청구인들은 이 사건 처분의 당사자가 아닌 제3자로써, 청구인들이 거주하는 마을의 외곽경계선에서 이 사건 태양광발전시설 설치 허가지까지의 직선거리는 약 142m로 태양광 발전시설의 설치로 인해 주거권, 환경권, 건강권 등의 영향을 받을 수 있는 영향권 범위 내에 거주하는 자로 환경 침해 우려에 대한 법률상 보호되는 이익을 가진 자로 청구인 적격이 인정된다고 할 것이고, 이 사건 최초 허가지는 조례에 따른 주요 도로 및 주거밀집지역 경계로부터의 거리를 계산함에 있어 부지 경계가 아닌 설치 예정 지점으로부터 계산한 잘못이 있어 처분에 위법함이 있다 할 것이나, 이 사건 변경 허가로 인해 이 사건 최초 허가의 하자가 치유되었고, 개발행위는 행정청의 재량행위로서 이 사건 처분에 사실오인이나 비례·평등의 원칙을 위반한 사정 등은 확인되지 않았으며, 청구인이 주장하는 환경오염 등과 관련한 침해 정도에 대한 객관적인자료가 제출되지 않은 이상, 이 사건 처분의 취소를 구하는 청구인의 주장은 이유 없음.

경남행심 제2022-329호 

개발행위 허가처분 취소 심판청구사건

A 외 2

B 

가. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제58조, 제59조

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조제1항 [별표1의2]

다. 구 △△군 계획 조례 제18조의3

청구인의 청구를 기각한다. 

피청구인이 2019. 5. 7. △△군 ○○면 □□리 511번지에 한 개발행위 허가처분과 2021. 5. 7. △△군 ○○면 □□리 511-2번지에 한 개발행위 변경허가처분을 취소한다는 재결을 구함.

이 유(2022-329)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A 외 2

나. 피청구인 : B

다. 청구내용

청구인들은 △△군 ○○면 □□마을에 거주하는 주민 대표로, 피청구인이 2019. 5. 7. △△군 ○○면 □□리 511번지(이하 ‘이 사건 최초 허가지’라 한다)에 허가한 태양광발전시설 개발행위허가(이하‘이 사건 최초 허가’라 한다)와 이와 관련하여 2021. 5. 7. △△군 ○○면 □□리 511-2번지(이하 ‘이 사건 변경 허가지’라 하고, 이 사건 최초 허가지와 통칭하여 ‘이 사건 허가지’라 한다)로 변경 허가(이하 ‘이 사건 변경 허가’라 하고, 이 사건 최초 허가와 통칭하여 ‘이 사건 허가’라 한다)한 개발행위허가의 위법·부당을 주장하며 이의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 태양광 설치로 인한 주민 집단민원 발생 경과

1) 사업자는 4년 전인 2018년 밤나무 산지와 현재 허가받은 511번지 지상에 함께 태양광발전 시설을 설치하려고 하였으나, □□마을 주민들의 태양광 설치 반대가 거세자 마을 진입로에 위치한 511번지 토지는 사업 대상에서 제외하는 조건으로 밤나무산지 태양광 설치를 주민이 동의함으로써 밤나무 산 2필지(산127-1, 514-2번지)에 태양광설치허가(2018. 8. 8.)를 받아 설치하였으며, 당시 511번지는 허가 대상에서 제외하였고, 전기사업 허가 후 개발행위허가가 나기까지 주민들의 민원으로 6개월이 소요되었다.

2) 그러나 사업주는 주민들과의 약속을 번복하고 마을 주민들에게 협의도 없이 511번지 지상에 태양광 설치 허가를 받아 아무런 연락도 없이 비밀리에 공사를 강행하다 주민들의 거센 반발로 현재 공사가 중단된 상태이다.

3) ○○면사무소에서 피청구인에게 보고한 동향보고(2022. 7월) 자료에 의하면, 2022. 7. 22. ◇◇마을에 거주하는 김○○이 ◇◇마을 앞 진입로 옆 태양광설치를 강행하여, 이에 □□마을 주민들의 격렬한 반대 민원이 있어 공사 현장을 확인하고 사업주와 민원을 중재, 의견을 조율하고 주민설명회 계획을 수립, 추후 주민과 의견 조율 후 재논의하기로 하였고, 주민들은 △△군에 허가취소를 요구하고, 사업주에게는 사업철회를 요구하고 있으나, 사업주가 철회할 의사가 없으므로, 향후 사업지의 태양광 설치 적정 여부에 대하여 주요 도로 및 주거밀집 지역과의 이격거리 재확인과 주민들의 악영향 여부 등을 재검토하여 조치할 필요가 있다고 보고하였다.

4) 사업주는 ◇◇마을 앞 511번지 토지에는 태양광 발전시설을 설치하지 않기로 주민들과 약속을 해 놓고도, 이를 번복하여 주민들 몰래 태양광 설치 허가를 받아 공사를 강행하려고 하는바, 마을 앞(주 진입도로, 바로 인근 노인요양원 등 주거요양시설 앞)은 절대 태양광 발전시설 설치가 부당하므로 진행하던 공사를 중지하고 사업을 철회하던지, 아니면 허가관청인 피청구인이 사업허가를 취소해 줄 것을 강력히 진정하고, 주민 의사가 반영이 되지 않을 경우 물리적 행동에 나설 수밖에 없다.

나. 청구인 정보공개 요구에 대한 피청구인의 정보공개 결정 결과

1) 이 사건 허가공문 사본, 도시계획심의 자료 및 회의록, 개발행위 관련 협의사항 및 검토자료, 설계도면, ◇◇마을 진입도로의 성격(면도 고시 내용 등)에 대한 2022. 8. 11.자 정보공개 청구에 대한 답변(2022. 9. 8.)

가) 2019. 5. 7. 및 2021. 5. 7.자 이 사건 최초 허가 및 변경 허가 공문 사본 공개

나) □□리 511번지의 토지 분할 및 변경 허가는 공간정보법 제84조에 따라 개발행위허가에 따른 민원인의 분할신청에 따라 진행(511번지의 분할 전 토지는 잡종지 3,988㎡이며 2019. 8. 9 511번지(1,465㎡)와 511-2번지(2,523㎡)로 분할된 것으로 토지대장에 기재되어 있고, 2019. 5. 7. 이 사건 최초 허가를 받고 분할 신청한 것으로 추정됨)

다) 이 사건 허가와 관련한 도시계획 심의자료 및 회의록 요구에 대하여 국토계획법 제113조, 제114조에 따른 지방도시계획위원회 운영 가이드라인, 계획 조례 제54조, 제55조에 따라 회의록의 경우 안건 당사자 외 비공개 대상임. (도시계획 심의안건, 회의록(발언자 익명처리)은 위원들의 의견과 허가 시 반영 여부를 검토해 보기 위한 사항임에도 비공개하였고, 특히, 규정보다 완화 적용할 경우 반드시 심의를 거치도록 규정하고 있어 위원들의 의견은 청구인의 판단에 매우 중요함에도 위법 사항을 은폐하기 위한 비공개로 판단됨)

라) 개발행위 허가 관련 허가내용 또는 협의 사항, 검토자료 요구와 관련하여 담당 공무원 현지 출장하여 복명서 내용과 허가서류만 받았을 뿐, 위해 사항, 경관 저해, 소음 발생 등 환경 분야 주민 생활에 미치는 영향 등에 대하여 협의한 사항이 전혀 없고, 특히, 현장 확인 내용에도 주거밀집지역과의 이격거리, 도로 이격거리만 확인하였을 뿐, 마을주민에 대한 거주상황, 피해 발생 우려 등에 대해서는 전혀 파악하지 아니하였으며, 또한, 개발행위허가와 관련하여 도시계획심의를 거쳐 최종 허가 여부를 결정하여야 함에도 담당자가 자의적으로 허가 조치 의견을 보고한 것은 위법·부당함

마) 개발행위허가와 관련한 설계도면 요구에 대하여는 비공개

이 사건 최초 허가 당시 개발 예정지가 □□리 511번지로 되어 있어, 설계상 공작물 설치 위치가 주거밀집지역과 200m 초과 이격되었다고 담당 공무원이 주장하므로 이에 대하여 모듈 방향, 시공 방법, 설치 위치, 높이 등 구체적인 사항을 확인하기 위해서는 설계 도면이 필수적인데도 비공개한 것은 허가의 위법성을 감추려는 의도로밖에 볼 수 없다.

바) 군도 12호선과 사업 예정지에 연접한 ◇◇마을 진입로가 면도인지 도로의 성격 확인 요청에 대하여 피청구인은 ○○면 □□리 511번지 연접 도로는 ‘비법정도로’라고 회시하였는데, 비법정도로가 무엇을 의미하는지 정확히 알 수 없으며, 도로법상 도로가 아니더라도, 농어촌도로법 제2조, 제4조에 농어촌 지역주민의 교통 편익과 생산유통 활동에 공용되는 도로로‘면도, 이도, 농도를 농어촌도로로 규정하고 있고, 군비를 들여 도로를 개설하였다면 무슨 도로인지 결정하여 고시하는 것이 당연한 사항이다. 피청구인은 농어촌도로법 제6조에 따라 농어촌 지역에 대하여 노선조사서, 도로망종합도를 작성하여 도로기본계획을 수립하여 고시(공보)하고, 그에 따라 수년 전 군비를 투입하여 2차선 포장도로를 군도 12호선에 연결하여 개설하였는바, 도로를 개설한 후 기본계획 및 고시 내용에 따라 노선번호 지정과 면도 등을 고시하여 유지관리하여야 함에도 이를 수행하지 아니하고 비법정도로라고 칭하며, 관리 도로가 아닌 양 허가처분을 비호하는 것은 도로관리청의 책무를 위반하는 것이다.

2) ○○면을 대상으로 청구한 511번지 태양광사업 관련 주민 의견 수렴 내용 및 보고한 내용, 최근 5년간 태양광사업 관련 민원 동향 관리한 내용 등에 대한 답변

가) 2019. 2월경 ○○면사무소의 □□리 511번지 태양광사업 허가 관련한 주민 의견수렴 및 △△군 결과 보고 자료에 의하면 주민들이 해당 태양광 발전시설 추진 시 일어날 수 있는 환경, 건강 등의 사안에 우려가 많음을 보고 하였음에도 피청구인은 이를 검토하지 아니하고 허가하여 위법·부당하고, 특히, 전기사업허가 통보 시 의견수렴 내용도 같이 통보하여 개발행위허가 시 이를 반영토록 하여야 함에도 전혀 반영하지 않았다.

나) 최근 5년간 □□마을 및 주민들의 태양광사업 민원 동향을 관리한 공문서 요청에 대하여 태양광사업과 관련하여 5년간 민원 동향 관리한 내용은 없다고 회시하였는바, 마을주민들에 의하면 4년 전 밤나무 산지의 태양광사업과 관련하여 6개월 동안 많은 민원이 있었음에도 마치 민원이 전혀 없었던 것처럼 동향관리 내용이 없다고 하는 것은 업무유기에 해당하며, 511번지 주민들의 태양광 설치 반대 민원이 있어 동향을 관리하여 피청구인에게 보고한 자료가 있음이 명백함에도 없다고 주장하는 것은 허위 공문서에 해당한다.

다. 청구인 적격

1) 청구인들은 △△군 ○○면 □□리 마을주민인 A 외 45명(대표 A)으로써 피청구인이 허가한 태양광 발전사업 부지인 △△군 ○○면 □□리 511-2번지(당초 511번지에서 분할)의 토지와 100m 정도 떨어진 □□마을과 300m 정도 떨어진 ◇◇마을에 거주하고 있다.

2) 청구인 적격에 대한 관련 법리

가) 행정처분에 대한 취소소송에서 원고적격은 해당 처분의 상대방인지 여부가 아니라 제3자라 하더라도 그 취소를 구할 법률상 이익이 있는지 여부에 따라 결정된다. 여기에서 말하는 법률상 이익이란 해당 처분의 근거 법률로 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 가리키고, 간접적이거나 사실적·경제적 이해관계를 가지는데 불과한 경우는 포함되지 않는다(대법원 2019. 8. 30. 선고 2018두47189 판결).

나) 행정처분의 직접 상대방이 아닌 자로서 그 처분에 의하여 자신의 환경상 이익이 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 이유로 취소소송을 제기하는 제3자는, 자신의 환경상 이익이 그 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 개별적·직접적·구체적으로 보호되는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익임을 증명하여야 원고적격이 인정되며, 다만 행정처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 그 처분으로써 이루어지는 행위 등 사업으로 인하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위가 구체적으로 규정되어 있는 경우에는, 그 영향권 내의 주민들에 대하여는 당해 처분으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상할 수 있고, 이와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 법률상 보호되는 이익으로 인정됨으로써 원고적격이 인정되고,

다) 그 영향권 밖의 주민들은 당해 처분으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 자신의 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있음을 증명하여야만 법률상 보호되는 이익으로 인정되어 원고적격이 인정된다(대법원 2010. 4. 15. 선고 2007두16127 판결 등 참조)고 판시하고 있다.

3) 따라서, 청구인은 원고적격이 있는 당사자이다.

가) 이 사건 허가지에 대한 개발행위허가 처분의 근거 법규인 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제56조제1항, 제58조제1항과 같은 법 제58조제3항의 위임에 따른 같은 법 시행령 제56조제1항 [별표1의2] 제1호 (라)목에서는 개발행위 허가기준의 하나로 ‘주변 지역의 토지이용실태 등 주변환경과 조화를 이룰 것’을 규정하고, 그 세부사항으로 ‘개발행위로 인하여 당해 지역 및 주변 지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것’을 규정하고 있는 취지는, 토지의 형질 변경 등 당해 개발행위에 따른 대기오염 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등으로 직접적이고도 중대한 환경상 피해를 입을 것으로 예상되는 주민들의 생활환경 상의 개별적 이익을 직접적·구체적으로 보호하려는 데 있다고 할 것이다.

나) 따라서 개발행위가 시행될 당해 지역이나 주변 지역의 주민은 물론, 그 밖에 ‘개발행위로 위와 같은 자신의 생활환경 상의 개별적 이익이 수인한도를 넘어 침해되거나 침해될 우려가 있음을 증명한 자’는 개발행위허가 처분을 다툴 법률상 이익을 인정받을 수 있다(대법원 2014. 11. 13.선고 2013두6824 판결).

다) 또한, 구 △△군 계획조례(2022. 4. 20. 조례 제2546호로 일부개정 되기 전의 것) 제18조의3제1항에서는, 영 [별표1의2]에 따라 주변 경관, 환경오염, 위해 발생 등을 고려하여 태양광 발전시설을 위한 개발행위허가는 1. 주요 도로(도로법 제10조에 따른 도로 및 농어촌도로 정비법 제2조에 따른 농어촌도로 중 면도 이상 도로로 개설이 완료되거나 사업 시행계획이 수립된 도로를 말한다) 부지의 경계에서 직선거리로 100미터 안에 입지하지 아니할 것, 2. 주거밀집지역(가구와 가구 사이의 거리가 100미터 이내로서 5호 이상의 가구가 모여 있는 지역을 말한다)과 관광지, 공공시설부지의 경계로부터 직선거리 200미터 안에 입지하지 아니할 것 등의 기준에 모두 적합하여야 한다고 규정하고 있는바,

라) 이 사건 허가지의 경우 △△ 군도(12호)의 부지경계로부터 120m 거리에 위치하고 □□마을 주거밀집지역의 경계부지인 노인요양원(성노관)으로부터 200m 이내에 위치하고 있어, 법령 및 조례의 제반 규정의 취지, 목적과 태양광 발전시설의 설치로 인하여 침해되는 내용, 성질, 태양 등을 종합하면, 태양광 시설의 주변 영향 지역 내에 거주하는 주민들은 당연히 이 사건의 무효 또는 취소를 다툴 청구인의 적격이 있다 할 것이며,

마) 이 사건 허가지와 450m 거리에 위치하고 있는 ◇◇마을(□□리에 속함) 주민의 경우도 비록 거리는 200m를 초과한다고 하여도, 조례상의 규정은 이격거리의 최소기준을 정한 것이지 최소기준에 초과한다고 하여 당연 허가할 수 있는 것이 아니라, 국토계획법 제58조, 같은 법 시행령 제56조의 허가기준에 따라 위해 여부, 환경, 소음, 경관 저해, 주민의 건강 피해 등을 면밀히 검토하여 허가 여부를 결정하여야 하는바, 마을로 매일 주민들과 외부 불특정 다수인들이 왕래하고 있는 진입로에 연접하여 설치할 경우 태양광으로 인하여 좋은 경관을 저해함은 물론, 주민들에게 생활환경의 직접적인 피해가 예상되어 법률상 보호되어야 할 필요성이 있어 당연히 청구인 적격이 있다 할 것이다.

라. 불복절차에 대한 심판청구 기간 준수

1) 행정심판법 제27조제1항에서는 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다고 규정하고 있고, 제2항에서는 청구인이 천재지변, 전쟁, 사변, 그 밖의 불가항력으로 인하여 제1항에서 정한 기간에 심판청구를 할 수 없었을 때에는 그 사유가 소멸한 날부터 14일 이내에 행정심판을 청구할 수 있다고 규정하며, 제3항에서는 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못하나, 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있다.

2) 청구인은 피청구인으로부터 태양광사업 허가를 받은 당사자가 아니어서 불복에 대한 고지를 받은 사실이 없으므로, 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내 청구하여야 한다는 법령을 준수할 의무가 없으며, 행정심판법 제27조제3항에서 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일 이내 청구하도록 규정하고 있으나, 처분 당사자가 아닌 제3자로서 행정처분조차 알 수 없었던 사정이 있으므로, 처분일로부터 180일이 경과하였다 하더라도 정당한 사유에 해당하여 제소기간에는 아무런 문제가 없다.

3) 청구인은 처분의 당사자가 아니므로 피청구인의 이 사건 허가처분 사실을 전혀 알 수가 없었으며, 최근 사업 예정지에 시공업체에서 태양광 판넬 등 자재를 쌓아두는 것을 동네 주민이 보고 이상히 여겨 2022. 7. 22. 마을 이장이 사업주에게 허가 여부를 확인한 결과 피청구인으로부터 이 사건 허가를 받은 사실을 알게 되었으며 정확한 허가사항을 알기 위하여 피청구인에게 정보공개 청구를 하여 2022. 9. 8. 자로 허가처분 내용을 인지하게 되었다.

4) 청구인은 곧바로 주민들에게 처분 사실을 알렸으며, 4년 전 사업주가 인근 야산에 태양광 발전사업을 시공하는 과정에 밤나무 산지에 태양광사업을 주민들이 동의하면서 이 사건 허가지에는 주민들이 동의할 수 없다고 하고 사업주도 이에 합의하여 태양광사업을 하지 않기로 하였음에도, 마을주민들 몰래 사업을 진행한 것에 대하여 울분을 참지 못한 나머지 사업주에게 사업의 자진 철회를 요구하게 되었다.

5) 청구인과 주민들은 사업주와 2022. 7. 22. 마을회관에 모여 피청구인 관계 공무원과 ○○면사무소 관계 공무원 입회하에 사업 진행 상황에 대하여 확인하고, 태양광 발전사업은 주민들에게 피해가 많아 철회할 것을 주문하였으나, 사업주는 생각할 수 있는 말미를 달라고 하여 며칠을 기다렸으나 사업을 스스로 포기할 의사가 없다고 판단되어 부득이 이 사건 행정심판을 제기하게 되었는바, 따라서, 행정처분에 대한 심판청구가 비록, 처분일로부터 180일을 경과하였더라도 법에서 규정한 기한 내에 할 수 없었으며, 허가사항을 인지한 연후에 곧바로 행정심판을 청구하게 되었다.

마. 청구인 주장

1) 마을 및 주변 현황

가) 이 사건 허가지 주변인 △△군 ○○면 □□마을은 ○○면 소재지에서 남쪽 방향으로 3∼4km 정도 떨어진 곳으로 전형적인 농촌 마을이며, 약 70여 세대가 □□마을과 ◇◇마을 2곳으로 나누어 소재하고, 또한, 이 사건 허가지와 가까운 □□마을 입구에는 노인요양원(□□리 418, 418-1번지, 30여 명의 노인이 생활)이 자리하여 요양을 하고 있는바, 어느 지역보다 청정한 환경을 요하고 있다.

나) C∼D간 국도 **호선에서 △△ 군도인 ▽▽로(2차선 포장길)가 (ㅏ)형으로 갈라져 □□리 마을로 군도 12호선이 지나가고, □□마을 입구 근처에서 군도 12호선으로부터 ◇◇마을과 변전소로 가는 ▽▽로6길이 수년 전 피청구인이 사업비를 들여 개설(일부는 한전에서 개설)되어 있으며, 50m 정도 마을 방면으로 가다 보면 변전소길과 마을 길이 (Y)자형으로 갈라져 ◇◇마을까지 이어져 있다.

다) 마을 주변은 농지와 숲이 우거진 산지로 형성되어 있고, ◇◇마을 앞 좌측 방향 산지는 본래 밤나무 산지였으나, 4년 전 사업주가 태양광 발전시설을 설치하여 운영 중에 있고, 우측 방향(◇◇마을 앞)으로는 한국전력의 변전소가 있다(참고로, 변전소가 들어설 즈음 주민들의 반대가 극심하였음).

라) 특히, 노인요양원은 부지가 2,500여 평으로 생활환경이 쾌적한 위치에 자리하여 30여 명의 노인이 입주하여 생활하고 있으며, 매일 건강 유지를 위한 필수운동으로 ◇◇마을 진입로를 따라 산보 등 운동을 하고 있는 실정이라 어느 곳보다 깨끗한 환경 유지를 원하고 있으며, 4년 전에는 밤나무 산지의 태양광 설치를 적극 반대하기도 하였다.

2) 이 사건 허가지 주변 정황

가) 이 사건 허가지는 □□리 511-2번지로서, ◇◇마을로 들어오는 진입로에 연접하여 있는 토지(현재 잡종지, 한국전력 소유 당시 작업장으로 사용했던 토지)이며, 좌측으로 인접해있는 산지에는 사업주가 4년 전 설치한 태양광발전소가 있고, 우측과 위쪽으로 좁은 구거는 ◇◇마을에서 내려오는 하천수가 내려오는 곳이며, 폭우 시는 콘크리트 개거가 협소하여 자주 범람하기도 한다.

나) 또한, 2019. 5월 허가된 이 사건 최초 허가지는 □□리 511번지 부지로 군도 12호선의 부지 경계에서 100m 거리에 위치하고, 주거밀집지역으로 가장 가까운 노인요양원 부지 경계에서 130m 정도 이격되어 있다.

다) 그리고, ◇◇마을 사람들이 매일 왕래하는 진입도로인 ▽▽로6길은 이 사건 허가와 연접하여 있으며, 주로 노인들이 농업에 종사하면서 살고 있고 주변 환경은 아주 양호한 편이다.

3) 피청구인의 이 사건 허가는 다음 사유로 위법하며, 권한 남용에 해당한다.

가) 첫째, 피청구인은 처분 시 법률상 보호되어야 하는 환경피해 등을 전혀 검토하지 아니하고 주거밀집지역과 도로에 대한 이격거리만 단순 판단하여 허가하였다.

(1) 처분으로 인한 마을주민들의 환경상의 이익, 법률상 보호되는 이익, 즉 행정처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 그 처분으로써 이루어지는 행위 등 사업으로 인하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위가 구체적으로 규정되어 있는 경우 그 영향권 내의 주민들에 대하여는 당해 처분으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상할 수 있고,

(2) 이 사건 최초 허가지의 경우 △△군도 12호선의 부지 경계로부터 120m 거리에 위치하고, 주거밀집지역의 경계 부지에 해당하는 노인요양원으로부터 200m 이내에 위치하고 있어, 앞서 살펴본 국토계획법령과 △△군 계획조례의 태양광 발전시설 개발행위 허가기준에 저촉되어 명백히 법령 위반에 해당한다.

(3) 또한, 담당공무원은 현지답사 시 주거밀집지역으로부터 200m를 초과하고, 도로로부터 100m를 초과하는 것으로 주장하고 있으나, 이는 이격거리에 대한 최소한의 거리를 규정한 것일 뿐이므로, 관계 법령에 따라 주변 토지이용 상황, 경관파괴 여부, 주민 거주현황 및 생활환경 피해 등을 면밀히 검토하여 허가 여부를 결정하여야 함에도, 담당공무원은 조례상 거리 제한 기준에만 충족하였다 하여 법령에서 정한 사항의 요건에 대한 충족 여부를 검토하지 않은 채 허가한 것은 위법·부당하다.

(4) 더구나, 전기사업 허가신청 시 △△군에서 주민의견 수렴 지시가 있었고, ○○면사무소에서, 주민들이 해당 태양광 발전시설 추진 시 일어날 수 있는 환경, 건강 등의 사안에 우려가 많다고 하였음에도 이를 전혀 고려하지 아니하고, 관련 환경부서와 협의조차 하지 않고 허가한 것은 권한 남용으로 무효에 해당하며, 또한, ◇◇마을로 왕래하는 진입로는 수년 전 피청구인이 많은 예산을 들여 군도 12호선에 연결하여 2차선 포장도로로 개설한 것으로, 도로기본계획에 따라 노선 조사와 종합도로망도에 따라 노선번호를 지정하여 농어촌도로로 유지관리할 책임이 있음에도 ‘비법정도로’라고 책임을 해태한 채 관리조차 하지 않는 행태는 직무 유기에 해당한다.

(5) 특히, 2차선 포장도로는 농어촌도로 정비법 제4조(도로의 종류 및 시설기준)에서 ‘면도’는 군도 및 그 상위도로와 연결되는 읍·면 지역의 기간도로, ‘이도’는 군도 이상의 도로 및 면도와 갈라져 마을 간이나 주요 산업단지 등과 연결되는 도로로 규정하고 있는바, □□마을 진입로 옆에 주민의 피해가 있을 수 있는 혐오시설을 설치하고자 하는 경우, 비록 현재까지 면도로 지정되지 않았다 하더라도 도로의 성격을 파악하고, 도로 기능을 면밀히 살펴서 그에 따라 허가 여부를 판단하였어야 함에도 이를 간과하고 전혀 고려하지 않은 처분은 권한 남용이며 부당한 처분이다.

나) 둘째, △△군 조례 기준을 완화하여 적용할 특별한 사정도 없다.

(1) 태양광시설 부지가 지역 여건이나 특별한 사정이 있다고 인정되는 경우 도시 계획심의에서 이를 완화할 수 있다고 군 조례에 규정하고 있으므로, 이에 해당하는지 살펴보면, 이 사건 허가지는 마을과 가깝고 마을 진입도로에 연접하여 있어 태양광 시설을 하지 않으면 안 될 특별한 사정을 발견할 수 없을 뿐 아니라, 주변의 토지이용 상황을 비교하더라도 다른 방법으로 충분히 활용이 가능한 토지이다.

(2) 특히, 태양광시설을 설치해야 하는 불가피한 사정이 있었는지 도시계획심의자료를 통하여 확인하기 위해 심의자료와 회의록에 대하여 정보공개 청구를 하였으나, 비공개하여 보여줄 수 없다고 하는 것으로 보아 허가를 하여야 할 특별한 사정은 보이지 않고, 규정을 완화 적용하여 허가하여야 할 어떤 명분도 없는 것으로 판단된다.

다) 셋째, 피청구인은 2022. 9. 5자 진정민원 회신 공문에서, ‘조례 규정에 주거밀집지역의 경계로부터 200m 안에 입지하지 아니할 것으로, 이는 주거밀집지역의 경계를 의미하는 것으로 허가부지의 필지경계를 의미하는 것은 아닌 것으로 판단된다.’고 회시하였는바,

(1) 피청구인의 주장과 같이, 주거밀집지역으로 제일 가까운 □□마을 입구의 노인요양원의 부지가 아닌 건물을 기준으로 이 사건 최초 허가지의 부지 경계까지는 약 140m로 기준에도 맞지 않을 뿐 아니라, 피청구인은 개발행위허가 신청 시 511번지의 면적인 3,988㎡ 중 2,523㎡만 신청하여 이격거리인 200m 외 구역으로만 허가를 득하였다고 주장하고 있는바, 설계상 태양광 시설 설치지점이 제한 거리에 해당하지 않는다고 주장한 것 같으나, 제한 거리를 규정함에 있어 어느 규정에도 부지 경계가 아닌 설계상의 시설 위치를 적용하는 규정은 없다.

(2) △△군 가축분뇨 관리조례 [별표1] 규정에 의하면 ‘주거밀집지역 외곽에 위치한 가구 및 공공시설의 대지경계선에서 가축사육 시설 예정부지 대지경계선의 가장 가까운 직선거리로서’라고 하여 제한구역의 이격거리 기준을 시설물 위치가 아닌 부지 경계선에서 거리를 환산하고 있으며, 이는 시설물의 경우 설계 변경을 통하여 언제든지 위치 변경이 가능하기 때문이기도 하고, 더구나, □□리 511번지의 토지를 분할한 후 511-2번지 토지의 경계에서 이격거리를 환산하여도 200m에 불과하여 기준에 충족하지도 않는다.

라) 넷째, 당초 허가의 당위성을 확보하기 위하여 최초 허가받은 토지인 511번지의 토지를 511번지와 511-2번지로 분할하여 511-2번지를 태양광발전시설 부지로 변경 허가하였다 하더라도, 처분의 하자가 치유되는 것은 아니다.

(1) 특히, 당초 전기사업 허가시 199KW에서 토지 분할 및 2필지를 제외함으로서 발전용량을 99KW로 축소하고 다시 발전 용량을 199KW로 증가하였으며, 이는 시설을 확장한 것으로 볼 수밖에 없으며, 또한, 당초 허가신청 시 설계도면 상 처음부터 511번지 토지 3,988㎡ 중 2,523㎡로 위치를 구분하여 허가를 받았는지 확인코자 설계 도면을 요구하였으나, 도면조차 보안상 공개할 수 없다고 주장하는 것은, 부지 경계를 기준으로 이격거리를 판단할 수밖에 없고, 시설물 기준으로 이격거리를 판단했다고 주장하는 것은 위법하다.

(2) 더구나, 피청구인은 이 사건 허가시 허가기준이 이격거리 환산에 있는 양, 511번지 토지 지상에 도로에서 100m, 주거밀집지역에서 200m를 거리로 재어서 기준에 벗어난 토지에 발전시설을 설치하는 경우 허가가 가능하다고 착각한 것으로 보이나, 허가기준은 국토계획법에 규정에 따라 종합적으로 판단하여 그 기준에 충족될 때 가능한 것이어서 이 사건 허가는 부당한 처분이다.

마) 다섯째, 조례가 규정한 설치 제한 거리는 최소한의 규정일 뿐이므로, 이를 곧바로 적용하여 허가 여부를 판단하여서는 아니 되며, 환경피해 우려 등에 대한 검토는 국토계획법 제58조 등 기준에 따라 검토되어야 하며, 마을 앞 진입로에 붙여 설치할 경우 경관을 저해하고, 큰 규모의 태양광 모듈을 설치할 경우 소음 발생, 전자파 발생 등이 우려되고, 햇빛 반사 등을 고려할 때 □□마을 주민들의 피해가 예상되며, 특히, 건강에 유의해야 하는 노인요양원이 인접하여 있으므로 이러한 혐오시설은 절대로 설치되어서는 아니 된다.

바) 마지막으로, ◇◇마을 주민과 □□마을 주민들은 마을과 인접한 밤나무 산지인 127-2번지와 514-1번지의 태양광 발전시설의 경우, 주민들의 피해가 불을 보듯 뻔한 내용임에도, 사업주가 같은 동네 사람이라 일부 양보하여 다소 피해를 감수하더라도 마을주민들이 모두 협의하여 511번지에 태양광을 설치하지 않는 조건으로 밤나무 산지에 태양광 설치를 동의하여 설치하였음에도, 511번지에 다시 태양광 발전시설을 설치하는 것은 쾌적한 환경과 경관을 저해하고, □□마을 주민과 ◇◇마을 주민, 나아가 성노관의 노인들에게 크나큰 생활환경 파괴가 우려되므로 허가되어서는 아니 된다.

4) 소결

가) 단순히 조례상 이격거리만 저촉되지 않는다고 판단하여 허가한 것은 명백한 위법이며, 태양광 발전시설이 설치될 경우 관계 법령에 따라 인근 주민의 피해가 없는지, 주변 경관에 저해가 되지 않는지 종합적으로 검토하여 처분하여야 함에도 이를 간과하여 처분하였고, 더구나 허가처분 이후인 2022. 4월경 조례개정을 통하여 도로부지와 주거밀집지역으로부터 500m 이내는 태양광 시설을 설치할 수 없도록 규정한 것은 갈수록 태양광 시설로 인하여 환경피해와 주민들의 생활환경이 파괴되는 것을 막고자 하기 위한 취지이므로, 마을과 가까운 위치에 설치하도록 허가한 이 사건 처분은 반드시 취소하여야 한다.

나) 관계 법령의 허가기준에 따라 검토해 보더라도 명확한 근거도 없이 처분하여 형평의 원칙에 반하고 나아가 위와 같은 사정들을 더하여 보면 피청구인의 허가처분으로 인하여 사업주의 작은 이익보다 주민들의 피해가 너무나 크다고 보여져 재량권을 일탈·남용하여 위법·부당한 이 사건 처분은 취소되어야 한다.

바. 결론

위와 같이 관계 법령과 증빙자료를 종합하여 비추어 보면, 비록 재량행위라 하더라도 구체적인 근거 없이 허가 처분한 것은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다 할 것이므로, 이를 마땅히 취소하여 주시기 바란다.

사. 보충서면

1) 개발행위허가 기준의 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어 행정청에 재량권이 부여되어 있다고 하여, 허가기준으로 규정한 요건을 검토하지 않을 재량권마저 있는 것은 아니므로, 검토 자체를 하지 않은 피청구인의 처분은 위법하다.

가) 대법원은 ‘어떤 개발행위허가 신청의 내용이 이격거리 기준을 충족한다고 하여 주변 환경과의 조화, 환경오염 발생 우려와 같은 개발행위허가기준 충족 여부에 관한 심사가 면제되거나 개발행위허가 발급이 보장되는 것은 아니다(대법원 2020.10.15.선고 2020두41504판결).’라고 판시하고 있고, 또한, 특정 건축물·공작물의 이격거리에 관한 규정은 ‘주변 환경 및 경관과 조화를 이루고 환경오염·생태계 파괴·위해 등이 발생할 우려가 없어야 한다.’는 개발행위 허가기준을 구체화한 것으로서, 위 시행령 개정으로 신설된 조항은 이를 주의적·확인적으로 규정한 것에 불과하다(대법원 2020.10.15. 선고 2020두41504판결)고 판시하고 있는바,

나) 이러한 판례 기준에 따라 살펴볼 때, 신청지가 이격거리를 단순 충족하였다 하여 허가할 것이 아니라 허가기준으로 규정한 요건을 면밀히 살펴서 그 기준에 맞다고 판단되는 경우에 비로소 허가를 하여야 함에도, 피청구인은 주거밀집지역이 조례상 200m 기준에 충족된다고 판단하고 허가기준으로 정한 요건을 도외시하고 허가한 것은 이격거리 기준의 취지를 오인한 것으로 위법하다.

다) 피청구인은 허가기준에 대하여 종합적으로 판단하여 처분하였다고 답변하나, 어느 문서에도 허가기준으로 규정한 주변 환경과의 조화 여부, 환경오염 발생, 주민 생활의 위해 발생 여부, 토지이용계획 등 개발행위허가 기준상의 요건에 대하여 검토한 내용을 전혀 보지 못하였고, 더구나, 개발허가를 담당한 민원부서에서는 태양광 발전시설에 대한 허가 신청의 경우 환경영향 부분에 대하여 종합적으로 판단할 수 있는 환경부서와 사전 협의하여야 함에도 전혀 협의한 사항도 없으므로, 허가요건에 대하여 검토하였다고 볼 수 없고, 결과적으로 개발행위허가가 재량이라 하여 조례에서 규정한 주거밀집지역과 이격거리만 확인하여 허가한 것은 재량권 남용과 일탈에 해당한다.

라) 특히, 피청구인은 신청지 내의 산하기관인 ○○면사무소를 통하여 태양광 설치와 관련한 주민 의견을 수렴하여 결과 보고 하도록 지시(2019. 2. 11.)하였으며, ○○면에서는 주변환경과 주민들의 건강 등 우려를 보고(2019. 2. 13)하였고, 또, 2018년 연접지인 밤나무 산지(514-2번지, 산 127-1)에 태양광 설치를 하는 과정에 마을주민들의 집단민원이 발생하여 이 사건 허가지는 태양광 설치를 추진하지 않겠다는 사업주와 주민과의 합의사항이 있었던 사실을 알고 있는 피청구인으로서는 주민 생활의 피해 등을 면밀히 검토한 후 처분하여야 함에도 단순 거리 이격만으로 기준에 충족한다 하여 이를 허가한 것은 위법·부당하다.

2) 이 사건 허가와 관련된 위원회 심의자료와 회의록을 정보공개 요청하였음에도 공개하지 않은 사실과 허가기준에 대한 구체적인 심의자료가 없음을 고려할 때, 이 사건 허가는 그 적정 여부를 제대로 심의하지 않은 것이 명확하다.

가) 주거밀집지역의 경계로부터 200m 이내에 위치하고 있는 이 사건 허가지의 경우가 조례에서 규정하고 있는 허가기준을 완화 적용할 특별한 사정이 있었는지 판단하기 위해 심의내용을 정보공개 요청하였으나, 피청구인은 갑의 지위를 이용하여 이를 비공개하였고, 특히, 청구인은 당사자에 해당하지 않는다고 답변하였는바, 정보공개 관련 법령에서 규정하고 있는 당사자는 개발행위 허가를 받은 자뿐 아니라, 개발행위허가로 인해 직접적인 피해를 보는 인근 주민들은 당연히 정보공개 법령에서 규정한 당사자에 해당하는 것임에도, 자의적 결정으로 비공개 처리한 것은 심의조차 하지 않은 것으로 위법하다.

나) 또한, 이 사건 허가를 위한 심의회 개최 시 위원들의 판단 근거가 되는 종합적 심의자료도 제공하지 아니하였고(정보공개요청에도 정당한 사유 없이 미제출), 위원들의 심의내용 및 결과도 없으며, 특히, 회의록은 발언자를 익명으로 처리하여 허가요건에 대한 심의내용을 얼마든지 공개할 수 있음에도 비공개한 것은 허가요건에 대하여 제대로 심의하지 않고 처분한 것으로 볼 수밖에 없으며, 더구나, 심도 있는 심의를 하기 위해 위원 전체가 모여 전문가 의견을 수렴하여야 함에도 처음부터 서면심의로 계획한 것은 위법하고, 설령, 심의회를 부득이한 사정으로 서면으로 대체하더라도 위원들이 결정하는데 지장이 없도록 충분한 검토자료를 제공하여야 함에도 피청구인은 이를 간과하고 지극히 기본적인 자료만 제공함으로써 형식적인 심의에 그쳤음을 알 수 있다.

3) 이 사건 태양광 시설은 주변의 토지이용 상황과 조화되지 않으며, 자연경관을 훼손할 뿐 아니라 여러 가지 환경오염으로 인하여 인근 주민과 요양원 노인들의 건강에 막대한 지장을 초래하므로 절대 설치되어서는 아니 된다.

가) 태양광 모듈은 전자파 등 많은 악영향을 끼치는 혐오시설로 △△군은 주변 경관, 환경오염, 위해 발생 등을 고려하여 주민들이 거주하는 주변에는 설치할 수 없도록 하고, 특히, 도로로부터 100m, 주거밀집지역으로부터 200m이던 제한을 현재는 500m로 강화하여 제한하고 있으며, 비록 개정 조례의 규정까지 적용할 수는 없다 하더라도, 이 사건 허가지 주변에는 우량농지가 많아 농작물에 많은 피해가 예상될 뿐 아니라, 녹지 산림 등 자연환경을 보호하고 생태계 유지를 위해 개발을 제한하는 보전관리지역으로, 태양광 발전시설 설치 시 양호한 자연경관을 훼손할 우려가 매우 크다 할 것이다.

나) 또한, 이 사건 허가지는 □□마을과 ◇◇마을이 가깝고 마을로 오가는 도로에 연접한 곳으로, 지표상으로 마을보다 낮아 태양광으로 인한 햇빛 반사 및 전자파 등으로부터 주민들의 생활환경 보호가 절실한 실정이며, 특히, 제일 가까운 위치에 노인요양원이 자리하고 있고, 이 사건 허가지 주변은 매일 노인들이 운동을 하는 생활의 근거지인바, 노인 수용자와 그 가족들은 태양광 시설이 설치될 경우 계속하여 요양을 할 수 없는 결과를 초래할 수 있을 것이라 우려하며 극심한 스트레스를 호소하고 있는 실정이고, 이곳을 떠나야겠다는 노인이 생겨나고 있는 등 사정을 고려하여야 한다.

4) 군도 12호선에서 ◇◇마을로 연결되는 도로는 2013년에 △△군 예산으로 농어촌도로 정비법에 따라 개설한 도로이고, △△군이 작성한 도로망도에 의하면 붉은색(농어촌도로정비법 시행규칙에서 면도는 붉은색으로 표시하도록 규정)으로 표시되어 있어 청구인과 마을주민들은 이를 면도로 인식하고 있다.

가) 피청구인은 ◇◇마을로 연결되는 도로에 대하여 아무런 근거도 없이 비법정도로라고 답변하고 있으나, 피청구인에게는 구체적인 근거와 기능 등을 검토하여 도로의 성격을 결정하고 허가 시 이를 반영하여야 할 의무가 있고, 비록 현재까지 도로 지정 및 고시가 되어 있지 않더라도, 많은 예산을 투입한 도로를 비법정도로라고 답변할 것이 아니라 도로의 성격을 군에서 작성한 자료에 따라 명확히 확인하여 태양광 시설의 입지 가능 여부를 판단하였어야 한다.

나) 따라서, 이 사건 허가지에서 ◇◇마을까지 개설된 도로는 주변 여건을 종합 확인한 결과, 면도 이상의 도로로 판단할 수 있고, 그렇다면 이 사건 허가지가 조례에서 규정한 이격거리 기준에 충족되지 못함을 알 수 있다.

5) 환경 훼손과 오염을 발생시킬 우려가 있는 태양광 설치는 주민들의 환경보호를 최우선적으로 고려하여 허가하여야 하는바, 이를 간과한 이 사건 허가는 취소되어야 한다.

가) 대법원은 ‘환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 때에는 해당 지역주민들의 토지이용 실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다(대법원 2021. 3. 25. 선고 2020두51280 판결).’고 판시하고 있는바,

나) 청구인을 포함한 □□마을 주민과 요양 중인 노인들이 주장하고 있는 환경 보호권은 생명과 직결되는 사항이므로, 이 사건 취소를 통해 달성할 수 있는 ‘환경 훼손 및 오염을 발생시킬 우려 종식과 주민들의 쾌적한 생활권이 보호되는 공익’이 상당할 것으로 판단되고, 이러한 중대한 공익상의 이익에 대하여 면밀히 판단하여 허가 여부를 결정하여야 함에도 피청구인은 공공시설물 등과 이격거리만 확인하고 처리하여 중대한 하자가 발생하였으므로 취소하는 것이 타당하며, 피청구인은 이 사건 최초 허가 시 해당 부지의 주거밀집지역과의 이격거리가 조례 기준에 맞지 않음에도 불구하고 건축되는 시설물이 이격거리를 유지하면 허가에 문제가 없다는 생각으로 부지 경계 부분의 토지 면적을 제외하고 허가하였으므로 이는 하자 있는 행정행위에 해당한다.

다) 이 사건 허가를 받은 청구외인은 최초 허가 신청시 타인 소유의 토지를 사용 승락 받아 신청한 것이므로 이 사건 허가가 취소된다고 하여도 큰 불이익이 없고, 설령, 허가를 받은 후 토지를 매수하였다 하더라도, 주변 토지이용 상황과 유사하게 활용이 가능한 토지이며, 공사도 아직 시작하지 않은 상태여서 공사비로 지출한 사항이 없으므로 피해가 없는 반면, 이 사건 허가가 취소되지 않을 경우 청구인들이 입게 되는 공익상의 피해는 매우 크다 할 것이다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 처분의 경위

피청구인은 2019. 3. 20. ○○면 □□리 511-2번지(당초 511번지)에 태양광 발전시설 설치를 위한 개발행위 허가신청(신청인 임○○)에 대하여 현장 확인 출장 및 군 계획위원회 심의(2회)를 거쳐 2019. 5. 7. 허가하였으며, 지적사항 변경 및 사업 기간 연장을 위한 변경 허가 신청 건에 대해 2021. 5. 7. 변경 허가 처리하였다.

나. 청구인 주장의 부당성

1) 피청구인은 처분 시 법률상 보호되어야 하는 환경피해 등을 전혀 검토하지 아니하고 주거밀집지역과 도로에 대한 이격거리만 단순 판단하여 허가하였다는 주장에 대하여

가) 국토계획법 제56조제1항 및 제58조제1항에서는 ‘공작물의 설치 또는 토지의 형질 변경 등을 하려는 자는 시장·군수의 개발행위허가를 받아야 한다. 시장·군수는 개발행위허가의 신청내용이 주변 지역의 토지 이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다.’고 규정하고 있다.

나) 또한 국토계획법 시행령 제56조제1항 [별표1의2]의 제1호 라목 주변지역과의 관계에서는 ‘개발행위로 설치하는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 실체가 주변 건축물과 조화를 이루어야 하며, 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변 지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없어야 한다.’고 규정하고 있으며, 국토계획법 제56조제1항 각 호의 규정에 의한 개발행위허가는 그 금지요건이 불확정 개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것이다.(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 참조)

다) 이에 피청구인은 현장 출장 시 국토계획법에 따른 개발행위허가 조건에 대해 충분히 검토하였으며, 태양광 발전시설 건립 후 초류종자를 살포하는 녹화계획, 부지 경계로 높이 2m의 펜스를 설치하는 등 차폐 계획, 배수계획, 토지의 경사도, 주변 지역의 토지 이용실태, 환경오염 등을 종합적으로 판단하여 허가 처리하였기에 청구인의 주장은 이유 없다.

2) 태양광 발전시설의 개발행위허가가 △△군 계획 조례(이하‘조례’라 한다)에 따른 태양광 발전시설의 허가 규정에 저촉되어 법령 위반이며 조례에 정한 규정을 완화하여 적용하였다는 주장에 대하여

가) 이 사건 최초 허가 당시 △△군 계획 조례(2018. 12. 19. 개정) 기준으로 제18조의3 제1항 제1호에 따르면 ‘주요 도로(고속국도, 국도, 지방도, 군도, 농어촌도로 정비법에 따른 농어촌도로 중 면도 이상 도로로 개설이 완료되거나 사업 시행계획이 수립된 도로를 말한다) 부지의 경계에서 직선거리로 100미터 안에 입지하지 아니할 것’으로 명시하고 있고, 기준에 충족하는 군도 12호선과 사업 신청지와는 약 170미터의 거리를 두고 있어 허가기준을 충족하고 있다.

나) 또한 같은 조례 제18조의3 제1항 제2호 가목에서는 ‘다음 각 목의 경계로부터 직선거리 200미터 안에 입지하지 아니할 것. 주거밀집지역(가구와 가구 사이의 거리가 100미터 이내로서 5호 이상의 가구가 모여 있는 지역을 말한다)’로 명시하고 있으며, ○○면 □□리 511번지(현 511-2번지) 중 사업예정부지는 주거밀집지역으로부터 200미터의 거리로 허가기준을 충족하고 있다.

다) 이에 따라 △△군계획위원회(1분과)에서 개발행위에 대한 군 계획위원회 심의를 2회(제6회 - 재심의 결정, 제8회 - 보완 후 수용) 거쳤으며 해당 심의는 조례를 완화하기 위한 심의가 아니라 국토계획법 시행령 제57조에 따른 군 계획위원회 심의대상으로써 심의를 진행한 것이며 규정에 적합하여 피신청인은 2019. 5. 7. 개발행위를 허가한 것이다.

라) 청구인은 개발행위허가와 관련한 군 계획위원회 심의자료 및 회의록을 정보공개 요청하였으나 국토교통부 지방도시계획위원회 운영 가이드라인에 따르면 군 계획위원회 심의회 회의록과 관련하여 해당 안건 당사자가 공개를 청구하는 경우 관련 법령에 따라 공개하게 되어 있으나 청구인은 당사자에 해당하지 않아 비공개 처리하였으며, 심의회에서 태양광 시설 부지가 지역 여건이나 특별한 사정이 있다고 인정하여 이를 완화하여 적용한 사항은 아니다.

3) 제한거리를 규정함에 있어 부지 경계를 적용해야 한다는 주장에 대하여

가) 청구인은 주거밀집지역에서 제한 거리를 규정함에 있어 부지의 경계를 기준으로 적용해야 한다고 주장하나 조례 제18조의3에서는 해당 항목의 경계로부터의 제한거리만 설정하여 거리 안에 입지 아니할 것으로 규정하고 있고,

나) 또한 환경부 법령해석례 13-0561호(한 필지의 일부가 가축사육구역에 포함된 경우, 해당 필지 전체에 대하여 가축사육을 제한할 수 있는지)에 따르면 한 필지의 일부가 가축사육 제한구역에 포함된 경우에는 해당 필지 전체를 가축사육 제한구역으로 제한할 수 없다는 것을 참고해 보면 청구인의 주장이 타당하지 않음을 알 수 있다.

4) 당초 허가의 당위성을 확보하기 위해 지번을 분할 변경하였다는 주장에 대하여는 앞서 기술한 바와 같이 피청구인의 개발행위 허가처분이 부당하지 않았으며, 그로 인한 당위성을 확보할 이유가 없고, 허가받은 □□리 511번지를 511번지와 511-2번지로 분할한 것은 개발사업자의 지번 분할을 사업 기간 연장 변경 시 반영하여 현행화한 것이다.

다. 결론

이상과 같이 피청구인은 관계 법령의 허가기준을 면밀히 검토하고 사업자의 계획 등을 종합적으로 판단하여 이 사건의 개발행위를 허가 처분한 것으로 처분에 아무런 위법성이 없으며 재량권을 일탈·남용한 바도 없는바, 따라서 청구인의 주장은 이유 없으므로 기각하여 주시기 바란다.

라. 보충서면

1) 피청구인은 개발행위허가 시 관계 법령에서 규정한 허가기준의 금지요건에 충족했는지를 검토하지 않고, 이격거리만 단순 확인하여 처분한 것인바, 적정 여부 판단을 검토하지 않을 재량마저 있는 것이 아니라는 주장에 대하여

국토계획법 시행령 제56조제1항 각 호의 규정에 의한 개발행위허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 참조)이고, 피청구인은 국토계획법 제58조 및 제59조, 같은 법 시행령 제56조 및 제57조, △△군 계획조례 제18조의3에 따른 개발행위 허가기준에 따라 종합적인 검토와 도시계획위원회 심의 절차를 이행하여 업무를 처리하였기에 재량권을 일탈·남용한 바가 없다.

2) 피청구인이 허가기준 검토와 관련하여 위원회 심의자료와 회의록을 정보공개 하지 않은 것으로 볼 때, 개발행위허가 기준에 대한 적정 여부를 심의하지 않았다는 주장에 대하여

청구인의 개발행위허가와 관련한 군 계획위원회 심의자료 및 회의록 정보공개 요청에 대하여, 국토교통부 지방도시계획위원회 운영 가이드라인에 따르면 군 계획위원회 심의회 회의록과 관련하여 해당 안건 당사자가 공개를 청구하는 경우 관련 법령에 따라 공개하게 되어 있으나 신청인은 당사자에 해당하지 않아 비공개 처리하였으며, 도시계획위원회 심의는 △△군 계획조례 제25조에 따른 개발행위로서 허가기준 적정 여부 심의를 한 것이지, △△군 계획조례 제18조의3 제4항에 따른 허가기준을 완화하기 위한 심의를 한 것이 아니다.

3) 이 사건 태양광 발전시설은 자연경관을 훼손할 뿐 아니라 여러 가지 환경오염으로 인하여 주민의 건강에 막대한 지장을 초래한다는 주장에 대하여

현재 전 세계가 온실가스 감축을 위해 친환경적인 에너지 발굴에 노력하고 있으며 우리 정부도 자원의 고갈 없이 지속적으로 에너지를 만들어낼 수 있는 대표적인 에너지원으로 태양광발전을 장려하고 있으며, 태양광발전은 빛 에너지를 모아 전기로 바꾸는 것으로 몸에 나쁜 공해를 만들지 않고, 연료도 필요 없으며, 조용한 발전으로 알려져 있는바, 청구인이 우려하는 눈부심, 전자파, 환경오염 등의 막연한 우려는 사실이 아니고, 그럼에도 불구하고 피청구인은 태양광 발전사업자와 협의하여 태양광 발전시설 건립 후 초류종자를 살포하는 녹화계획과 부지 경계에 2m 높이의 펜스를 설치하는 등 차폐 계획을 수립하여 자연경관 훼손 및 환경오염의 우려를 불식시키기 위하여 노력하였다.

4) 청구외 사업자는 토지 사용 승락을 받아 신청하였고, 현재 공사를 시작하지 않은 상태이므로 이 사건 허가가 취소된다고 하더라도 청구외 사업자의 불이익은 거의 발생하지 않는다는 주장에 대하여

청구외 사업자는 사업허가 직후인 2019. 8. 21.에 해당 토지를 매입하였고, 만약 허가가 취소된다면 토지 매입비, 설계용역비, 공사계약금, 현장에 보관 중인 자재 구입비 등 많은 금전적‧정신적 피해가 발생하므로 허가취소로 인한 불이익이 발생하지 않는다는 청구인의 주장은 사실이 아니며, 또한, 피청구인은 청구인이 신청한 집행정지 신청이 행정심판위원회에서 기각되었음에도 불구하고 주민들의 입장을 고려하여 사업자에게 본 행정심판의 재결 시까지 사업을 일시 중단할 것을 요청하였고 사업자도 이를 수용한 상태로 사업이 지연되고 있다.

5) 결론

살펴본 바와 같이 피청구인은 관계 법령의 허가기준을 면밀히 검토하고 사업자의 계획 등을 종합적으로 판단하여 이 사건 허가를 한 것으로 처분에 아무런 위법성이 없으며 재량권을 일탈·남용한 바도 없으므로, 청구인의 주장은 기각되어야 한다.

4. 관계법령

가. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제58조, 제59조

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조제1항 [별표1의2]

다. 구 △△군 계획 조례 제18조의3

5. 인정사실

가. 청구외 임○○은 이 사건 최초 허가지에 태양광발전시설을 설치하기 위하여 2019. 3. 20. 피청구인에게 개발행위허가 신청을 하였다.

나. 피청구인은 2019. 4. 16.과 2019. 5. 2. 두 차례에 걸쳐 △△군계획위원회를 개최하여 이에 대하여 심의하였고, 2019. 5. 7. 청구외 임○○에게 다음과 같이 개발행위허가를 통보하였다.

다. 2019. 8. 9. 이 사건 최초 허가지인 △△군 ○○면 □□리 511번지가 △△군 ○○면 □□리 511번지와 변경 허가지인 511-2번지로 각각 분할되었다.

라. 이후 청구외 임○○은 피청구인에게 이 사건 변경 허가지에 대하여 개발행위 변경허가를 신청하였고, 피청구인은 2021. 5. 7. 다음과 같이 개발행위 변경허가를 통보하였다.

마. 청구인들은 이 사건 허가지 인근인 △△군 ○○면 □□마을에 거주하는 주민들로, 2022. 9. 30. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

바. 경상남도 행정심판위원회는 2022. 11. 9. 이 사건 허가지에 대한 현장 확인을 실시하여 군도 12선과의 거리 및 인접 도로 현황, □□마을 주거밀집지역과의 거리 및 마을 현황, 인근 태양광발전시설 현황 등을 확인하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 행정심판의 관계 법령을 살펴보면,

1) 행정심판법 제3조제1항은 ‘행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다.’고 규정하고 있으며, 같은 법 제13조제1항은 ‘취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다.’라고 하고, 같은 법 제27조는 ‘행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 하고, 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다.’고 규정하고 있다.

2) 국토계획법 제56조제1항에서는 ‘건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질 변경 등에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 시장·군수 등의 허가를 받아야 한다.’고 규정하고 있고, 같은 법 제58조제1항 제4호에서는 ‘시장·군수 등은 개발행위허가의 신청 내용이 주변 지역의 토지 이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 경우 등에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다.’고 규정하고 있다.

3) 같은 법 시행령 제56조제1항 [별표1의2] 분야별 검토사항 가. 공통분야에서는 ‘조수류·수목 등의 집단서식지가 아니고, 우량농지 등에 해당하지 아니하여 보전의 필요가 없을 것’등과, 라. 주변 지역과의 관계에서는 ‘개발행위로 설치하는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변 건축물과 조화를 이루어야 하며, 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변 지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없어야 한다. 다만 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다.’라고 규정하고 있다.

4) 구 △△군 계획 조례(경상남도△△군조례 제2332호, 2019. 4. 17. 시행) 제18조의3 제1항은 ‘영 별표1의2에 따라 주변 경관, 환경오염, 위해 발생 등을 고려하여 태양광 발전시설을 위한 개발행위허가는 1. 주요 도로(고속국도, 국도, 지방도, 군도, 농어촌도로 정비법에 따른 농어촌도로 중 면도이상 도로로 개설이 완료되거나 사업시행계획이 수립된 도로를 말한다) 부지의 경계에서 직선거리로 100미터 안에 입지하지 아니할 것, 2. 주거밀집지역(가구와 가구 사이의 거리가 100미터 이내로서 5호 이상의 가구가 모여 있는 지역을 말한다), 관광지, 공공시설 부지(국가 및 지방자치단체에서 지역주민들의 복지 등을 위하여 편리하게 이용할 수 있도록 만든 시설을 말한다)의 경계로부터 직선거리 200미터 안에 입지하지 아니할 것 등의 기준에 모두 적합하여야 한다.’고 규정하고 있다.

나. 다음으로, 이 사건 청구인들의 청구인적격 여부에 대하여 살펴보면,

1) 행정처분의 직접 상대방이 아닌 자로서 그 처분에 의하여 자신의 환경상 이익이 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 이유로 취소나 무효확인을 구하는 제3자는, 그 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 개별적·직접적·구체적으로 보호되는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익이 있음을 입증하여야 원고적격이 인정된다고 할 것이며, 다만 그 행정처분의 근거 법규 등에 그 처분으로써 이루어지는 행위 등 사업으로 인하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위가 구체적으로 규정되어 있는 경우에는, 그 영향권 내의 주민들에 대하여는 당해 처분으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상할 수 있고, 이와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 법률상 보호되는 이익으로 인정됨으로써 원고적격이 인정된다고 할 것이며, 그 영향권 밖의 주민들은 당해 처분으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 자신의 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있음을 입증하여야만 법률상 보호되는 이익으로 인정되어 원고적격이 인정된다고 볼 것이다(대법원 2006. 12. 22. 선고 2006두14001 판결 참조).

2) 국토계획법 시행령 제56조제1항에 따른 [별표1의2] 개발행위허가기준에서는 분야별, 개발행위별로 검토사항을 규정하고 있으며, 이에 따른 구 △△군 계획 조례(경상남도△△군조례 제2332호, 2019. 4. 17. 시행) 제18조의3 제1항은 ‘영 별표1의2에 따라 주변 경관, 환경오염, 위해발생 등을 고려하여 태양광 발전시설을 위한 개발행위허가는 다음 각 호의 기준에 모두 적합하여야 한다.’고 규정하면서 그 중 하나로 ‘주거밀집지역(가구와 가구 사이의 거리가 100미터 이내로서 5호 이상의 가구가 모여 있는 지역을 말한다)의 경계로부터 직선거리 200미터 안에 입지하지 아니할 것’을 규정하고 있는바, 태양광 발전시설을 허가하기 위한 이러한 주거밀집지역과의 거리 기준은 주민 개개인의 주거권, 환경권, 건강권 등 개별적 이익까지를 고려하여 정하여진 구체적인 영향권의 기준으로 보아야 할 것이다.

3) 이 사건 심판청구는 처분의 당사자가 아닌 제3자에 의한 청구로써, 이 사건 심판청구가 적법하게 성립되기 위해서는 청구인들이 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자에 해당되어야 할 것인바, 청구인들이 거주하는 △△군 ○○면 □□마을의 외곽 경계선에서 이 사건 최초 허가지까지의 직선거리는 약 142m, 이 사건 변경 허가지까지의 직선거리는 약 202m임이 확인되고, 그렇다면, 청구인들은 이 사건 태양광 발전시설의 설치로 인해 주거권, 환경권, 건강권 등의 영향을 받을 수 있는 영향권의 범위 내에 거주하는 것으로 봄이 상당하고, 환경 침해 우려에 대한 법률상 보호되는 이익을 가진 자, 즉 청구인적격이 인정된다고 할 것이다.

다. 다음으로 이 사건 심판청구의 청구기간 적법 여부에 대하여 살펴보면,

1) 대법원은 ‘행정처분의 상대방이 아닌 제3자는 일반적으로 처분이 있는 것을 바로 알 수 없는 처지에 있으므로 처분이 있은 날로부터 180일이 경과하더라도 특별한 사유가 없는 한 정당한 사유가 있는 것으로 보아 심판청구가 가능하다(대법원 1996. 9. 6 선고 95누16233 판결).’고 판시하고 있는바,

2) 청구인들이 취소를 주장하는 이 사건 허가는 각각 2019. 5. 7.과 2021. 5. 7.에 이루어진 것으로 처분일로부터 180일이 경과한 후 행정심판이 제기되었음은 역수상 명백하나, 청구인들은 2022. 7월 경 이 사건 허가지에 공사 자재가 반입되는 것을 보고, 피청구인에게 정보공개 청구를 함으로써 2022. 9. 8. 이 사건 허가 사실을 인지하게 된 것으로 보이고, 이전에 이 사건 허가를 알았거나 알고 있었을 것이라고 볼 만한 증거가 없으며, 피청구인 또한 이와 관련해 별도의 이견이 없으므로, 청구인들은 처분이 있었던 날부터 180일 이내에 행정심판을 청구하지 못할 정당한 사유가 있는 경우에 해당한다고 봄이 상당하고, 그렇다면 이 사건 심판청구는 적법한 기간 내에 청구된 것으로 인정된다 할 것이다.

라. 다음으로 이 사건 허가의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 이 사건 허가지는 조례에서 규정하고 있는 도로와의 거리, 주거밀집지역과의 거리 기준을 위반하여 위법하다는 청구인들의 주장에 대하여

가) 이 사건 허가 당시 △△군 계획 조례에 따르면 태양광 발전시설을 위한 개발행위허가는 ① 주요 도로(고속국도, 국도, 지방도, 군도 및 농어촌도로 중 면도 이상 도로) 부지의 경계에서 직선거리로 100미터, ② 주거밀집지역의 경계로부터 직선거리 200미터 안에 입지하지 아니할 것 등의 기준에 모두 적합하여야 한다고 규정하고 있고, 이 사건 허가지인 ○○면 □□리 511, 511-2번지의 주변 도로 현황을 보면, △△군도 12호선과 농도(농어촌정비법상 도로는 면도, 이도, 농도로 구분한다) 305호선, 농도 309호선이 있고, 이 사건 허가지 옆으로 군도와 연결되는 기타 도로가 있으나, 이 중 조례에서 규정하고 있는 주요 도로에 해당하는 것은 군도 12호선이 유일하며, 주변 주거밀집지역으로는 북동쪽의 □□마을과 남쪽의 ◇◇마을이 존재하고, 이 중 이 사건 허가지와 가장 가까운 곳은 □□마을임이 확인된다.

나) 이를 기준으로 이 사건 허가지의 주요 도로 및 주거밀집지역 경계로부터의 거리를 살펴보면, 이 사건 최초 허가지인 ○○면 □□리 511번지의 경우, 조례에서 규정하고 있는 주요 도로인 △△군도 12호선 부지의 경계로부터 직선거리로 약 123미터, 가장 가까운 주거밀집지역의 경계인 □□마을 노인요양시설 부지의 경계로부터 약 142미터 거리에 위치함이 확인되며, 그렇다면, 이 사건 최초 허가지는 주요 도로와의 이격거리는 충족하나, 주거밀집지역과의 이격거리 기준은 충족되지 않음을 알 수 있고, 피청구인으로서는 조례의 규정에 따라 주거밀집지역의 경계로부터 □□리 511번지 경계까지의 거리를 기준으로 이격거리를 판단하여야 함에도, 청구외인이 제출한 사업계획서상 511번지 내 태양광 발전시설 설치 예정 지점(주거밀집지역의 경계로부터 약 202미터)을 기준으로 이격거리를 계산함으로써 조례에서 정한 기준에 부합한다고 판단한 잘못이 있고 이를 근거로 한 이 사건 최초 허가는 그 위법성을 면하기 어렵다 할 것이다.

다) 한편, 이 사건 최초 허가 이후 토지 분할된 이 사건 변경 허가지인 ○○면 □□리 511-2번지의 경우, △△군도 12호선 부지의 경계로부터 직선거리로 약 175미터, 가장 가까운 주거밀집지역의 경계인 □□마을 노인요양시설 부지의 경계로부터 약 202미터 거리에 위치함이 확인되며, 이는 주요 도로 및 주거밀집지역과의 이격거리 모두 조례의 규정에 부합하는 것으로, 이를 근거로 한 이 사건 변경 허가는 적법·타당하게 이루어진 처분이라 할 것이고, 그렇다면, 이격거리의 기준을 잘못 판단한 이 사건 최초 허가의 하자는 결과적으로 조례의 기준에 부합하는 이 사건 변경 허가를 통해 그 흠결이 치유되었다고 봄이 타당하다.

2) 피청구인이 이 사건 허가를 함에 있어 주거밀집지역과 도로에 대한 이격거리만 단순 판단하고, 태양광발전소 건립에 따른 소음, 전자파 발생 등 주민들의 환경피해와 경관 부조화 등을 종합적으로 판단하지 않은 것은 위법·부당하여 취소되어야 한다는 청구인들의 주장에 대하여

가) 대법원은 국토계획법 제56조제1항 각 호의 규정에 의한 개발행위허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량이 부여되어 있다고 할 것(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 참조)이고, 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 기한 공익 판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 하여야 하며(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 참조), 재량권의 일탈·남용에 대하여는 그 행정행위의 효력을 다투는 사람이 증명책임을 진다(대법원 1987. 12. 8. 선고 87누861 판결 등 참조)고 판시하고 있는바,

나) 제출된 자료에 의하면, 피청구인은 이 사건 허가를 함에 있어 현장 확인 등을 거쳐 부지 경계 주변 펜스 설치 등 차폐 계획, 초류종자 살포 등 녹화계획, 기존파형강관을 이용한 배수계획, 토지의 경사도, 주변 지역의 토지이용실태 등에 대한 검토를 하였으며, 두 차례에 걸친 △△군계획위원회의 심의를 통해 입지의 적정성, 주변지역 환경 및 경관 조화 여부, 안전 및 방재계획, 대기오염, 수질오염, 소음·진동 발생 등 환경오염 발생 여부 등을 종합적으로 판단하여 이 사건 허가에 이르렀고, 여기에 사실오인이나 비례·평등의 원칙을 위배한 사정 등은 확인되지 않으며, 반면, 이를 주장하는 청구인들은 환경오염 등 피해가 예상됨을 입증할 어떠한 자료도 제출하지 못하였는바, 피청구인의 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법은 없다 할 것이다.

다) 또, 대법원은 ‘주민들의 반대 민원은 환경 관련 법령이나 사회생활상 요구되는 수인한도와의 관계에서 정당한 주장으로 평가될 수 없는 것들도 있고 그러한 민원을 수용한다는 것은 곧 다른 국민의 권리와 정당한 이익을 제한하고 사회 발전에 역행하는 일이므로 주민들의 반대 민원이 있다는 이유만으로 곧 그 정당성을 따지지도 않은 채 이를 수용하여 불허가처분을 할 수는 없다(대법원 2003. 1. 24. 선고 2002두8930 판결).’고 판시하고 있는바,

라) 청구인들이 이 사건 허가지 인근에 거주하는 주민들로 이 사건 허가의 취소를 구한다는 사실만으로 이를 당연히 수용하여 허가를 취소할 수는 없는 것이고, 청구인들이 주장하는 소음피해나 전자파 발생, 환경오염 등과 관련하여 그 침해 정도에 대한 객관적인 자료가 제시되지 않는 이상, 이 사건 허가를 득한 청구외인의 재산권을 부당하게 제한할 수도 없는 것이다.

3) 대법원은 ‘수익적 행정처분을 취소 또는 철회하는 경우에는 이미 부여된 그 국민의 기득권을 침해하는 것이 되므로, 비록 취소 등의 사유가 있다고 하더라도 그 취소권 등의 행사는 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자 이익 보호의 필요가 있는 때에 한하여 상대방이 받는 불이익과 비교·교량하여 결정하여야 한다(대법원 2009. 11. 12. 선고 2009두12648 판결).’고 판시하였는바, 제출된 자료만으로는 청구인들이 주장하는 공익이 이 사건 허가를 득한 청구외인이 입게 될 피해보다 훨씬 크다고 인정하기에는 부족하다 할 것이다.

4) 이상을 종합하여 볼 때, 이 사건 최초 허가는 주거밀집지역과의 이격거리 산정 기준을 착오한 잘못이 있고 그로 인한 허가의 위법성이 인정되나, 그 하자는 이 사건 변경 허가를 통해 흠결이 치유되었다고 할 것이고, 설령 이 사건 최초 허가가 그 하자를 이유로 취소된다고 하더라도 법령의 규정에 따라 적법하게 허가된 이 사건 변경 허가는 그 실행으로 나아가는데 아무런 문제가 없는 이상, 이의 취소를 구하는 청구인들의 주장은 이유 없다 할 것이다.

마. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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개발행위 허가처분 취소 심판청구사건