이 유(2022-295) 1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 2019. 12. 12. ○○시 C구 □□면 ◇◇리 292번지(답, 2,049㎡, 가축사육제한구역, 농림지역, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에서 동·식물관련시설(축사, 대지면적 2,049㎡, 건축면적 747.3㎡, 이하 ‘이 사건 축사’라 한다)를 건립하기 위한 건축신고서를 제출(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였으나, 2019. 12. 30. 피청구인으로부터 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보받고, 그 처분의 무효확인을 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 가. 이 사건 건축허가 신청 경위 1) 청구인의 부친(D, 63세)은 2009년도부터 2017년까지 9년간 경남 ○○시 C구 □□면 ◇◇리 299에서 축산업에 종사하여 왔다. 그러나, 중증 청각장애인인 부친은 건강상의 악화로 혼자 축사 운영을 하기 어려워져 청구인이 귀농하여 5년 전부터 가업인 축산업을 운영하며 생계를 이어가고 있다. 청구인은 부친 명의의 축사를 청구인 명의로 소유권 이전을 진행하던 중 부친 명의로 축산업등록증이 발급되어 있지 않다는 사실을 알게 되었다. 건축신고와 가축분뇨배출시설신고는 확인되었지만 청각장애가 있으신 부친은 축산업등록에 관해 알려주는 사람이 없어 축산업등록증을 발급받지 못하였던 것으로 보인다. 청구인 명의로 축산업등록증을 발급받아보려고 하였지만, 기존 축사의 무허가 부분 때문에 축산업등록증 발급을 받을 수가 없었다. 2) 2018년 초 청구인은 부친의 무허가 축사를 적법화하기 위하여 홍○○○ 건축사무소에 의뢰하였지만, 해당 건축사는 무허가 축사의 적법화 기준이 까다롭기 때문에 청구인의 기존 축사는 양성화 대상에 포함되지 않는다고 회신하였다. 이에 청구인은 가족들의 생계를 위해 건축사에게 다른 방안을 요구하니, 건축사는 기존 축사와 연접해 있는 ○○시 C구 □□면 ◇◇리 292번지(대지면적 2,049㎡, 건축면적 747.3㎡)에 신규 축사를 건축허가 신청하면 기존 축사가 양성화 될 수 있다고 하였다. 청구인은 건축사를 믿고 무허가 축사를 적법화하기 위해 건축설계 및 토목설계 비용 등으로 총 1,800만원을 지불하였고, 2019년 12월경 건축사를 통해 건축허가 신청서를 피청구인에 접수하고 건축허가가 될 것이라고 믿고 있었으나. 2020년 1월경 피청구인으로부터 건축불허가 통보받았다. 3) 이에 청구인은 건축신고 불허가 처분에 대해 건축사에게 항의를 하자, 건축사는 행정심판 구제 절차를 안내해주면서 시간을 달라고 요청하였다. 그러던 중 청구인은 2022년 6월에 피청구인으로부터 청구인의 축사가 이력제 비매칭농가로 지정되어 2022년 7월 말까지 축사 운영 중지 통보를 받고 건축사에게 행정심판 진행여부에 대해 문의한 결과, 피청구인으로부터 해당 처분에 대해 행정심판 접수가 되지 않았다는 사실을 확인하였다. 청구인의 잘못이 아닌 건축사의 실수로 행정심판을 청구하지 못한 억울한 사정이 있으므로 이 사건 심판 청구를 받아주기 바란다. 나. 이 사건 처분의 위법·부당성 1) 피청구인은 이 사건 건축허가 신청에 대해 축사 입지 여건이 부적정하다는 점, 신청지가 우량농지로서 보전 가치가 높고, 집단화된 농지의 잠식 우려가 되는 점, 「○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」(이하 ‘○○시 가축분뇨 조례’라 한다) 개정안에 따라 사육제한 지역에 해당되어 입지 여건이 부적합한 점, 「지역주민의 생활권 보호를 위한 가축사육제한 및 축사 배치」의 기준에 따라 개발행위 입지여건이 부적정한 점 등을 건축 불허가 사유로 제시하고 있으나, 국토계획법, 개발행위허가기준 등 관계 법령에 따르지 않고, 개정 전의 조례에 따른 피청구인의 건축불허가 처분은 행정법상 소급적용 금지의 원칙을 명백히 위반한 것이므로 위법하다. 2) 피청구인은 ○○시 가축분뇨 조례상에서 소 400마리 미만 사육 시에는 주거밀집지역 대지경계선으로부터 200미터 이내의 지역에는 가축사육을 제한한다는 규정을 개정하기 위해 입법예고(2020. 2. 7. 개정 시행)를 하였다. 신청지는 주거밀집지역인 △△마을에서 약 100~150m 떨어진 곳에 위치하므로 ○○시 가축분뇨 조례 개정안에 따라 가축 사육제한 지역으로서 입지 여건이 부적합하다는 사유는 소급적용 금지의 원칙에 반하는 위법·부당한 사유라 할 것이다. 또한, 신청지는 농업진흥구역 내의 농지에 해당하나, 신청지 인근 농지는 농림지역으로 이미 기존 축사 7~8곳이 허가받아 운영 중이다. 신청 당시의 ○○시 가축분뇨 조례 [별표 1]에서는 가축사육을 제한하는 지역을 전부제한구역과 일부제한구역으로 구분한다고 규정하고 있으나, 신청지는 가축사육 제한구역에 포함되어 있지 않다. 따라서 피청구인은 신청 당시의 ○○시 가축분뇨 조례를 적용하지 않고, 2020. 2. 7. 개정된 ○○시 가축분뇨 조례를 적용한 이 사건 처분은 하자가 중대·명백하다 할 것이므로 당연무효인 행정처분이라 할 것이다. 다. 그 밖의 참작 사유 2018년 3월 ‘무허가축사 적법화 이행기간 운영지침’에 의하면 간소화된 배출시설 허가(신고) 신청서를 제출하여 기간 내에 배출시설 설치를 완료하면 청구인의 기존 무허가축사 건축물 1동(380㎡, 일반철골구조)은 충분히 적법화되어 인허가받을 수 있었다는 점, 청구인은 젊은 나이에 귀농하여 축우영농에 몸바쳐 열정을 다하고 있는 영세한 축산인인 점, 신청지 인근 △△마을 이장을 비롯한 마을주민 30명이 청구인의 행정심판 인용재결을 바라는 탄원서에 서명한 사실이 있다는 점 등을 고려하지 않고, 이 사건 처분을 하는 것은 매우 부당하다 할 것이다. 라. 결론 처분 당시 입법예고 중인 ○○시 가축분뇨 조례(2020. 2. 7. 개정·시행)에 따라 피청구인이 2019. 12. 30.자 한 이 사건 처분은 하자가 중대하고 명백하므로 당연 무효이다 할 것이다. 마. 보충서면 1) 「○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」개정안에 따라 △△마을(주거 밀집지역)에서 약 100~150m 이격된 거리에 위치한 신청지는 사육제한 지역으로 입지 여건에 적합하지 않다는 이 사건 처분은 법치행정의 원칙과 소급적용금지의 원칙을 위반한 것은 변함없는 사실이며, 대외적으로 법적 구속력이 없는 「지역주민의 생활권 보호를 위한 가축사육제한 및 축사 배치」의 내부 기준에 따라 이 사건 신청지가 입지 여건이 적합하지 않다는 이 사건 처분의 사유는 궁색한 주장을 전개하는 것에 불과하다고 할 것이다. 2) 제출된 자료에서 보는 바와 같이 이 사건 신청지 일대 농림지역에 기존 축사가 7개 운영 중이며, 13년 전에 부친의 축사는 건축신고와 배출시설 신고를 하여 운영 중이었으나, 청각장애와 당뇨합병증으로 투병 중인 부친은 축사의 적법화 신청 기회를 놓쳤고, 부친을 위해 청구인은 축산업을 이어받아 이 사건 신청에 이르게 되었다. 그러나 피청구인은 위와 같은 정상 참작의 사정을 고려하지 않고, 해당 농지에 축사가 신축될 경우 집단화된 우량농지가 잠식될 우려가 있다고 청구인에게 한 이 사건 처분은 평등·비례의 원칙을 위반하여 위법·부당한 처분이라 할 것이다. 3) 행정심판 청구사건 인근 마을 주민탄원서에서 보는 바와 같이 신청지 인근 △△마을(36가구 거주) 이장을 비롯해 마을 주민 30명은 투병 중인 부모를 봉양하며 축우영농으로 생계를 이어 가는 청구인을 위해 축사의 건축허가를 동의하는 탄원서에 서명·날인하였는바, 이 사건 신청으로 인근 마을의 주거환경과 주변 농업경작 활동에 피해를 줄 우려가 있다는 사유는 인근 마을주민 탄원서를 고려하지 않은 피청구인의 자의적인 판단에 불과하므로 이유가 없다 할 것이다. 4) 따라서 피청구인의 주장은 모두 이유 없다고 할 것인바, 이 사건 처분이 무효임을 확인하는 재결해 주기 바란다. 3. 피청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 경위 ○ 2019. 12. 12. : 건축신고 접수 - 건 축 주 : A - 위 치 : ○○시 C구 □□면 ◇◇리 292(답), 농림지역 - 신청현황(1건) 구 분 | 주용도 | 구 조 | 층 수 | 대지면적 | 건축면적 | 비 고 | 신축 | 동·식물관련시설 (축사, 퇴비사) | 일반철골 | 지상 1층 | 2,049㎡ | 747,3㎡ | |
○ 2019. 12. 12. : 건축복합민원 일괄협의회 개최 ○ 2019. 12. 30. : 건축허가 불가 통보 ○ 2020. 1. 3. : 건축주 불허가통지 송달 나. 이 사건 처분의 적법·타당성 피청구인은 건축법 제12조 규정에 따라 건축복합민원 일괄협의회를 개최하여 협의한 결과, 개발행위허가의 경우에 농림지역인 신청지는 1978년 농업생산성 향상을 위해 농업생산기반 정비사업을 완료한 우량농지로서 주변 경작여건, 집단화 규모, 농작물 생산성 정도 등을 종합적으로 고려해 볼 때 보전의 가치가 높다. 신청지에 축사(우사)가 신축될 경우에 인근 농지의 연쇄적인 전용 등으로 집단화된 우량농지가 잠식될 우려가 있고, 축사 신축에 따른 악취, 오·폐수, 각종 민원 발생 등으로부터 지역주민의 생활권 보호를 위해 2018년 12월 28일부터 「지역주민의 생활권 보호를 위한 가축사육제한 및 축사 배치」의 자체 기준(내부기준)을 마련하여 시행·적용하고 있다. 특히 지역주민들의 주거공간인 주거 밀집지역으로부터 300m 이내 가축 사육을 위한 축사 시설은 개발행위를 엄격히 제한하고 있으므로 신청지는 □□면 ◇◇리 △△마을(주거 밀집지역)에서 약 100~150m 떨어진 곳으로 「지역주민의 생활권 보호를 위한 가축사육제한 및 축사 배치」내부기준의 입지여건에 적합하지 않으며, 축사 건립 시 가축 배설물 등 축사 내 자연발생적인 냄새(악취) 등으로 인해 바로 인근 마을의 주거환경과 주변 농업경작활동에 피해를 줄 우려가 있어 축사입지여건이 부적정하다고 회신하였다. 다. 청구인 주장에 대한 답변 1) 개발행위허가는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조(개발행위허가의 기준) 제1항 제4호에 의거 ‘주변지역의 토지이용 실태 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 경우’에만 개발행위를 허가하도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제56조(개발행위허가의 기준)제1항 [별표 1의2] 개발행위허가기준 1. 분야별 검토사항. 가. 공통분야 (1)에 의하면 ‘조수류·수목 등의 집단서식지가 아니고, 우량농지 등에 해당하지 아니하여 보전의 필요가 없는 곳’이거나 라. 주변 지역과의 관계 (2)에는 ‘개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변 지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계 파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 곳’에 한하여 개발행위 허가토록 규정하고 있으며, 또한 개발행위허가 운영지침 [별표4]비도시지역 경관관리기준 6-1-4. 농촌지역에 건설되는 건축물 등 (1)농경지역의 축사 및 창고와 농업용 공장 등의 건설 시에는 최대한 집단화하고, 그 형태와 색채 등 외관이 주변과 조화되도록 개발행위 허가하여야 한다고 규정하고 있다. 2) 청구인이 허가 신청한 토지는, ○○시 토지이용계획상 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조(개발행위허가의 기준) 제3항 제3호 및 같은 법 시행령 제56조(개발행위허가의 기준)제1항 [별표 1의2] 개발행위허가기준 3. 용도지역별 검토사항 다. 보전 용도에 해당하는 입지타당성, 기반 시설의 적정성, 개발이 환경이 미치는 영향, 경관 보호·조성 및 미관훼손의 최소화를 고려하여 개발행위 허가하여야 하는 개발보다 보전이 필요한 농림지역으로서 농업의 진흥을 도모하고자 농지를 집단화하여 농업 목적으로 이용하기 위하여 경지정리, 농촌용수개발, 배수개선사업 등 농업기반정비사업이 완료된 농업 용지로써 보전할 필요가 있는 지역에 해당한다. 3) 또한, 2018년도 ○○시 가축분뇨 조례 개정 전까지 축사 배치에 대한 자체기준을 마련하라는 ○○시 도시계획과 방침에 따라, 2018. 8. 28. 피청구인은 C구「지역주민의 생활권 보호를 위한 가축사육제한 및 축사 배치」 자체 기준(내부기준)을 마련하였으며, 이는 국토 개발에 대한 규제와 지역주민의 생활환경 보전을 위하여 피청구인의 축사 입지 조건에 대한 투명하고 객관적이며 상위 법령의 기준에 위반되지 않는 범위 안에서 마련한 내부 규정이며, 청구인이 허가 신청한 시점 이전부터 적용되었던 사실이 분명하며, 이에 따라 청구인의 이 사건 신청지는 △△마을(주거 밀집지)에서 약 100~150미터 떨어진 곳으로서, 피청구인의 내부 규정(300미터)에 부합되지 않는다. 4) 특히, 청구인이 신청한 부지는 ‘농업진흥구역’으로 경지정리, 농촌용수개발, 배수개선사업이 완료되고, 집단화된 우량농지가 형성되어 있어 축사가 입지하게 될 경우 당초 농업 목적으로 농업기반정비사업을 완료한 토지이용계획과도 전혀 부합하지 않아 농지 잠식 우려 및 주변 환경과의 경관 부조화가 초래되므로 심각한 난개발이 불가피하다고 판단하였다. 피청구인은 상기와 같이 일련의 행정절차에 따라 종합적인 검토를 통하여 청구인의 건축허가 신청을 불가 처분하였으며, 청구인의 주장대로 조례 개정 전 소급적용금지의 원칙을 위반하였다고 하는 주장은 사실을 오인하여 주장한 것으로 이유가 없다고 할 것이다. 라. 결론 건축허가 신청 시 건축복합민원 일괄협의회를 개최하고, 개별 협의한 결과가 모두 적합해야 건축허가가 가능하나 이 사건의 경우, 개발행위허가 협의에서 부동의되었고, 그 사유를 살펴보면, 우량농지로서 보전가치가 높고 집단화된 농지의 잠식 우려가 가장 큰 사유이다. 여기에는 한국농어촌공사에서도 같은 의견으로서 해당 신청 위치가 축사가 입지할 장소가 아니라는 데에 일치하고 있으며, 2018. 8. 28. 마련된 C구「지역주민의 생활권 보호를 위한 가축사육제한 및 축사 배치」자체 기준(내부기준)은 조례 개정 전에도 이미 적용되어 왔으므로 형평이나 비례의 원칙을 위반한 사실이 없으며, 피청구인은 관련 절차와 규정에 따라 사익과 공익적 측면을 종합적으로 검토하여, 민원인에게 통지한 불수리 사유와 같이 결정 처분하였는바, 청구인의 주장은 이유 없으므로 이를 기각하여 주시기 바란다. 4. 관계법령 가. 건축법 제1조, 제11조, 제12조, 제14조 나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조 다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 [별표 1의2] 라. ○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례 제3조 5. 인정사실 가. 이 사건 토지의 이용 및 소유권 현황은 다음과 같다. 신청지 | 토지이용계획 | 소유권 현황 | 지목 | 면적(㎡) | 용도지역 | C구 □□면 ◇◇리 292 | 답 | 2,049 | 농업진흥구역, 가축사육제한구역, 농림지역 | D (2018. 2. 12. 소유권이전) |
나. 청구인은 2019. 12. 12. 피청구인에게 다음과 같이 건축신고를 하였다. < 건 축 신 고 서 > ○ 건축구분 : 신축 ○ 건축계획 - 위 치 : 경남 ○○시 C구 □□면 ◇◇리 292 - 규 모 : 대지면적 2,049㎡, 건축면적·연면적 747.3㎡, 1동, 지상 1층 - 주 용 도 : 동‧식물관련시설(축사) |
다. 피청구인은 2019. 12. 12. 이 사건 신청에 따른 건축복합민원 일괄협의회를 개최하여 2020. 1. 3. 청구인에게 아래와 같이 건축 불허가를 통보하였다 ○ 불가 사유 가. 건축허가 관련 - 개정 조례상 소 400마리 미만 사육 시에는 주거밀집지역 대지경계선으로부터 200미터 이내의 지역에는 사육제한을 하고 있어 축사 신청지는 □□면 ◇◇리 △△마을(주거밀집지역)에서 약 100~150m 떨어진 것으로「○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」개정안에 따라 사육제한 지역으로 입지여건 부적합함. 나. 개발행위허가 관련 - 사업 신청지는 1978년 농업생산성 향상을 위해 경지정리(구획정리)·수리시설 등 농업생산기반 정비사업을 완료한 농림지역의 농업진흥구역 우량농지로서 주변 경작여건, 집단화 규모, 농작물 생산성 정도 등을 종합적으로 고려해 볼 때 보전의 가치가 높은 농지이며, 해당 농지에 축사가 신축될 경우 인근 농지의 연쇄적인 전용 등으로 집단화된 우량농지가 잠식될 우려가 있음. |
라. 피청구인은 ○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례에 대해 입법예고를 실시하여 2020. 2. 7. 조례를 공포·시행하였다. 마. 청구인은 2022. 9. 5. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 6. 판단 가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면, 1) 건축법 제11조제1항 및 제5항에서는 ‘건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장·군수의 허가를 받아야 하고, 건축허가를 받으면 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 본다.’라고 규정하고 있다. 2) 국토계획법 제56조 제1항에 의하면 ‘건축물의 건축이나 토지의 형질변경 등 개발행위를 하려는 자는 시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다.’라고 규정하고 있고, 같은 법 제58조 제1항 제4호에서는 ‘시장·군수는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다.’라고 규정하고 있다. 아울러, 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 개발행위허가기준의 분야별 검토사항 중 가목 ‘공통분야’ (1)은 ‘조수류·수목 등의 집단서식지가 아니고, 우량농지 등에 해당하지 아니하여 보전의 필요가 없을 것’을 규정하고 있고, 라목 ‘주변지역과의 관계’에서는 ‘(1) 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, (2) 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것’이라고 규정하고 있다. 나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면, 1) 건축허가는 건축법 제11조 제1항의 규정에 따른 건축허가와 구 국토계획법 제56조 제1항 제1호의 규정에 따른 건축물의 건축과 같은 개발행위허가의 성질을 아울러 갖는 것으로 보아야 할 것이고, 구 국토계획법 제56조 제1항 제1호의 규정에 따른 건축허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것이므로, 구 국토계획법이 정한 개발행위를 수반하는 건축허가는 결국 재량행위에 속한다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 참조). 2) 재량행위에 대한 사법심사에 있어서는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 하며(대법원 2010. 2. 25. 선고 2009두19960 판결 등 참조), 행정청이 재량행위를 함에 있어 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 존중되어야 하는바(대법원 1998. 2. 13. 선고 97누13061 판결, 대법원 2011. 1. 27. 선고 2010두23033 판결 등 참조), 이러한 판례의 법리에 따라 이 사건 처분의 위법 여부를 판단해 보기로 한다. 3) 피청구인은 이 사건 신청을 심사함에 있어 신청 이후인 2020. 2. 7. 개정된 ○○시 가축분뇨 조례를 적용하였으므로, 이에 근거한 이 사건 처분은 당연무효라는 청구인의 주장에 대하여 가) 제출된 자료와 인정사실에 의하면 청구인은 2019. 12. 12. 이 사건 신고서를 피청구인에게 제출하였고, 피청구인은 2019. 12. 30. 이 사건 처분을 청구인에게 통보하였으며, 2016. 12. 28.부터 시행되어 온 ○○시 가축분뇨 조례가 새로이 개정되어 시행된 것은 이 사건 처분 이후인 2020. 2. 7.임이 확인되고, 나) 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 ‘○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례 개정안에 따라 사육제한 지역으로 입지여건 부적합’이라고 그 처분 사유를 명기하고 있는바, 시행 이전의 조례를 근거로 하고 있는 이러한 처분 사유는 그 위법·부당함을 면하기 어렵다 할 것이다. 4) 이 사건 신청지 인근에 이미 허가받은 축사(7~8곳)가 다수 운영되고 있음에도 이 사건 신청에 대해 이를 불허가 하는 것은 부당하다는 청구인의 주장에 대하여 청구인이 주장한 신청지 인근 농림지역의 축사 허가 사례를 살펴보면, 건축(허가) 시기가 1994년~2010년 사이로 확인되고, 이는 청구인이 이 사건 신청을 한 시기보다 10년 이상 경과되어 당시의 허가 관련 검토 기준과 근거 법령에 따른 절차를 걸쳐 개별적으로 허가되었을 것으로 보이는바, 단순히 주변에 허가된 축사들이 있다는 사유만으로 피청구인에게 이 사건 신청에 대하여 당연히 허가를 하여야 할 의무가 발생하였다고는 보기 어렵고 피청구인으로서는 개개의 신청에 대하여 개발행위허가 기준 등을 충족하는지를 판단하여 그 요건에 저촉되는 경우라면 이를 불허가할 수 있는 것이므로, 이러한 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다. 5) 이 사건 신청지는 우량농지로서 보전 가치가 높고, 집단화된 농지의 잠식이 우려된다는 피청구인의 처분 사유에 대하여 가) 국토계획법에서 정하고 있는 ‘우량농지’에 대한 명확한 정의는 현행법령상 규정되어 있지 않지만, 농지법 관계 규정에 비추어보면, ① 경지정리 및 수리시설 등 농업생산기반정비사업이 시행된 적이 있고, ② 해당 농지가 포함된 일단의 농지들이 집단화되어 있는 농지를 ‘우량농지’로 판단할 수 있다. 나) 이 사건 신청지의 경우, ① 1978. 9. 5. 농업생산성 향상을 위해 경지정리가 완료되어 농로 등 농업생산기반시설이 잘 갖추어져 있고, ② 이 사건 신청지 주변으로 집단화된 농지가 분포되어 있으며, ③ 이 사건 신청지의 개발을 허용할 경우 추후 이 사건 신청지 일대의 연쇄적인 개발행위허가 신청을 막을 길이 없게 되어, 그로 인한 난개발과 우량농지 잠식 등을 예상할 수 있다. 따라서 이를 ‘우량농지’로 판단하여 보전 필요성이 있다는 피청구인의 판단은 수긍되므로 피청구인의 이러한 처분 사유는 충분히 인정된다 할 것이다. 6) 이상을 종합해 볼 때, 행정처분이 당연무효라고 하기 위해서는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며(대법원 2012. 3. 29. 선고 2011두15800 판결), 행정처분에 있어 수개의 처분사유 중 일부가 적법하지 않다고 하더라도 다른 처분사유로써 그 처분의 정당성이 인정되는 경우에는 그 처분을 위법하다고 할 수 없는바(대법원 2002. 2. 5. 선고 2001두7138 판결, 대법원 2004. 3. 25. 선고 2003두1264 판결 등 참조), 이 사건 신청지 일대는 농지를 효율적으로 이용하고 보전하기 위하여 지정된 농업진흥구역이며, 피청구인이 이 사건 처분을 통하여 달성하고자 하는 우량농지 보전과 쾌적한 영농환경 조성이라는 공익이 그로 인하여 침해되는 사익보다 더 크다고 할 것이므로, 처분 사유 중 일부가 적법하지 않다고 하더라도 우량농지 보존을 위한 피청구인의 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수는 없다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
