 4륜 오토바이에 결합된 광고판을 강제로 물리력을 행사하여 훔쳐간 경우이다. 그 후 가져갔다는 표식 등이 없는 이 경우 정당한 사유와 법령규정에 따른 정당한 공무수행이 아니라 공권력을 이용한 월권적 직권남용 등으로 귀결되고 절도에 해당하고 훔쳐간 이 경우 매우 위법하고 가중되는 여러 범죄의 죄명을 낳은 중대범죄행위이다. 다. 이 사건 처분의 위법·부당성 1) ○○시청 담당자 등은 4륜 오토바이가 교통수단에 해당한다고 주장하나 옥외광고물법에서 가리키는 것은 사업용자동차 즉, 노란번호판이 붙은 영업용 자동차에 한정되고 비사업용 자동차는 해당사항이 없다. 특히 4륜 오토바이는 등록의무가 없고 번호판이 없으므로 교통수단에 해당하지 않고 광고문구가 있다하여도 신고나 허가사항이 아니므로 불법광고에도 해당하지 않는다. 따라서 옥외광고물법을 적용하여 규율할 수 없다. 2) 옥외광고물법 제10조의2(행정대집행의 특례) 제1항 시장등은 추락 등 급박한 위험이 있는 광고물등 또는 불법 입간판․현수막․벽보․전단 등에 대하여 라고 한정하여 규정하고 있다. 4륜 오토바이에 부착 결합된 이 경우 입간판도 아니며 현수막, 벽보, 전단도 아닐 뿐더러 급박한 위험이 있는 광고물도 아니다. 당시 오토바이는 풀밭 공터에 세워둔 상태로서 규율할 수 있는 법령도 없는 경우이다. 그 밖의 규율할 수 있는 법령도 없는 경우이다. 3대의 개당 제작비 각 150만원, 운반비와 설치비 각 일십만원, 거리에 따라 그 이상 합계금 사백팔십만(4,800,000)원 상당 개인재산을 공무원이 정당한 사유와 적법절차 없이 사권을 침해하고 사실상 적극가담교사, 조장 등 공모적관계의 공동정범에 해당 그 위법행위의 가부를 행정심판으로 갈음하고자 한다. 3. 피청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 경위 1) 청구인은 2022년 6월경부터 ○○시 관내에 불법광고물을 설치하였으며, 이 불법광고물이 도로를 주행하는 차량 운전자의 주의를 분산시켜 교통안전을 침해하고, ○○시의 도시미관을 훼손하고 있다는 내용의 전화민원 및 국민신문고 민원이 다수 접수되었다. 2) 이와 관련하여 피청구인은 청구인에게 대면상담 및 전화 등을 통해 불법광고물을 자진 정비할 것을 수차례 행정지도 하였으며, 이 사건 발생 이전인 2022년 5월 경 위와 유사한 불법광고물 3건에 대하여 피청구인이 행정대집행을 실시하였으나, 청구인은 이후에도 추가로 불법광고물을 설치하는 등 위법행위를 자진시정하지 않았다. 이에 따라 피청구인은 청구인의 이 사건 행정명령 불이행에 대하여 관련 법령에 따라 처분절차를 진행하였으며, 2022. 10. 5. 행정대집행을 실시하였다. 나. 청구인의 주장에 대한 답변 1) 본안 전 항변 가) 이 사건 행정심판은 2022. 10. 5. 실행이 완료된 행정대집행 처분의 무효 확인을 구하고 있다. 행정심판법에서 무효등확인심판과 관련한 규정을 살펴보면, 우선 행정심판법 제13조(청구인 적격) 제2항에서 ’무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다.‘라고 규정하고 있다. 나) 또한 행정심판법 제43조(재결의 구분) 제1항에서 ‘위원회는 심판청구가 적법하지 아니하면 그 심판청구를 각하한다.’라고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항에서는 위원회는 무효등확인심판의 청구가 이유가 있다고 인정하면 처분의 효력 유무 또는 처분의 존재 여부를 확인한다.‘라고 규정하고 있다. 다) 피청구인이 이 사건 행정심판의 답변을 함에 앞서 본안 전 항변으로 행정심판법의 규정을 제시하는 이유는, 이 사건의 경우 이미 행정대집행의 실행이 완료되었으므로, 청구인의 즉시 확인의 이익이 소멸하였기 때문이다. 따라서 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 없으므로, 각하되어야 할 것이다. 아래에서 보듯이 대법원 역시 1976년 이후 현재까지 판례의 변경 없이 일관되게 판단하고 있다. 라) 대법원은 1976. 1. 27. 선고 75누230 판결에서 “행정대집행법 제2조에 의하여 의무자에게 명령된 행위에 대하여 같은 법 제3조의 계고와 대집행영장에 의한 통지절차를 거쳐서 이미 그 대집행의 실행이 사실행위로서 완료된 이후에는 위법사유가 있음을 이유로 하여 손해배상이나 원상회복의 청구를 하는 것은 별론으로 하고 그 처분의 무효확인을 구하는 것은 즉시 확인의 이익이 없고 또한 그 처분의 취소를 구함은 권리보호의 이익이 없어 부적법하다.”고 판시하고 있다. 이 판결을 따라서 대법원 1979. 11. 13. 선고 79누242 판결, 대법원 1993. 11. 9. 93누14271 판결, 대법원 2013. 8. 22. 선고 2013두2563 판결 역시 같은 취지로 판시하고 있다. 마) 따라서 위에서 살펴보듯이 이 사건 행정심판의 경우 법률상 이익이 없는 청구이므로, 부적법하여 각하되어야 할 것이다. 1) 본안에 대한 답변 가) 사륜 오토바이는 등록의무가 없고 번호판이 없으므로 교통수단에 해당하지 않고, 광고문구가 있다고 하여도 신고나 허가사항이 아니므로 불법광고에 해당하지 않는다는 주장에 대하여 (1) 옥외광고물법의 관련 규정을 살펴보면, 제3조(광고물등의 허가 또는 신고) 제1항에서 “대통령령으로 정하는 광고물 등을 표시하거나 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장에게 허가받거나 신고하여야 한다.”고 규정하고 있다. 또한, 제10조(위반 등에 대한 조치) 제1항에서는 “시장은 광고물등의 허가‧신고‧금지‧제한 등에 관한 제3조를 위반한 광고물등에 대하여 관리자등에게 그 광고물 등을 제거하거나 그 밖에 필요한 조치를 하도록 명하여야 한다.”고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 “시장은 제1항에 따른 명령을 받은 자가 그 명령을 이행하지 아니하면 행정대집행법에 따라 해당 광고물등을 제거하거나 필요한 조치를 하고 그 비용을 청구할 수 있다.”고 규정하고 있다. (2) 청구인이 설치한 광고물 3기는 사륜 오토바이(ATV)의 4면에 철판 구조물을 부착하여 중고자동차 매매 광고를 목적으로 도로변에 방치해놓은 옥외광고물에 해당되며, 이 사건 사륜 오토바이를 이용한 광고물의 분류에 대하여 피청구인이 행정안전부에 질의한 결과 “사륜구동 바이크(ATV)로 추정되며 자동차관리법 시행규칙 별표 제1호에 따라, 기타형 이륜자동차로 분류될 수 있어, 옥외광고물법제2조 제1항 제2호에서 규정한 교통수단에 광고물을 이용하여 표시한 것이므로, 교통수단 이용 광고물로 해석하여야 할 것”이라는 회신에 따라 청구인의 광고물은 옥외광고물법 시행령 제3조 상의 교통수단 이용 광고물에 해당한다. (3) 따라서 교통수단 이용 광고물에 해당하는 청구인의 이 사건 광고물 3기는 옥외광고물법 시행령 제5조 제7호 및 제19조에 따라 시장에게 신고하여야 하는 대상이고, 청구인은 이를 준수하지 아니하였으므로, 피청구인이 옥외광고물법 제10조 및 행정대집행법 제2조에 따라 실시한 이 사건 행정대집행은 적법‧타당하다고 할 것이다. 나) 이 사건 광고물 3기는 옥외광고물법 제10조의 2(행정대집행의 특례) 규정을 적용할 수 없으므로, 이 사건 행정대집행 처분은 위법하다는 주장에 대하여 (1) 옥외광고물법 제10조의 2(행정대집행의 특례) 제1항은 “시장은 추락 등 급박한 위험이 있는 광고물등 또는 불법 입간판‧현수막‧벽보‧전단등에 대하여 행정대집행법 제3조 제1항 및 제2항에 따른 대집행 절차를 밟으면 그 목적을 달성하기가 곤란한 경우에는 그 절차를 거치지 아니하고 그 광고물등을 제거하거나 그 밖에 필요한 조치를 할 수 있다.”라고 규정하고 있다. (2) 청구인은 이 사건 광고물 3기가 위 행정대집행 특례 규정을 적용할 수 있는 경우에 해당하지 않는다고 주장한다. 그러나 피청구인은 이 사건 행정대집행을 실시함에 있어 옥외광고물법 제10조의 2 행정대집행 특례 규정을 적용한 것이 아니다. 피청구인은 위에서 기 언급하였듯이 옥외광고물법 제10조 및 행정대집행법 제2조 규정을 적용하여 행정대집행을 실시한 것이다. 피청구인은 청구인이 불법적으로 설치한 광고물이 장기간 방치됨으로 인해 교통안전에 크게 위험한 요소로 작용하고 있어 이 사건 행정대집행을 실시하게 되었으며, 피청구인은 이 사건 광고물 3기를 ’입간판‘이 아니라 ’교통수단이용 광고물‘로 간주하여 옥외광고물법 제10조 및 행정대집행법 제2조에 따라 행정대집행한 것이다. (3) 피청구인은 옥외광고물법 제10조 및 행정대집행법 제3조에 따라 청구인에게 불법광고물 자진철거 계고 및 행정대집행 통지하였다. 그러나 청구인에게 보낸 등기우편이 반송되어 피청구인은 행정대집행 계고 및 대집행통지를 적법하게 공시송달하였으므로, 이 사건 행정대집행의 실시에는 절차상 하자가 없다. (4) 위에서 살펴본 바와 같이 피청구인은 이 사건 옥외광고물법 위반 광고물에 대하여 적법절차를 준수하여 행정대집행을 실시하였으며, 사유재산을 정당한 사유 없이 위법하게 침해하였다는 청구인의 주장은 이유가 없으므로 이 사건 행정심판 청구는 기각되어야 할 것입니다. 다) 비례원칙 위반 여부 (1) 행정기본법 제10조(비례의 원칙)에서는 다음과 같이 행정법상 일반원칙인 비례의 원칙을 규정하고 있다. □ 행정기본법 제10조(비례의 원칙) 행정작용은 다음 각 호의 원칙에 따라야 한다. 행정목적을 달성하는 데 유효하고 적절할 것 행정목적을 달성하는 데 필요한 최소한도에 그칠 것 행정작용으로 인한 국민의 이익 침해가 그 행정작용이 의도하는 공익보다 크지 아니할 것 |
(2) 대법원은 2006. 4. 14. 선고 2004두3854 판결에서 “제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유인 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교‧형량하여 판단하여야 한다.”고 판시하고 있다. (3) 이 사건 행정대집행 처분이 비례의 원칙에 위배된다면 위법한 처분이라고 볼 것이나, 이 사건 불법광고물 3기에 대한 행정대집행은 공익을 달성하기 위하여 불가피하였으며, 대집행의 실행까지 청구인에게 자진 철거할 수 있는 충분한 기간을 부여하였고, 이 대집행의 실행으로 침해되는 청구인의 재산상 손해는 금전으로 보상이 가능할뿐더러 그 손해금액이 크지 않은 반면에, 불법광고물을 방치함으로써 일반 공중의 교통안전이 저해되고, 도시미관이 훼손될 뿐만 아니라 무분별한 불법광고물의 확산을 유도하여 행정청의 단속권능이 형해화될 수 있으므로 이를 방지하기 위하여 이 사건 행정대집행을 실시한 것은 침해되는 사익과 비교해볼 때 공익상 필요성이 더욱 크다고 할 것이다. 따라서 이 사건 행정대집행 처분은 비례원칙을 위반하지 않아 적법한 처분이라고 할 것이다. 다. 결론 이상에서 살펴본 바와 같이 이 사건 불법 광고물 3기에 대한 행정대집행 처분은 이미 실시가 완료되어 즉시 확인의 이익이 없으므로 각하됨이 마땅하고, 가사 각하사유에 해당하지 않는다고 할지라도, 차량 통행의 안전 및 쾌적한 도시미관 확보 등 피청구인이 추구하는 공익이 광고물의 철거로 침해되는 청구인의 사익보다 크다고 할 것이므로, 적법한 절차를 거쳐 이루어진 이 사건 행정대집행의 무효 확인을 구하는 행정심판 청구는 이유가 없어 기각되어야 할 것이다. 4. 관계법령 가. 옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률 제3조, 제5조, 제10조, 제10조의2 나. 옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률 시행령 제3조, 제5조, 제19조, 제40조, 제41조 다. 행정대집행법 제2조, 제3조 라. 행정대집행법 시행령 제2조, 제3조 마. 자동차관리법 제2조, 제3조 바. 자동차관리법 시행규칙 제2조 [별표 1] 5. 인정사실 가. 청구인은 2022. 6.경부터 불법광고물을 설치하였으며, 피청구인은 청구인의 불법광고물에 대한 민원을 접수하였다. 나. 피청구인은 2022. 7. 27.과 2022. 8. 9. 청구인에게 불법광고물 자진철거 계고를 하였다. 다. 피청구인은 2022. 9. 1. 청구인에게 불법광고물 행정대집행 통지를 하였고, 2022. 9. 20. 불법 옥외광고물 자진철거 계고 및 행정대집행 통지 공시송달을 공고를 한 후 2022. 10. 5. 청구인의 불법 옥외광고물 행정대집행을 실행하였다. 6. 판단 가. 먼저, 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면, 1) 옥외광고물법 제10조에 의하면 “시장 등은 광고물 등의 허가·신고·금지·제한 등에 관한 제3조, 제3조의2, 제4조, 제4조의2, 제4조의3, 제4조의4 및 제5조를 위반하거나 제9조에 따른 안전점검에 합격하지 못한 광고물 등 또는 제9조의2 제1항에 따른 안전점검 결과 안전을 저해할 우려가 있다고 판단되는 광고물 등에 대하여 광고물 등을 표시하거나 설치한 자 등에게 그 광고물 등을 제거하거나 그 밖에 필요한 조치를 하도록 명하여야 하고, 시장 등은 제1항에 따른 명령을 받은 자가 그 명령을 이행하지 아니하면「행정대집행법」에 따라 해당 광고물 등을 제거하거나 필요한 조치를 하고 그 비용을 청구할 수 있다.” 2) 행정대집행법 제3조에서는 “대집행과 그 비용징수를 하려함에 있어서는 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 대집행을 한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하여야 한다. 이 경우 행정청은 상당한 이행기한을 정함에 있어 의무의 성질ㆍ내용 등을 고려하여 사회통념상 해당 의무를 이행하는 데 필요한 기간이 확보되도록 하여야 하고, 의무자가 계고를 받고 지정기한까지 그 의무를 이행하지 아니할 때에는 당해 행정청은 대집행영장으로써 대집행을 할 시기, 대집행을 시키기 위하여 파견하는 집행책임자의 성명과 대집행에 요하는 비용의 개산에 의한 견적액을 의무자에게 통지하여야 한다.”고 규정하고 있다. 3) 한편, 행정심판법 제13조 제1항에서는 “취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다고 규정하면서, 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다”고 정하고 있으며, 같은 조 제2항은 “무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다.”고 규정하고 있다. 나. 다음으로 이 사건 행정심판청구가 심판제기요건을 충족한 적법한 청구인지 살펴보면, 1) 행정심판법 제13조 제1항에서는 “취소심판은 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있고 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우도 또한 같다”고 규정하면서 제2항에서는 “무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다”고 되어있는바, 행정심판의 청구인 적격은 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자 또는 무효로 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 행정심판의 청구인이 될 수 있다고 할 것이다. 2) 청구인은 청구인이 4륜 바이크에 설치한 광고물은 옥외광고물법상 광고물이 아님에도, 피청구인이 옥외광고물법을 적용하여 단 1회의 서면통지도 없이 광고물 제거 행정대집행을 실행한 것은 중대한 위법사항으로 무효라고 주장하나, 3) 인정사실 등에 따르면, 청구인은 ○○시 C동, D읍, E면 3개소에 4륜 바이크 4면에 금속구조물을 부착하여 중고자동차 매매 광고를 목적으로 도로변에 설치한 것을 확인할 수 있고, 이는 옥외광고물법 상 광고물에 해당하여 시장등의 허가를 득하거나 신고를 하여야 함에도 청구인이 이러한 절차를 준수하지 아니하고 설치한 불법광고물로 피청구인은 청구인에게 자진철거 계고 및 행정대집행 통지 절차를 거쳐 2022. 10. 5. 이 사건 광고물을 제거하는 행정대집행 실행을 완료한 것이므로 피청구인의 처분에 하자는 없다 할 것이다. 4) 한편, 대법원은 ‘계고처분에 기한 대집행의 실행이 이미 사실행위로서 완료되었다면, 계고처분이나 대집행의 실행행위 자체의 무효확인 또는 취소를 구할 법률상 이익은 없다’고 판시(대법원 1995. 7. 28. 선고 95누2623 판결)하고 있는바, 이 사건 행정대집행이 이미 사실행위로서 완료되었으므로 청구인이 대집행의 무효 또는 취소를 이유로 하여 위법한 대집행 실시로 인한 손해배상청구를 함은 별론으로 하더라도 이 사건 행정심판 청구는 무효확인 또는 취소를 구할 법률상 이익이 없는 자가 제기한 부적법한 청구라 할 것이다. 나. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 심판제기요건을 갖추지 못하여 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
