토지사용료 정정지급 요구는 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용인 처분을 요구하는 것이라고 할 수 없는바, 피청구인이 토지사용료를 정정하여 지급하지 않았다고 하여 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위가 성립한다고 볼 수 없다 할 것으로 심판제기 요건을 갖추지 못한 부적법한 청구임.

경남행심 제2022-312호

토지사용료 정정 의무이행 심판청구사건

가. 행정심판법 제2조, 제3조, 제5조, 제13조

나. 민법 제212조, 제214조, 제218조, 제741조

다. 지방재정법 제82조

청구인의 청구를 각하한다.

피청구인이 2022. 9. 5. 청구인에게 지급하기로 한 토지사용료에 대해 정정하여 그 지급의무를 이행하라는 재결을 구함.

이 유(2022-312)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : B

다. 청구내용

청구인은 □□군 ○○면 ◇◇리 353-1번지(답, 40.6㎡, 계획관리․공장설립승인지역, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 소유자로, 2022. 8. 19. 피청구인에게 이 사건 토지에 상하수도 대한 토지사용료 정정을 요청하였으나, 2022. 9. 5. 피청구인으로부터 관로매설 부분에 대한 보상은 가능하나 포장부분에 대한 보상 건은 불가하다는 회신(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보받고, 토지사용료 정정 지급 의무이행을 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 사건개요 및 경위

1) 청구인은 2021. 5. 31. 청구인의 사유지인 ◇◇리 353-1번지의 152㎡ 면적에 피청구인이 무단으로 상수도를 매설, 포장하여 도로로 사용하고 있음을 알게 되었다. 당시의 청구에 대해 피청구인은 상하수도 이설을 약속하였다. 하지만 이후 추가로 청구한 5년 치의 사용료에 대한 청구에 대해 2021. 9. 8. 상하수도의 2차원적인 면적 40.6㎡(58m×0.7m)에 대해서만 사용료를 산정하였을 뿐만 아니라, 주인이 있는 개인 사유지를 주민들이 토지를 기부하였다고 설명하며 이설이 어려우니 토지를 매각해달라는 회신을 보냈다.

2) 청구인은 권리행사의 현실적인 어려움을 느끼고 피청구인과의 입장차를 이해하여 토지를 매각하는 절차를 이행하기로 하였다. 그리고 2022. 6. 9. 감정평가를 실시하여 총 편입면적이 152㎡임을 확인하였다. 이후 2022. 8. 19. 최종적인 협의를 위해 피청구인을 찾았고, 40.6㎡로 잘 못 산정된 토지 사용료를 피청구인이 무단 점거하여 상하수도 매설용도 및 도로용도로 사용해 온 152㎡로 재산정하여 지급하여 줄 것을 청구하였다. 그리고 2022. 9. 5. 불가하다는 회신을 받았다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) 2022. 6. 9. 시행된 두 건의 감정평가는 피청구인이 실시한 것으로 피청구인이 무단 점거한 면적이 총 152㎡라는 사실은 피청구인이 직접 입증한 것과 다름이 없다. 그럼에도 불구하고 상하수도의 부피를 기준으로 토지 사용료를 지급하겠다는 것은 피청구인의 의무 위반이며 책임 회피에 해당한다.

2) 피청구인은 2021. 5. 31. 해당 건에 대해 첫 청구가 있었던 날로부터 지금까지 줄 곧 부서간 책임 떠넘기기, 개인 사유지를 마을 주민들로부터 기증을 받았기 때문에 이설 의무가 없다, 토지 사용료를 지급할 책임이 없다, 협의를 할 수 있다는 공문은 형식적인 것에 불과하며 보상금액 협의에 응해 줄 의무가 없다, 협의하러 가기 위해 사전 연락을 한 날 토지 사용료를 지급할 생각이 전혀 없었던 태도 등, 청구인이 부친이 생전 아꼈던 토지에 대한 권리를 양보하고 협의에 응하려는 노력을 보인 것과는 대조적으로 책임을 회피하고 의무 태만한 행동을 보여 왔다. 그 결과 청구인이 받은 것은 사유지를 무단으로 파헤치고 임의로 포장함에 의해 침해받은 권리의 면적 값인 152㎡를 관로의 면적 40.2㎡로 축소 당하는 처분이었다.

다. 결론

따라서 이 건의 처분은 부당하므로 피청구인이 시행한 감정평가 결과대로 2016. 8. 24.부터 현재까지의 토지 사용료를 무단 점거 중인 152㎡를 기준으로 재산정하여 이행되어야 한다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 2021. 7. 19. : 이 사건 토지 사용료 지급 청구(청구인→피청구인)

2) 2021. 8. 10. : 감정평가 의뢰(피청구인→감정평가법인)

3) 2021. 9. 8. : 토지 사용료 지급 청구 요청 건 회신(피청구인→청구인)

4) 2021. 9. 16. : 토지 사용료 지급 청구 회신에 대한 이의제기(청구인→피청구인)

5) 2021. 9. 23. : 토지 사용료 지급 청구 이의제기에 대한 회신(피청구인→청구인)

6) 2021. 10.13. : 사용토지에 대한 매각 협조 통보(청구인→피청구인)

7) 2021. 10.26. : 지적(분할) 측량 의뢰(피청구인→한국국토정보공사 경남지역본부)

8) 2022. 8. 19. : 토지사용료 정정 요청(청구인→피청구인)

9) 2022. 9. 5. : 이 사건 처분 통보(피청구인→청구인)

나. 이 사건 처분의 적법·타당성

1) 하수관로 매설부분40.6㎡->152㎡로 무단 사용료 추가 지급에 대한 청구인의 주장에 대해

가) 위성사진 상 1980년대 도로(마을안길)가 개설된 것으로 확인되어 있으며, 그때 당시 새마을 사업으로 개인 토지 위에 마을 사람들의 동의를 구하고 마을안길을 개설하는 경우가 대부분이었으며, 현재도 ○○면 일원에는 개인 사유지 위에 마을안길이 개설되어 있는 경우가 상당수 있는 것으로 확인되고 있다.

나) 현 토지의 전 소유자(이○○)는 마을 안길 개설시 공공을 위해 자신의 토지사용을 동의 한 것으로 판단되며, 1980년대에 개설을 완료한 것을 위성사진으로 확인하였다.

다) ○○면 ◇◇리 353-1번지의 소유권은 2008. 6. 10. 이○○으로 변경되었고 2013년도 □□군에서 하수관로공사를 시행 토지소유자의 동의를 구하지 않고 하수도관을 매설하였지만, 이는 민법 제218조(수도 등 시설권)‘토지소유자는 타인의 토지를 통과하지 아니하면 필요한 수도, 수소관, 가스관, 전선 등을 시설할 수 없거나 과다한 비용을 요하는 경우에는 타인의 토지를 통과하여 이를 시설할 수 있다. 그러나 이로 인한 손해가 가장 적은 장소와 방법을 선택하여 이를 시설할 것이며, 타토지의 소유자의 요청에 의하여 손해를 보상하여야 한다.’와 같이 □□군에서 하수도관을 매설하였지만 타 토지 소유자의 손해보상 요청이 있어 하수관 매설에 대한 사용료 및 마을안길에 포함된 개인소유 토지를 분할하여 보상 통보하였다. 하지만 민원은 마을안길 전체 면적에 대한(152㎡) 사용료를 추가로 요구한 것은 이전 토지소유자가 소유할 당시 개설된 것으로 이는 손해보상에 포함 될 수 없다고 판단하여 불가 통보를 하였다.

라) 또한 대법원 판례(대법원 2016. 12. 15., 선고 2015다247325 판결)에 의하면 민법 제218조에서 수도 등 시설권은 법정의 요건을 갖추면 당연히 인정되는 것이고, 시설권에 근거하여 수도 등 시설공사를 시행하기 위해 따로 수도 등이 통과하는 토지 소유자의 동의나 승낙을 받아야하는 것이 아니므로, 토지 소유자의 동의나 승낙은 민법 제218조에 기초한 수도 등 시설권의 성립이나 효력 등에 어떠한 영향을 미치는 법률행위나 준 법률행위라 볼 수 없다고 판결하였다.

마) 대법원 판례(대법원 2019.1.24., 선고 2016다264556 판결)에 의하면 토지 소유자가 그 소유의 토지를 도로, 수도시설의 매설 부지 등 일반 공중을 위한 용도로 제공한 경우에 소유자가 토지를 소유하게 된 경위와 보유기간, 소유자가 토지를 공공의 사용에 제공한 경위와 그 규모, 토지의 제공에 따른 소유자의 이익 또는 편익의 유무, 해당 토지 부분의 위치나 형태, 인근의 다른 토지들과의 관계, 주위 환경 등 여러 사정을 종합적으로 고찰하고, 토지 소유자의 소유권 보장과 공공의 이익 사이의 비교형량을 한 결과, 소유자가 그 토지에 대한 독점적·배타적인 사용·수익권을 포기한 것으로 볼 수 있다면, 타인(사인)뿐만 아니라 국가, 지방자치단체도 이에 해당할 수 있다, 이하 같다)이 그 토지를 점유·사용하고 있다 하더라도 특별한 사정이 없는 한 그로 인해 토지 소유자에게 어떤 손해가 생긴다고 볼 수 없으므로, 토지 소유자는 그 타인을 상대로 부당이득반환을 청구할 수 없고, 토지의 인도 등을 구할 수도 없다고 판결하였다.

2) 결론(주장내용을 요약하여 제시)

청구인의 주장 중 일부 하수관로 매설부분 40.6㎡의 손해보상은 인정하나, 청구인이 주장하는 마을 안길 전체 152㎡에 대한 손해보상은 전 소유자(이○○)가 승낙하여 시공한 것으로 판단되어 손해보상 불가하다.

다. 결론

위 대법원 판례와 국토정보지리원 항공 및 위성사진 등을 살펴볼때, 청구인이 요구했던 152㎡ 사용료 지급은 기 승낙을 받고 설치한 것으로 판단되어, 현재 하수관로 매설 부분(40.6㎡)만 지급해야 할 사항으로 판단된다.

4. 관계법령

가. 행정심판법 제2조, 제3조, 제5조, 제13조

나. 민법 제212조, 제214조, 제218조, 제741조

다. 지방재정법 제82조

5. 인정사실

가. 청구인은 2021. 7. 19. 피청구인에게 ‘청구인은 이 사건 토지의 소유자로, 이 토지가 2002년부터 현재까지 무단으로 하수도를 매설하여 사용한 부당이득에 대하여 사용료 및 법정이자 등을 산정하여 지급하여 줄 것’을 내용으로 토지 사용료 지급 청구를 하였다.

나. 피청구인은 2021. 8. 10. 감정평가법인에 이 사건 토지에 대한 감정평가를 의뢰하였다.

다. 청구인은 2021. 8. 19. 피청구인에게 ‘사유지 무단 점유 및 사용에 대한 원상복구 및 부당이득금 지급요청’을 내용으로 하는 내용증명서를 내용증명우편물로 발송하였다.

라. 피청구인은 2021. 9. 8. 청구인에게 토지 사용료 지급 청구 요청 건에 대하여 아래와 같이 회신하였다.

마. 청구인은 2021. 9. 16. 피청구인의 회신에 대한 이의제기를 아래와 같이 내용증명우편물로 발송하였다.

바. 피청구인은 2021. 9. 3. 청구인의 이의제기에 대하여 회신하였다.

사. 청구인은 2022.8. 19. 토지사용료 정정 요청을 하였다.

아. 피청구인은 2022. 9. 5. 청구인에게 토지사용료 정정 요청에 대하여 아래와 같이 회신하였다.

자. 청구인은 2022. 9. 16. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 관계법령을 살펴보면,

1) 행정심판법 제2조 제1호는 “처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다.”라고 정의하고 있으며, 같은 법 제3조 제1항은 “행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다.”라고 규정하고 있다.

2) 같은 법 제5조 제1호와 제3호에서는 행정심판의 종류의 하나로서 ’행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판’을 취소심판으로, ‘당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판’을 의무이행심판으로 규정하고 있고, 같은 법 제13조 제1항에서는 “취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다.”라고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 “의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다.”라고 규정하고 있다.

3) 민법 제218조에서는 “토지소유자는 타인의 토지를 통과하지 아니하면 필요한 수도, 소수관, 까스관, 전선 등을 시설할 수 없거나 과다한 비용을 요하는 경우에는 타인의 토지를 통과하여 이를 시설할 수 있다. 그러나 이로 인한 손해가 가장 적은 장소와 방법을 선택하여 이를 시설할 것이며 타토지의 소유자의 요청에 의하여 손해를 보상하여야 한다.”고 규정하고 있고, 같은 법 제214조에서 “소유자는 소유권을 방해하는 자에 대하여 방해의 제거를 청구할 수 있고 소유권을 방해할 염려있는 행위를 하는 자에 대하여 그 예방이나 손해배상의 담보를 청구할 수 있다.”고 규정하고 있으며, 같은 법 제741조에서는 “법률상 원인없이 타인의 재산 또는 노무로 인하여 이익을 얻고 이로 인하여 타인에게 손해를 가한 자는 그 이익을 반환하여야 한다.”고 규정하고 있다.

나. 본안 판단에 앞서 이 사건 행정심판의 적법 여부를 살펴보건대,

가) 행정심판법 제5조 제3호에 의하면 의무이행심판은 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 심판을 말한다고 되어 있으며, 같은 법 제2조 제1항 및 제2항에 의하면, 처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력 행사 또는 그 거부와 그 밖에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있고, 부작위라 함은 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상의 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니하는 것으로 되어 있다. 따라서 의무이행심판의 대상인 거부처분이나 부작위가 성립하기 위해서는 먼저 신청에 따른 일정한 처분을 요구할 권리를 가진 당사자가 행정청에 대하여 일정한 처분을 신청하고 이러한 신청에 대해 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는 행정청이 이를 거부하거나 아무 것도 하지 아니하는 상태가 존재하여야 할 것이다.

나) 인정사실에 따르면, 피청구인이 청구인의 토지를 법률상 원인없이 점유하여 하수관로로 사용하고 있다는 이유로 토지사용료 등을 지급하거나 토지를 매수 또는 반환하라는 이 사건 심판청구는 사법상 권리인 소유권에 의한 부당이득반환, 손해배상, 손실보상 또는 소유물반환을 요구하는 내용으로서 민사소송으로 청구할 수 있는 것은 별론으로 하더라도, 청구인은 피청구인에게 그동안 청구인의 허락이나 동의를 구하지 아니하고 청구인 소유의 토지에 대하여 상하수도 관로를 매설하였으므로 이에 대하여 토지사용료 지급을 요구하는 것이고, 이는 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용인 처분을 요구하는 것이라고 할 수 없는 바, 청구인의 신청 내용에 따라 피청구인이 토지사용료를 정정하여 지급하지 않았다고 하여 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위가 성립한다고 볼 수는 없다 할 것이므로 청구인의 이 사건 심판청구는 심판제기 요건을 결여한 부적법한 심판청구라 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 심판제기요건을 갖추지 못하여 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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토지사용료 정정 의무이행 심판청구사건