이 유(2022-311) 1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 2022. 4. 25. ◇◇시 ○○면 △△리 942-304번지(대, 139㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유권을 취득한 자로서, 이 사건 토지에 가설건축물을 설치하고자 2022. 8. 4. 피청구인에게 건축허가 가능여부 확인 요청을 하였으나, 2022. 8. 18. 청구인으로부터 ‘이 사건 토지는 2012. 5. 23. 도로로 지정 공고(이하 ’이 사건 공고‘라 한다) 되었으므로 건축행위는 불가하다.’는 회신을 받고, 이 사건 공고의 폐지와 토지매수의 의무이행을 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 위법·부당성 1) 2022. 4. 21. 이 사건 토지를 경매로 낙찰받은 청구인은 낙찰받기 전, 토지이용계획확인서를 통해 이 사건 토지의 지목이 ‘대’인 사실과 용도지역이 ‘제1종일반주거지역’인 사실을 확인하여 집을 지을 수 있다고 판단하였다. 이후 청구인은 피청구인에게 건축허가 가능여부 확인 요청의 민원을 제기하였고, 피청구인으로부터 이 사건 토지는 △△리 942-305번지(▽▽▽▽빌), △△리 942-111번지(▢▢▢▢빌)의 공동주택에서 진입도로로 사용하고 있어 건축허가가 불가하다고 통보받았다. 그러나 이 사건 토지는 도로로 사용하고 있음에도 인근 공동주택의 개별공시지가(㎡당 237,200원)와 동일하며, 피청구인은 ◇◇시 공고 제2012-852호(2012. 5. 23.)에 따라 도로지정 공고를 할 때, 지목변경을 ‘대’에서 ‘도로’로 변경하여야 함에도 불구하고, 이를 변경하지 않은 책임은 피청구인에게 있다 할 것이다. 2) ▢▢▢▢빌은 ◇◇시 소로3류4-15, 소류3류4-10호선에 접해 있고, ▽▽▽▽빌은 소로3류4-10호선에 접해 있어 △△리 943-119번지 옆 4㎡ 넓이의 조경부지를 진출입로로 개설할 경우 이 사건 토지를 이용하지 않더라도, 진출입이 가능하다. 피청구인은 도로지정을 하면서 토지사용승낙서에 “영구적이고 무상으로 토지사용승락을 한다.”라고 명시되어 있지 않고, 종전소유자는 이 사건 토지에 대해 계속해서 사용료 등을 지불하지 않고 있어 토지사용승락의 효력은 상실되었기에 종전 토지소유자로부터 토지사용승락을 받아 도로지정 공고가 났다는 이유만으로는 도로폐지가 불가하다는 사유는 이유가 없다 할 것이다. 나. 결론 따라서, 도로지정을 폐지하여도 입주자들의 통행에 불편이나 건축법상의 위법사항은 없을 것이며, 도로폐지가 어렵다면 피청구인은 이 사건 토지를 2022년도 공시지가 반영한 산정가액(금32,970,800원)으로 매입해주기 바란다. 다. 보충서면 1) 도로지정 후 지목변경 책임은 소유자에 있다는 주장에 대해 토지사용 승낙 당시 이 사건 토지 소유자인 배○○은 ▽▽▽▽빌라의 건축주로서 건축 당시 공사장 출입을 위해 토지사용승낙을 한 것이지,▽▽▽▽빌라 주민들을 위해 무상·영구적으로 토지사용승락을 해주었다고 보기 어렵다 할 것이다. 피청구인은 이 사건 토지의 지목을 ‘대’에서 ‘도로’로 변경하기 위해 토지승낙서를 접수받고 공고를 하였는바, 피청구인이 토지소유자에게 지목변경을 신청하도록 안내를 하지 않았거나 직권으로 지목변경을 하지 않은 사유로는 2개소의 공통주택이 도로에 인접해 있어 건축법상 아무런 문제가 없었기 때문이며 이 사건 토지의 지목을 ‘대’로 유지한다면 공시지가 상승분 만큼 세금을 부과 할 수 있기 때문이다. 이러한 조치를 하지 않은 책임을 청구인에게 돌리는 것은 위법·부당하다 할 것이다. 2) 인근빌라 입주민의 동의를 받아 도로폐지 신청 가능에 대해 청구인은 명의로 등기 이전 하고 난 뒤, 해당 입주민들에게 이 사건 토지에 대한 재산권을 행사하겠다는 의사를 전달하였으나, 대다수 입주민들은 진입도로를 개설하지 않겠다는 의사를 표명하였다. 이러한 사정에도 피청구인은 입주민과 협의하에 도로폐지 신청을 수리하여 주겠다는 주장은 부당하다 할 것이다. 물론, 청구인의 입장에서 피청구인이 입주민들을 설득하여 별도의 진입도로를 개설하도록 유도하고 청구인의 정당한 재산권 행사를 할 수 있도록 최대한 조치를 취해야 한다. 그러나 토지계획확인원과, 개별공시지가, 지적도, 토지등기부등본 등 모든 지적공부 자료들은 청구인의 토지에서 건축이 가능하다고 표시되어 있는데 피청구인은 도로지정을 하고 도로대장에 등재되어 있다는 이유로 건축허가를 해줄 수 없다고 한다. 청구인의 입장에서는 이 사건 토지에서 집을 지어서 살려고 했는데 피청구인의 소극적인 행정으로 재산권 행사도 못하게 되어 억울한 심정이다. 따라서, 피청구인은 적극적으로 입주민 대상으로 간담회를 개최하고 조정을 통해 입주민들 스스로 청구인의 토지를 거치지 않고 도로와 연결된 진입도로를 만들 수 있도록 조정하여 주기 바란다. 3. 피청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 경위 ○ 2012. 5. 16. : 종전 토지소유자 △△리 942-305번지 공동주택 건축허가 신청 ○ 2012. 5. 16. : 종전 토지소유자 △△리 942-304번지 개발행위 신청 ○ 2012. 5. 22. : 피청구인, △△리 942-305번지 건축허가 ○ 2012. 5. 23. : 피청구인, △△리 942-304번지 도로지정공고 ○ 2022. 8. 2. : 청구인, 가설건축물 축조 신고 ○ 2022. 8. 2. : 청구인, 민원취하신청 ○ 2022. 8. 9. : 청구인, 건축허가 가능여부 확인 요청 ○ 2022. 8. 18. : 피청구인, 건의민원 회신 나. 청구인의 주장에 대한 답변 1) 청구인이 경매 당시 토지이용계획확인원상 규제사항이 없어 손해를 입었다는 주장에 대해 살펴보면, 토지이용계획확인원상 규제사항이 없더라고 청구인이 사건 토지 경매 입찰 시 창원지방법원 ◇◇지원 매각공고의 부동산의 표시부분 및 매각물건 명세서 비고란에 “지목은 대지이나 인접지(△△리 942-305 ▽▽▽▽빌라) 진입로로 이용 중이며, 최저매각가격은 이를 감안한 가격임.”을 명시한 점과 감정평가서에도 “진입도로로 이용하는 것을 감안하여 평가함.”라고 되어 있는 점을 보았을 때, 청구인이 사건토지가 도로로 이용되고 있음을 충분히 알고 있었을 것으로 판단된다. 2) 도로 지정 당시 피청구인이 이 사건 토지의 지목을 변경·정비하지 않은 것은 피청구인의 잘못이라는 주장에 대해서 지목변경은 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제81조의 규정에 의거 토지소유자가 신청하도록 되어 있어 피청구인이 일방적으로 지목변경은 불가하다. 또한 이 사건 토지의 공시지가가 인근 빌라와 같다는 것과 관련하여 공시지가는 공시지가 이의신청 기간에 토지 소유자가 이의신청하여 정정할 수 있다. 3) 인근 빌라는 사건 토지 외에 별도 진입로 개설이 가능하다는 주장에 대하여는 사건 토지 외에 별도의 진입도로 개설은 청구인과 인근 빌라 입주민의 협의가 필요하며, 사건 토지에 도로 지정 폐지는 건축법 제45조 제2항에 따라 인근 빌라의 입주민 동의를 받아 도로 폐지 신청 시 도로 지정 폐지가 가능하다. 4) 청구인은 토지사용승락서의 효력은 건축 당시에 토지소유자와 건축주 둘 사이에 미칠 뿐이라는 주장은 일반적인 토지사용승락서의 경우이며, 도로 지정 공고된 토지는 건축법상 도로(건축법 제2조제1항제11호 나항)로 인정되어 토지소유자 변경 시에도 계속해서 효력이 있다고 판단된다. 토지 사용승낙의 효력을 없애고자 하면 건축법 제45조 제2항의 규정에 의거 이해관계인의 동의를 받아 도로의 폐지 신청을 하면 지정권자가 도로 폐지공고를 하면 되는 것으로 청구의 주장은 잘못된 것이다. 5) 청구인의 경매 낙찰 후 가설건축물 축조 신고하였으나 반려하였다는 주장은 민원인의 취하신청에 따라 취하 처리된 것이다. 또한 이 사건 토지에 매설된 오수관 및 우수관을 연접한 국유지(◇◇시 ○○면 △△리 942-271, 942-298)로 옮겨야 한다는 주장은 해당 국유지를 관리하는 자산관리공사로부터 “국가 외의 자는 국유 재산에 영구 시설물 축조는 불가하며, 하수관로 설치와 관련하여서는 유상 매입하여 옮기어야 한다.”라는 의견을 받았다. 이설을 원하면 청구인이 하수관로와 관련되는 인근 빌라 입주민과 협의하여 국유지를 매입 후 옮기어야 한다. 6) 청구인은 이 사건 토지의 도로 지정 폐지가 안된다면 피청구인이 최소한 2022년도 공시지가로 매입해 달라는 주장에 대하여 피청구인은 청구인이 이 사건 토지를 경매로 구매한 것에 대해 아무런 책임이 없으므로 청구인의 주장을 받아들일 수 없으며, 인근 빌라 입주민의 동의를 받아 도로 지정 폐지를 신청하면 도로 지정 폐지는 가능할 것으로 판단된다. 다. 결론 따라서 이 사건 청구인의 주장은 이유가 없으므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 가. 행정심판법 제2조, 제3조, 제5조, 제13조, 제27조 나. 건축법 제2조, 제11조, 제44조, 제45조 다. 공간정보관리법 제81조, 동법 시행령 제67조 5. 인정사실 가. 이 사건 토지이용 및 소유권 현황은 아래와 같다 신청지 | 토지이용계획 | 소유권 현황 | 지목 | 면적(㎡) | 용도지역 | ◇◇시 ○○면 △△리 942-304 | 대 | 139 | 배출시설설치제한구역, 가축사육제한구역, 제1종일반주거지역 | A (2022. 4. 25. 소유권이전) |
나. 청구외 배○○은 2012. 5. 16. 토지사용승락서를 첨부하여 피청구인에게 ◇◇시 ○○면 △△리 942-305번지에 공동주택 용도로 건축허가 신청하면서 그 진입도로를 개설하기 위해 개발행위허가 신청을 하였다. 다. 피청구인은 2012. 5. 23. 이 사건 토지에 대하여 다음과 같이 도로지정 공고하였다. 도 로 대 장 ○ 대지위치 : ◇◇시 ○○면 △△리 942-305 ○ 건 축 주 : 배○○ ○ 도로규모 : 길이 34.3m, 너비 4m, 면적 139㎡ ○ 동의내역 관련지번 | 동의면적(㎡) | 동의일자 | 토지소유자 | 생년월일 | 서명(인) | 942-304 | 139 | 2012. 5. 15. | 배○○ | | |
※ 위와 같이 건축법 제35조에 따른 도로로 지정함에 동의합니다. 지정된 도로는 건축법 제2조에 따른 도로로 인정됩니다. |
라. 청구인은 2022. 8. 2. 이 사건 토지에 가설건축물 축조 신고를 하였으나, ‘개인사정’을 이유로 피청구인에게 민원 취하 신청서를 제출하였다. 마. 청구인은 2022. 8. 4. 피청구인에게 건축허가 가능 여부 확인 요청 민원을 제기하였고, 피청구인은 2022. 8. 18. 이에 대하여 다음과 같이 회신하였다. ○ 답변사항 - ○○면 △△리 942-304번지는 같은 리 942-305번지상의 공동주택(16세대) 건축 허가시 진입도로로 사용하기 위해 토지소유자의 도로사용승낙서를 받아 「건축법」제45조에 따라 도로지정공고된 토지로 같은 리 942-111번지 공동주택(14세대) 또한 상기 토지를 진입도로로 건축허가를 받았으며 현재 두 공동주택의 주민들이 상시 이용하는 도로입니다. - △△리 942-304번지에 오수 및 우수관이 설치된 경위는 △△리 942-305번지에 공동주택의 배수설비 설치를 위한 허가를 받고 진입도로를 통해 공공하수도에 연결하였으며 당시 토지 소유자 본인의 토지를 통하여 설치하였기 때문에 동의서는 따로 존재하지 않습니다. - 오수 및 우수관을 인근 국유지 ○○면 △△리 942-271, 942-298번지로 이설 가능 여부는 「국유재산법」제18조(영구시설물의 축조 금지)에 따라 국가 외의자는 국유재산에 영구적 제한이 가해지는 시설물을 축조하지 못하므로 불가하다는 의견을 자산관리공사로부터 받았습니다. - ○○면 △△리 942-304번지는 2012. 5. 23. 「건축법」제2조제1항제11호나목에서 따른 건축법상 도로로 지정되었으므로 건축행위는 불가합니다. - ○○면 △△리 942-305번지는 우측 출입구에 설치된 LPG통은 부지 내에 위치하여 적법함을 알려드립니다. - ○○빌라의 현재 진입로는 적법하게 설치되어 이용되고 있는 시설입니다. |
바. 청구인은 2022. 9. 16. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 6. 판단 가. 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면, 1) 행정심판법 제3조 제1항에서는 ‘행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다.’라고 규정하고 있고, 같은 법 제5조 제1호에서는 ‘취소심판’은 ‘행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판’이라고, ‘의무이행심판’은 ‘당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판’이라고 규정하고 있으며, 같은 법 제2조 제1호에서는 ‘처분’이란 ‘행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용’이라고 규정하고 있고, 같은 법 제27조 제1항에서는 ‘행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 하되, 의무이행심판에는 위 청구기간 제한을 적용하지 아니한다.’라고 규정하고 있다. 2) 건축법 제2조, 제45조에는 ‘도로란, 건축허가 또는 신고 시에 시장‧군수가 위치를 지정하여 공고한 도로 등 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로를 말하며, 허가권자는 지정한 도로를 폐지하거나 변경하려면 그 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받아야 한다. 그 도로에 편입된 토지의 소유자, 건축주 등이 허가권자에게 지정된 도로의 폐지나 변경을 신청하는 경우에도 또한 같다.’고 규정하고 있다. 나. 다음으로, 이 사건 행정심판의 적법 여부를 살펴보면, 1) 먼저, 이 사건 공고의 폐지를 구하는 청구인의 주장에 대하여 가) 대법원은 ‘통상 고시 또는 공고에 의하여 행정처분을 하는 경우에는 그 처분의 상대방이 불특정 다수인이고, 그 처분의 효력이 불특정 다수인에게 일률적으로 적용되는 것이므로, 그에 대한 행정심판 청구기간도 그 행정처분에 이해관계를 갖는 자가 고시 또는 공고가 있었다는 사실을 현실적으로 알았는지 여부에 관계없이 고시가 효력을 발생하는 날인 고시 또는 공고가 있은 후 일정 기간이 경과한 날에 행정처분이 있음을 알았다고 보아야 할 것이다.(대법원 1995. 8. 22. 선고 94누5694 전원합의체 판결 참조)’라고 판시하고 있는바, 2012. 5. 23. 공고된 이 사건 공고의 폐지를 구하는 청구인의 이 사건 심판청구는 그 청구기간을 도과하여 제기된 것이 명백하므로, 이 부분 심판청구는 부적법하다. 나) 한편, 건축법 제45조에서는 도로의 지정·폐지 또는 변경에 관해 규정하고 있는바, 청구인은 건축법 규정에 따라 이해관계인의 동의를 받아 피청구인에게 도로의 폐지를 구하는 신청을 할 수 있음에도 이러한 시도를 한 사실 역시 확인되지 않는다. 2) 피청구인이 이 사건 공고를 시행한 이후, 이 사건 토지의 지목을 ‘대’에서 ‘도로’로 변경하지 않은 것은 위법하다는 청구인의 주장에 대하여 가) 청구인이 이 사건 토지를 경매로 경락받을 당시 매각공고에는 이 사건 토지에 대하여 ‘지목은 대지이나, 인접지 진입로로 이용중’이라고 기재되어 있음을 볼 때, 청구인은 이 사건 토지가 도로로 이용되고 있음을 사전에 입찰 전에 알 수 있었을 것이라고 추정되고, 나) 공간정보관리법에 따르면 토지소유자는 그 사유가 발생하면 관련 서류를 첨부하여 지적소관청에 지목변경을 신청하도록 규정하고 있는바, 피청구인이 이를 임의로 변경할 수는 없는 것이며, 또한 이 사건 토지의 개별공시지가에 대해 이의가 있다면 매년 결정·공시되는 개별공시지가에 대한 이의신청을 통해 이를 바로잡을 수 있는 것이므로, 이러한 시도 없이 피청구인의 위법만을 주장하는 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다 할 것이다. 3) 한편, 예비적 청구로서 이 사건 토지의 매수 의무이행을 구하는 청구인의 주장에 대하여 가) 의무이행심판은 그 전제로서 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위가 존재하고 있어야 하는데, 여기에서 부작위 또는 거부처분이 존재한다는 것은 먼저 신청에 따른 일정한 처분을 요구할 수 있는 법률상 또는 조리상 신청권이 있는 당사자가 행정청에 일정한 처분을 요구하고, 이러한 당사자의 요구에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는 행정청이 이를 하지 아니하거나 당사자의 신청을 거부하는 처분이 행하여진 경우를 의미한다. 나) 청구인이 소유권 등 사적 권리의 침해가 있다면 민사소송을 통하여 이에 대한 원상회복을 구하는 것은 별론으로 하더라도 이 사건 토지를 공시지가액을 반영한 가격으로 매수해 줄 것을 요청하는 것은 단순한 민원에 불과하여 청구인에게 그러한 신청을 할 수 있는 법규상 또는 조리상 권리가 있다고 볼 수 없고, 피청구인이 이에 따라 일정한 처분을 해야 할 법률상의 의무가 있다고 할 수 없으므로 이 또한 의무이행심판 제기요건을 충족하지 못한 부적법한 청구에 해당한다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 심판제기요건을 갖추지 못하여 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
