청구인은 공유재산을 사용‧수익하기 위하여 대부계약을 체결한 사정 등이 없고, 공유재산의 점유절차를 거치지 아니하여도 될 법적 지위가 있다고 볼 수 없으며, 피청구인이 명시적‧묵시적 무상사용의 승낙 혹은 변상금을 부과하지 않겠다는 견해를 표명한 사실이 없으므로 청구인의 점유는 무단 점유에 해당한다 할 것으로 피청구인의 이 사건 처분에 위법‧부당함은 없다 할 것임. 

경남행심 제2022-262호 

변상금(공유재산법 위반) 부과처분 취소 심판청구사건 

A 

가. 공유재산 및 물품 관리법 제81조

나. 공유재산 및 물품 관리법 시행령 제81조 

청구인의 청구를 기각한다. 

피청구인이 2022. 5. 13. 청구인에게 한 변상금 191,683,010원 부과처분을 취소한다는 재결을 구함.

이 유(2022-262)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : B

다. 청구내용

청구인은 □□군 ○○면 ◇◇6길 ○에서 수산물 가공업 등을 영위하는 자로 청구인의 공장(□□군 ○○면 ◇◇6길 ○ 소재, 이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)와 공장용지 중 일부인 □□군 ○○면 ◇◇리 ○번지(공장용지, 741㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)가 ◇◇도시계획도로 개설공사 계획에 포함되어 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 한다)에 따라 피청구인이 이 사건 토지 및 건물을 협의취득하고 손실보상을 완료하였음에도, 공장을 이전하지 않고 이 사건 토지 및 건물을 무단점유하였다는 사유로 피청구인으로부터 공유재산 및 물품 관리법(이하 ‘공유재산법’이라 한다) 제81조에 따른 변상금 191,683,010원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 2013.11.1.부터 경남 □□군 ○○면 ◇◇6길 ○(◇◇리 ○, ○, ○)에서 수산물가공업 등을 목적으로 하는 제조업체이며, 피청구인은 2022.5.13. 청구인에 대하여 이 사건 처분을 한 처분청이다.

2) 피청구인은 2017.6.경 ◇◇도시계획도로(중로1-11호선) 개설공사를 목적으로 청구인 소유의 □□군 ○○면 ◇◇리 ○ 토지 중 분할된 이 사건 토지 741㎡ 및 지상의 공장 및 지장물에 대한 감정평가를 실시한 후, 청구인의 전 대표이사 청구외 C와 피청구인 소속 담당직원들과 보상 협의한 결과, 토지 및 건물은 한국감정원에서 고시에 의해 감정되어 재감정이 불가하나 휴업보상금, 이전비용, 냉동창고에 대하여는 피청구인이 재량이 있으니 추후에 충분히 보상이 되도록 적극 협조하겠다고 약속하여 청구인은 휴업보상금, 이전비용, 냉동창고에 대한 협의가 완료된 후 공장을 이전하는 조건으로 협의하였고, 이에 피청구인은 청구인에게 2017.8.4. 이 사건 토지를 협의취득한 후 보상금 336,414,000원을 지급하였고, 2017.12.28. 지장물을 협의취득한 후 보상금 2,833,232,030원을 지급하였다.

3) 그 후 피청구인은 5년 동안 매년 정기인사가 날 때마다 새로운 담당직원이 청구인의 회사를 방문하여 공장이전에 대해 문의하였고, 이에 청구인은 피청구인 측 담당자에게 ① 4개월간의 휴업보상금을 공장신축까지 1년간으로 보상해줄 것, ② 이전비용도 청구인이 보관하고 있는 1,000톤가량의 수출용 냉동식품이 휴업기간 동안 타 냉동창고로 이송 보관할 수 있도록 책정해 줄 것, ③ 냉동창고도 현실적인 가격으로 보상해줄 것을 요청하였으나, 담당자는 피청구인과 협의하여 통보하겠다고만 하는 등 2022년 초까지 5년간 어떠한 조치도 없이 똑같은 행태를 반복하여 협의수용이 이루어지지 않았다.

4) 그런데 피청구인이 2022.4.19. 청구인에게 수용된 공유재산인 이 사건 토지 및 건물을 무단점유하였다는 이유로 변상금 사전통지를 하였고, 이에 청구인은 피청구인에게 의견서를 제출하였으나, 2022.5.13. 피청구인은 ‘2022.7.11.까지 변상금 191,683,010원을 납부하라’는 이 사건 처분을 통보하였다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) 청구인은 공장 전체가 편입되는 상황에서 폐업보상을 요청하였으나, 피청구인은 전국 어디서나 건축허가가 가능한 공장이니 폐업보상은 어렵고 휴업보상만 해줄 수 있다고 거부하였고, 타 지역으로 공장 이전을 하려면 공장건축비평당 800만원, 냉동창고는 평당 1,500만원이 책정되어야 하나, 보상비는 평당 140만원 밖에 책정되지 않았고, 또한 만약 청구인의 이 사건 토지 및 건물이 수용되지 않았다면 약 24억 원의 담보대출금에 의한 금융이자만 감당하면 되는데, 새로운 공장으로 이전하기 위해서는 토지비, 건축비, 이전비 등 약 50억 원의 추가 차입이 발생하는 상황이다.

2) 청구인은 지역특산품인 ‘굴’을 일본 등 해외로 수출하는 업체로서, 청구인의 토지 및 공장이 ◇◇도시계획도로에 편입되는 바람에 빠른 기일 내에 새로운 공장을 신축하기 위하여 2022.4.경 □□군 ○○면 △△리 ○번지 외 6필지를 매입하고 건축사사무소를 통하여 □□군에 공장시설승인신청을 하였으나, 지역주민과 어촌계원의 반대로 동의서를 받지 못하여 건축허가신청을 반려하였고, 현재까지도 어촌계의 동의서를 받지 못하여 건축허가신청을 할 수도 없는 상태에 있다.

3) 위와 같이 청구인은 공장이 도로에 편입되는 바람에 수출에 막대한 차질이 발생하고 신설공장 건축에 막대한 자금이 소요되지만, 지역발전을 위해 순수한 마음으로 공장편입에 따른 일부 협의만 해준 것이고, 휴업보상비, 이전비, 냉동창고에 대한 보상협의가 없었으므로 청구인이 이 사건 토지 및 건물을 무단점유하고 있다고 볼 수 없다.

4) 피청구인은 휴업보상비, 이전비, 냉동창고에 대한 협의를 하기로 약속하고 협의가 완료되면 공장 이전해도 된다고 약속하였으므로, 이는 공유재산법 제81조 제1항 단서에 따라 ‘국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 공유재산 또는 물품을 점유하게 하거나 사용·수익하게 한 경우’에 해당하므로 변상금을 징수할 수 없다 할 것이며, 또한 5년이 지난 지금에서야 청구인이 이 사건 토지 및 건물을 무단점유하고 있다하여 변상금을 부과한 것은 재량권을 남용·일탈한 위법·부당한 것이다.

5) 가사 청구인이 이 사건 토지 및 건물을 무단점유하고 있다고 보더라도 공유재산법 제81조 제2항에 따르면 무단점유의 무단점유 경위 및 경제적 사정과 무단점유지의 용도 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 5년의 범위에서 변상금의 징수를 미루거나 나누어내게 할 수 있다고 규정하고 있으므로, 청구인의 공장이전이 완료될 때까지 변상금 징수가 유예되어야 할 것이다.

다. 보충서면

1) 피청구인의 폐업보상금 미지급

가) 청구인은 공장전체가 편입되는 폐업보상금 지급을 요청하였으나, 피청구인은 토지보상법 시행규칙 제46조 제2항의 ‘다른 장소로 이전하여서는 당해영업을 할 수 없는 경우’, ‘다른 장소에서는 당해 영업의 허가 등을 받을 수 없는 경우’, ‘다른 장소로 이전하는 것이 현저히 곤란하다고 시장 군수 등이 객관적인 사실에 근거하여 인정하는 경우’에 해당하지 않는다는 이유로 폐업보상이 불가하다고 통보하였다.

나) 그러나 청구인은 위 토지보상법 시행규칙 제46조 제2항 제2호에 따라 건축허가를 신청하려면 토지 지주의 동의 및 해당 어촌계의 동의를 받아야 된다고 하여 토지 지주의 동의는 받았으나 어촌계의 동의를 받지 못하였다. 반면에 피청구인은 청구인의 공장이 도로로 수용되어 불가피하게 폐업 또는 이전해야 하는 상황에도 불구하고 이전부지에 대한 알선 및 허가를 위한 조치를 해주지 않았다.

2) 휴업보상금 미지급

가) 청구인은 피청구인에게 휴업보상과 관련하여 ① 4개월의 휴업보상이 아닌 1년의 휴업보상금을 지급할 것, ② 수출품 ‘굴’ 재고물량 1,000톤의 이송보관비를 지급할 것, ③ 일반차량이 아닌 특수차량의 운송비를 지급할 것을 요구하였다.

나) 이에 대하여 피청구인은 청구인에게 토지보상법 시행규칙 제47조에는 휴업보상을 4개월로 한정하고 있고, 다만 영업시설의 규모 및 정밀성 등의 특수성으로 4개월 이내에 다른 장소로 이전하는 것이 어렵다고 객관적으로 인정되는 경우 2년을 초과하지 않는 범위 내에서 실제 휴업기간을 산정할 수 있다고 답변하면서, 청구인이 토지 및 시설물 보상금을 수령한 2018년부터 이 사건 처분 사전통지를 한 2022년 4월까지 어떠한 수용절차를 진행하지 않았다.

다) 또한 청구인의 제품인 ‘굴’은 이송 시 부패의 위험이 있어 냉동차가 필요하며, 공장휴업 시 냉동창고에 보관하여야 하나, 피청구인의 보상감정에는 이송 시에 일반차로 이송하도록 되어 있고, 휴업 시 냉동창고에 보관비는 책정되어 있지 않다.

라) 위와 같이 피청구인은 청구인에게 당초부터 휴업보상비, 이전비, 냉동창고에 대한 보상을 협의하고 협의가 완료되면 이전하기로 약속하였으나, 피청구인은 토지 및 지장물에 대하여 우선적으로 보상협의를 완료한 것이 모든 협의완료시 공장을 이전하기로 약속한 것이 아니라고 약속을 번복하고 있다.

3) 청구인의 공유재산법 제81조 제1항의 무단점유자 해당여부

위와 같이 청구인은 피청구인에게 이 사건 토지수용과 관련하여 토지보상법 제77조 및 토지보상법 시행규칙 제46조 제2항의 ‘다른 장소에서는 당해 영업의 허가등을 받을 수 없는 경우’에 근거하여 정당한 폐업보상금을 청구할 수 있거나, 가사 폐업보상이 인정되지 않는다고 하더라도, 동법 시행규칙 제47조 제2항 단서의 ‘당해 공익사업을 위한 영업의 금지 또는 제한으로 인하여 4개월 이상의 기간 동안 영업을 할 수 없는 경우’ 또는 ‘영업시설의 규모가 크거나 이전에 고도의 정밀성을 요구하는 등 당해 영업의 고유한 특수성으로 인하여 4개월 이내에 다른 장소로 이전하는 것이 어렵다고 객관적으로 인정되는 경우’에 해당하는 경우에는 실제 휴업기간으로 하되, 그 휴업기간은 2년을 초과할 수 없다는 규정에 의해 청구인은 피청구인에게 이 사건 토지수용관련 정당한 영업보상금(휴업보상금)을 청구할 수 있음에도 불구하고, 피청구인은 청구인에게 이러한 영업보상금(휴업보상금)을 지급하지 않은 채, 청구인을 공유재산법 제81조 제1항에 규정하고 있는 이 사건 토지 및 지장물의 무단점유자로 판단함으로써 이 사건 처분은 그 근거가 없거나 재량권을 일탈·남용한 위법·부당한 것이다. 

나. 공유재산 및 물품 관리법 시행령 제81조

​ 

5. 인정사실

나. 이 사건 건물현황 및 소유권 관계는 다음과 같다.

다. 피청구인은 2017.3.20. 청구인에게 토지보상법에 의한 ‘◇◇도시계획도로 개설공사 손실보상 계획’을 통지하였다.

라. 피청구인은 2017. 4. 25. 이 사건 토지 및 건물을 포함한 ◇◇도시계획도로(중로1-11호) 개설공사 감정평가를 실시하고, 2017. 6. 2. 청구인에게 이 사건 토지에 대한 보상 협의를 요청하였다.

마. 피청구인은 2017. 7. 18. 청구인에게 이 사건 토지 및 건물에 대한 손실 보상을 협의 요청하였고, 협의에 따라 2017. 8. 8. 청구인에게 이 사건 토지 보상금을, 2018. 1. 5. 이 사건 건물(지장물 포함 일부) 보상금을 지급하였다.

바. 피청구인은 2022. 4. 19. 청구인에게 아래와 같이 변상금부과 사전통지 하였다.  

사. 청구인은 2022. 5. 3. 피청구인에게 보상금 협의를 완료하길 바란다는 취지의 의견서를 제출하였다.

아. 피청구인은 2022.5. 13. 청구인에게 이 사건 처분을 통지를 하였다.

자. 청구인은 2022. 8. 9. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

6. 판단

가. 먼저, 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면,

1) 공유재산법 제81조 제1항에서는 ‘지방자치단체의 장은 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(변상금)을 징수한다. 다만 각호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다.’고 규정하고 있고, 제1호 ‘등기부나 그 밖의 공부상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지급하고 권리를 취득한자(취득자의 상속인과 그 포괄승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 공유재산 또는 물품으로 판명되어 지방자치단체에 귀속된 경우, 와 제2호 ’국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정기간 공유재산 또는 물품을 점유하게 하거나 사용·수익하게 한 경우’를 규정하고 있다.

2) 같은 법 시행령 제81조 제1항에서는 ‘변상금은 그 재산 또는 물품을 무단으로 점유하거나 무단으로 사용·수익한 기간에 대하여 회계연도별로 제14조·제31조 및 제74조에 따라 계산한 사용료 또는 대부료 합계액의 100분의 120에 해당하는 금액으로 한다. 다만 변상금이 100만원을 초과하는 경우에는 시중은행의 1년 만기 정기예금의 평균 수신금리를 고려하여 행정안정부장관이 정하여 고시하는 이자율을 적용한 이자를 붙여 3년 이내의 기간에 걸쳐 분할납부하게 할 수 있다.’고 규정하고 있다.

3) 또, 공유재산법 제81조 제2항에서 ‘지방자치단체의 장은 무단점유자의 무단점유 경위 및 경제적 사정과 무단점유지의 용도 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 5년의 범위에서 변상금의 징수를 미루거나 나누어 내게 할 수 있다.’고 규정하고, 같은 법 시행령 제81조 제4항 제1호 ‘재해나 도난으로 재산에 심한 손실을 입은 경우’, 제2호 ‘무단점유자 또는 그 동거 가족의 질병이나 중상해로 장기 치료가 필요한 경우’, 제3호 ‘국민기초생활 보장법 제2조 제2호에 따른 수급자인 경우’, 제4호 ‘그 밖에 제1호 및 제2호에 준하는 사유로 인정되는 경우’에는 조례로 정하는 바에 따라 변상금의 최초 납부 기한부터 1년의 범위에서 그 징수를 미룰 수 있다고 규정하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 청구인은 피청구인과 토지보상법에 따라 일부 손실보상 협의를 하였고, 공공용지의 협의취득을 원인으로 한 소유권 이전 등기를 완료한 사실이 있으나, 청구인과 피청구인 간에 잔여 손실보상금 협의에 이견이 있어 공장 이전을 하지 않은 것으로 공유재산법 제81조 제1항의 단서에 해당하여 무단 점유가 아니라 주장하고 있어 살피건대,

가) 공유재산법 제81조 제1항 단서에서는 변상금 부과 예외 사유로 ① 공부상 명의인을 정당한 소유자로 믿고 대가를 지급하고 권리를 취득한 자의 재산이 취득 후에 공유재산으로 판명되어 지방자치단체에 귀속된 경우와 ② 국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 공유재산을 점유하거나 사용·수익하게 한 경우를 규정하고 있고,

나) 대법원은 ‘국유재산법 제51조 제1항 및 구 지방재정법(2005. 8. 4. 법률 제7663호로 전문 개정되기 전의 것, 현행 공유재산법 제81조 참조) 제87조 제1항에서 변상금을 부과하도록 하고 있는 것은 국·공유재산에 대한 점유나 사용·수익 그 자체가 법률상 아무런 권원이 없이 이루어진 경우에는 정상적인 대부료나 사용료를 징수할 수 없이 때문에 그 대부료나 사용료 대신에 변상금을 징수하는 취지라고 풀이되므로(대법원 2003. 3. 14. 선고 2002두12267 판결, 대법원 2007. 6. 14. 선고 2007두3688 판결 등 참조), 점유나 사용·수익을 정당화할 법적 지위가 있는 자가 아니라면 위 규정이 적용되어야 한다.’고 판시(대법원 2007. 11. 29. 선고 2005두8375 판결 참조)하고 있다.

다) 공유재산을 사용·수익하고자 하는 자는 공유재산법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따라 공유재산 사용·수익허가를 받거나 대부계약을 체결하여야 하는바, 위 인정사실만으로는 청구인이 공유재산의 점유절차를 거치지 아니하여도 될 법적 지위에 있다거나, 피청구인이 청구인에게 공유재산의 명시적·묵시적 무상사용의 승낙 혹은 변상금을 부과하지 않겠다는 견해를 표명한 사실이 있었다는 사정도 보이지 않으며, 긴박한 사정에 의하여 정상적인 절차를 거쳐 점유권원을 획득하지 못할 사유가 있었다고 보기도 어렵다 할 것으로, 청구인의 점유는 공유재산 사용·수익허가나 대부에 대한 절차를 거치지 않은 무단 점유에 해당한다고 봄이 타당하다.

2) 한편, 무단점유가 사실이라 하더라도 무단점유의 경위 및 용도 등을 고려하여 공장 이전이 완료될 때까지 변상금 징수를 유예하여야 한다는 청구인의 주장에 대서 살펴보면,

청구인이 제출한 자료와 인정사실만으로는 공유재산법 시행령 제81조 제4항 각호에서 규정하고 있는 변상금 부과 유예 사유인 ① 재해나 도난으로 재산에 심한 손실을 입은 경우, ② 무단점유자 또는 그 동거 가족의 질병이나 중상해로 장기 치료가 필요한 경우, ③ 국민기초생활 보장법 제2조 제2호에 따른 수급자인 경우, ④ 그 밖에 제1호 및 제2호에 준하는 사유로 인정되는 경우에 해당한다고 볼 수 없으므로 변상금 징수를 유예하여야 한다는 청구인의 주장 역시 받아들이기 어렵다.

3) 나아가 헌법재판소는 ‘공유재산을 무단점유하는 자로부터 그 사용료 또는 대부료 상당의 부당이득을 환수하고 이에 덧붙여 추가로 일정한 금액을 징벌적으로 징수하는 것은, 그것이 과도한 금액의 책정이 아닌 한 점유의 목적이나 용도에 관계없이 공유재산을 점유하려는 자를 사전에 적법한 절차에 따라 공유재산에 대한 권원을 취득하도록 유도하여 지방자치단체가 정상적으로 사용료 또는 대부료를 징수하며 공유재산을 적절히 보호·관리하는 데 필요한 적합한 수단(헌법재판소 2017. 7. 27 자 2016헌바374결정),’이라고 판시하고 있는바, 공유재산을 적절히 보호하고 효율적으로 관리하고자 하는 공유재산법의 취지에 따른 피청구인의 이 사건 처분에 달리 재량권을 일탈·남용한 위법은 없다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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변상금(공유재산법 위반) 부과처분 취소 심판청구사건