이 유(2022-271) 1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 1989. 12. 10. 청구외 C로부터 매수한 △△시 D구 □면 ◇◇리 177번지(답, 552㎡, 지분2분의1, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 대하여 부동산 소유권 이전등기 등에 관한 특별조치법에 의하여 확인서 발급 후 2022. 3. 29. 소유권이전등기를 완료하였으나, 2022. 6. 7. 피청구인으로부터 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 제10조에 따른 장기미등기자로 과징금 6,248,640원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 가. 이 사건 발생 경위 1) 대상토지 소재지 | 지목 | 총면적 | 소유권 등기면적 | 소유권자 | 등기원인 발생일 | 소유권 이전 등기일 | △△시 D구 □면 ◇◇리 177번지 | 답 | 552㎡ | 총면적의1/2 276㎡ | A | 1989. 12. 10. | 2022. 4. 5. (등기상 명의자 사망자 G와 공유자로 등기) |
2) 처분경위 - 1989. 12. 10. 청구인, 이 사건 대상토지 C로부터 매수 - 2015. 9. 19. 실소유자 A가 토지매수 사실확인서 징구(실소유자 부인 등 4명) - 2021. 9. 30. 이 사건 토지에 대한 확인서 발급 신청(청구인-피청구인) - 2021. 12. 28. 확인서 발급(피청구인-청구인) - 2022. 4. 5. 청구인, 이 사건 토지에 대한 소유권 이전 등기 - 2022. 이 사건 처분 예고 통지(피청구인-청구인)했다고 함. * 실제적으로 공문을 수령하지 못하여(청구인 병원진료관계로 경기도 고양시 사위집에 장기간 거주하고 있어 북면 주소지는 빈집 상태임) 의견서를 제출하지 못하였음. - 2022. 6. 7. 이 사건 부동산실명법 위반(장기미등기) 과징금 부과 통지 * 1차 피청구자가 청구인에게 보낸 공문 및 납부고지서가 전달되지 못하자 송달장소 근무자인 동생에게 전화연락이 와서 2022. 6. 16.일 등기우편 수령하여 인지함으로써 청구인에게 통지하였음. (1) 납부의무자 : A (2) 부과액 : 6,248,640원 (3) 부과내역 : 붙임 고지서 참조 (4) 납부기한 및 수납기관 : 2022. 9. 6.까지, 시중은행 지방세입계좌번호 (5) 기타사항 : 과징금 부과내역 및 불복절차 안내, 납부고지서 등 나. 사건의 개요 청구인은 50여 년 전에 △△시 □면 ◇◇리 마을에 E씨를 남편으로 시집을 와서 살아오면서 주택과 축사를 짓기 위해서 1989년 12월 10일 □면 ◇◇리 126-2번지와 126-3번지 토지를 매수할 동시에 인근 토지 □면 ◇◇리 177번지의 552평방미터의 절반을 실제 소유하고 있는 C로부터 매수를 하였다. 그 이후 매도자로부터 이전등기를 해 주도록 독촉을 하니 그때서야 매도자가 사정을 얘기하면서 공부상 소유자가 C의 형님 F(1968년3월15일 사망)씨로 되어 있어서 당장 이전 등기가 어렵다고 하였고 상속대상자로 하여금 상속을 하든지하여 토지 소유권과 분할을 해 줄 것을 수차례 요구하였으나 이행되지 않았고 토지분할과 소유권 이전 등기가 되지 않은 상태에서 남편과 청구인이 소유 경작(단감나무 재배)하여 오다가 C가 지병으로 2015년 1월 21일 사망함으로써 청구인이 소유 경작하게 되었으며 이 사건 토지의 실소유자 C도 사망하였고, 전체면적의 1/2(276평방미터)을 실제 소유하고 있는 F의 조카 G에게 상속을 받든지 하여 토지를 분할하여 소유권을 이전 등기할 수 있도록 수차례에 독촉을 하였으나 G도 공부상 소유자인 아버지 F의 아들, 딸, 손자 등이 많아 토지의 1/2등기를 못하고 있다가 이번 특별조치법으로 이전등기를 신청하기 위해 피청구자에게 확인서 발급을 신청하였으나 등기상 소유자 F의 자손 중에 이의신청을 하여 아직까지 확인서 발급을 못 받고 있다는 것을 알게 되었다. A는 토지의 소유권 이전이 어렵다는 것을 인식하고 차후에 특별조치법이 있을 것을 대비하여 소유권 이전을 하기 위해 2015년 9월 19일 토지매수 사실확인서를 당시 마을 이장과 지도자, 마을 유지(오래거주자)와 토지매도자인 C의 부인(한OO)도 참여하는 토지매수 사실 확인서에 도장을 받아 보관하고 있었다. 그러던 중에 2020. 8. 5. ~ 2022. 8. 4.(2년간) 부동산소유권 이전등기에 관한 특별조치법 안내에 따라 2021. 7월 특별조치법에서 정한 마을 보증인 4명과 법무사 1명에게 보증인 확인 도장을 받아서 2021. 9. 30. △△시 D구(민원지적과)에 확인서 발급신청서를 접수하여 구청에서 공고 등 모든 절차를 이행하였고 이후 2021. 12. 28. 부동산소유권 이전등기 등에 관한 특별조치법 시행령 별제 제13호서식에 따라 확인서 발급신청서를 발급받아 2022년 4월 5일 △△지방법원(등기과)에서 등기상 소유자 사망자인 F씨와 □면 ◇◇리 177번지 답 552평방미터의 지분 2분의 01(276평방미터)을 △△시 C구 □면 ∇∇로 ***번길 26-17 청구인 명의로 공유자 등기완료하였다.(법률 제*****호에 의하여 등기) 그 이후로 피청구인으로부터 이 사건 처분 예고 통지(피청구인-청구인)했다고 하나 실제적으로 공문을 수령하지 못하여(청구인 병원진료관계로 경기도 고양시 사위집에 장기간 거주 하고 있어 □면 주소지는 빈집 상태임)의견서도 제출하지 못하였으며 2022. 6. 7. 이 사건 부동산실명법 위반(장기미등기) 과징금 부과 통지 내용으로 1차 피청구인이 청구인에게 보낸 공문 및 납부고지서가 전달되지 못하자 송달장소 근무자인 동생에게 전화연락이 와서 2022. 6. 16. 등기 우편 수령하여 인지함으로서 청구인에게 통지하였고 이에 어려운 사정을 행정심판 청구를 하게 되었다. 다. 이 사건 처분의 위법·부당성 여부 1) 관계법령 등 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 제10조 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 시행령 제4조의4 부동산소유권 이전등기 등에 관한 특별조치법 제4조, 제11조 부동산 특별조치법 제2조, 제11조 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법·부당하다고는 보지 않는다. 2) 처분의 내용에 대한 어려움 호소 청구인은 50여 년 전에 당시 △△시 □면 ◇◇리 마을에 시집을 와서 살아오면서 남편이 오랜 투병 끝에 2015년 1월 21일 사망함으로서 몇 년 전까지만 하여도 혼자서 단감농사를 지어 왔으나 6년 전부터 무릎과 당뇨, 신장병으로 경기도 고양에 있는 사위집에서 거주하면서 병원에 다니고 있다. 이 사건 토지는 집터와 가까이 있는 토지로 청구인의 남편과 본인이 주택과 축사를 짓기 위해서 1989년 12월 10일 □면 ◇◇리 126-2번지와 126-3번지 토지를 매수할 동시에 인근 토지 □면 ◇◇리 177번지의 552평방미터의 절반을 실제 소유하고 있는 C로부터 매수를 하였다. 토지를 매수할 당시에는 당연히 소유권이 이전될 것이라 생각하고 매수하였으나 막상 매수를 하려고 등기부 등본을 발급하고 알아보니 등기상 실 소유자는 매도자의 형님인 F로 되어있고 토지도 1/2로 나누어져 있었다. 위 토지 같은 지번의 1/2토지 소유자인 막내아들 G에게 수차례에 독촉을 하였으나 형님, 누나들의 의견이 일치되지 않아 이전등기를 못하고 있다고 하였다. 청구인은 이 토지의 이전등기가 어렵다는 것을 알고 이번 특별조치법으로 이전등기를 완료하였으나 과징금 6,248,640원은 촌노인으로서는 매우 버거운 금액으로 납부기한 내에 납부하기로는 매우 어려운 지경이다. 청구인 본인도 병이 들어 경기도 고양에 있는 사위집에서 오랜 기간 병원치료를 받는다고 사전예고 통지서도 받지 못하였으며, 병원비도 사위가 부담하고 있는 실정이다. 이러한 상황에서 이번 특별조치법으로 부과된 과징금 6,248,640원은 저에게는 매우 큰돈으로 법이 허용하는 범위 내에서 일부 또는 전부를 감경하여 주실 것을 간곡히 부탁드린다. 그렇지 않으면 평생 죽을 때까지 세금으로 빚을 지고 살아야 하는 형편이다. 토지의 수확이라고는 없고 매도를 하려고 해도 위치도 좋지 않고 길쭉한 토지로서 당장 살 사람도 없다. 이 사건과 토지와 관련하여 청구인 본인은 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적은 전혀 없으며, 관계공무원 등도 저에게 부과한 과징금에 대하여 위법 부당하여 과징금을 부과하였다고는 보지 않는다. 현명하신 관계공무원과 행정심판위원회 위원 여러분의 선처를 바랄 뿐이다. 라. 결론 피청구인이 2022. 6. 7. 청구인에 대하여 한 부동산실명법 위반(장기미등기) 과징금 부과 통지 처분에 대하여 이를 변경 또는 취소한다는 재결을 구한다. 3. 피청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 경위 청구인은 과거 1989.12.10. 부동산매매계약을 원인으로 현재 시행중인 부동산소유권이전등기법의 간소화된 행정절차에 따라 확인서 발급 및 소유권이전 등기를 완료하고, 부동산실명법 장기미등기 관련 규정에 위반되어 과징금 부과 통지하였다. 이에 피청구인은 부동산실명법 제10조 및 같은 법 시행령 제3조의2 규정에 따라 과징금을 부과하여 사전통지하였으나, 청구인의 부재로 수령하지 못하였고, 그 후 과징금 부과처분 통지서는 청구인의 동생에게 과징금 부과통지를 재발송하였다. 나. 이 사건 처분의 적법·타당성 1) 청구인이 과거 1989.12.10. 부동산매매계약 이후 현재까지 점유 및 관리하고 있으며, 소유권 이전을 위하여 여러 차례 매도인측에 독촉한 내용과 차후 특별조치법을 대비하여 작성한 토지매수 사실확인서(2015.9.19.)에 대하여, 청구인의 주장과 같이 1989년 매매계약 이후 매도인측에 여러 차례 소유권 이전 요청을 하였으나 소유권 이전이 이루어지지 않았다면 소유권확인소송 등 법률적 절차를 통한 다른 방법을 모색해야 했고, 매매계약 이후 부동산소유권 이전 등기등에 관한 특별조치법 또한 1992년 2005년 두 차례에 걸쳐 진행되었다. 차후 특별조치법을 대비하여 작성하였다는 토지매수 사실확인서(2015)는 오히려 장기미등기를 계속해서 유지한 증거자료에 해당한다. 2) 청구인에게 청구한 과징금 6,248,640원은 촌노인에게는 매우 버거운 금액이며, 오랜 기간 병원치료를 받고 있어 경제적으로 어렵다는 주장에 대하여, 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 제10조제1항, 같은 법 시행령 제4조의4 의해 부과된 금액이며, 청구인이 주장하는 경제적·건강상 어려움은 ‘등기를 신청하지 못할 정당한 사유’로 보기 어렵다. 등기를 신청하지 못할 사유로는 장기미등기자의 책임으로 돌릴 수 없는 법령상 또는 사실상의 장애로 인하여 그에게 등기 신청의무 이행을 기대하는 것이 무리라고 볼 만한 사정이 있는 경우를 말한다. 3) 청구인 본인은 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 전혀 없으며, 부과된 과징금에 대하여 위법·부당하게 부과하였다고 보지 않는다는 주장에 대하여, 1989년 매수 이후 장기미등기로 인하여 조세포탈 등 다른 어떤 목적도 없었다고 주장한다면 청구인 본인이 객관적으로 입증해야 하며, 청구인은 또한 해당 과징금 처분이 위법·부당하게 부과된 처분이 아니라고 말하고 있으므로, 부동산실명법 위반(장기미등기) 과징금 부과 통지 처분에 대한 변경 또는 취소 청구는 이유 없다고 할 수 있다. 4. 관계법령 가. 부동산등기 특별조치법 제2조, 제11조 나. 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 제10조 다. 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 시행령 제4조의4 라. 행정절차법 제21조, 제22조 5. 인정사실 가. 청구인은 1989. 12. 10. 이 사건 토지를 매수하였다. 나. 청구인은 2021. 9. 30. 피청구인에게 확인서 발급 신청을 하였고, 피청구인은 2021. 12. 28. 청구인에게 확인서를 발급하였다. 다. 청구인은 2022. 3. 29. 이 사건 토지에 대한 소유권이전등기를 하였다. 라. 피청구인은 2022. 5. 17. 이 사건 처분 사전통지서를 등기우편의 방법으로 발송하였으나, 청구인은 부재로 수령하지 못하였다. 마. 피청구인은 2022. 6. 7. 이 사건 처분을 하였다. 바. 청구인은 2022. 8. 16. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 6. 판단 가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면, 1) 부동산등기 특별조치법 제2조 제1항의 규정에 의하면, 부동산의 소유권이전을 내용으로 하는 계약을 체결한 자는 반대급부의 이행이 완료되거나, 계약의 효력이 발생한 날부터 60일 이내에 소유권이전등기를 신청하여야 한다. 같은 법 제11조 제1항에서는 “등기권리자가 상당한 사유 없이 제2조 각항의 규정에 의한 등기신청을 해태한 때에는 그 해태한 날 당시의 부동산에 대하여 지방세법 제10조 및 제10조의2부터 제10조의6까지의 과세표준에 같은 법 제11조제1항의 표준세율(같은 법 제14조에 따라 조례로 세율을 달리 정하는 경우에는 그 세율을 말한다)에서 1천분의 20을 뺀 세율(같은 법 제11조제1항제8호의 경우에는 1천분의 20의 세율)을 적용하여 산출한 금액(같은 법 제13조제2항ㆍ제3항ㆍ제6항 또는 제7항에 해당하는 경우에는 그 금액의 100분의 300)의 5배 이하에 상당하는 금액의 과태료에 처한다. 다만, 부동산실권리자명의등기에관한법률 제10조제1항의 규정에 의하여 과징금을 부과한 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 규정하고 있다. 2) 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률(이하 ‘부동산실명법’이라 한다) 제10조 제1항에서는 “부동산등기 특별조치법 제2조 제1항, 제11조 및 법률 제4244호 부동산등기 특별조치법 부칙 제2조를 적용받는 자로서 계약당사자가 서로 대가적(代價的)인 채무를 부담하는 경우에는 반대급부의 이행이 사실상 완료된 날, 계약당사자의 어느 한쪽만이 채무를 부담하는 경우에는 그 계약의 효력이 발생한 날부터 3년 이내에 소유권이전등기를 신청하지 아니한 등기권리자(이하 ‘장기미등기자’라 한다)에게는 부동산평가액의 100분의 30의 범위에서 과징금(부동산등기 특별조치법 제11조에 따른 과태료가 이미 부과된 경우에는 그 과태료에 상응하는 금액을 뺀 금액을 말한다)을 부과한다.”라고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 “제1항에 따른 과징금의 부과기준은 부동산평가액, 소유권이전등기를 신청하지 아니한 기간, 조세를 포탈하거나 법령에 따른 제한을 회피할 목적으로 하였는지 여부, 부동산등기 특별조치법 제11조에 따른 과태료가 부과되었는지 여부 등을 고려하여 대통령령으로 정한다.”라고 규정하고 있다. 3) 부동산실명법 시행령 제4조의4 및 [별표]에 의하면, 과징금의 금액은 부동산평가액을 기준으로 하는 과징금 부과율(5∼15%)과 의무위반 경과기간을 기준으로 하는 과징금 부과율(5∼15%)을 합한 과징금 부과율에 그 부동산평가액을 곱하여 산정하며, 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에는 100분의 50을 감경할 수 있다. 4) 한편, 행정절차법 제21조 제1항에서는 “행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 처분의 제목, 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제22조 제3항 및 제4항에서는 “행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항의 경우 외에는 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하나, 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에는 의견청취를 하지 아니할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 5) 행정절차법 제21조 제6항에서는 “공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우, 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우, 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 어느 하나에 해당하여 사전 통지를 하지 아니하는 경우 행정청은 처분을 할 때 당사자등에게 통지를 하지 아니한 사유를 알려야 한다. 다만, 신속한 처분이 필요한 경우에는 처분 후 그 사유를 알릴 수 있다.”라고 규정하고 있다. 나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면, 1) 행정절차법 제21조 제1항 및 제4항, 제22조에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 다른 법령 등에서 필수적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출 기회를 주어야 하되, ‘해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’ 등에 한하여 처분의 사전 통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있는 바, 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 위와 같은 사전 통지를 하지 아니하거나 의견제출 기회를 주지 아니하였다면, 사전 통지를 하지 않거나 의견제출 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다(대법원 2013. 1. 16. 선고 2011두30687 판결 등 참조). 2) 이 사건 처분은 당사자에게 의무를 부과하는 침익적 처분으로서 행정절차법 제21조에 따른 사전통지가 이루어져야 하며, 같은 법 제22조에 따른 의견 제출기회가 부여되어야 한다. 살피건대, 피청구인은 2022. 6. 7. 청구인에게 이 사건 처분을 통지한 사실이 인정된다. 당해 처분과 관련하여 적법한 사전통지가 있었는지를 살펴보면, 피청구인은 2022. 5. 17. 이 사건 처분 사전 통지서를 등기우편의 방법으로 발송하였으나 청구인의 부재로 우편함배달되었고, 대법원은 “우편물이 수취인 가구의 우편함에 투입되었다는 사실만으로 수취인이 그 우편물을 실제로 수취하였다고 추단할 수는 없다(2005다66411 판결).”고 판시하고 있는바, 발송된 사실만으로 이 사건 처분 사전 통지서가 청구인에게 송달되었다고 볼 수 없다고 할 것이다. 이후 피청구인이 위 사전통지를 공시송달하였다는 입증은 제출된 바 없으며, 피청구인은 이 사건 처분이 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 등에 해당된다는 사정도 제시하지 못하고 있다. 3) 따라서 이 사건 처분은 행정처분에 있어 사전통지가 이루어지지 아니한 절차적 하자가 있으므로, 이 사건 처분의 실체에 대한 판단을 거칠 필요 없이 그 자체로 위법·부당하여 취소 사유가 있다고 할 것이다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
