이 유(2022-255) 1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 2022. 7. 26. 피청구인에게 □□시 ○○면 ◇◇리 219-1번지(잡종지, 이하‘이 사건 신청지’라 한다)에 임시창고 용도의 가설건축물(컨테이너조 5동, 건축면적 102㎡) 축조신고(이하‘이 사건 신고’이라 한다)를 하였으나, 2022. 7. 29. 피청구인으로부터 불수리 처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분에 이르게 된 경위 1) 청구인은 2015년부터 유기견(묘)을 보호하는 일을 하여 왔으며, 현재 동물 보호시설로 운영하고 있는 □□시 △△면 ▽▽리 153-7번지 토지의 임대차 만료 및 □□시로부터 동 장소 무허가 건축물에 대한 철거명령 등으로 이를 이전하기 위한 토지를 구하던 중 2022. 4월 이 사건 신청지를 취득하였다. 2) 토지 취득 후 인근 마을 주민들을 대상으로 동물 보호시설 설치에 대한 주민설명회를 하였으나 주민들의 막무가내식 반대로 주민들의 동의를 얻지는 못하였고, 당해 토지는 잡종지로서 동물 보호시설 설치를 위한 토지형질변경 허가 등이 필요치 아니하여 바닥 콘크리트를 타설하고 동물 비가림시설을 제작하던 중 대량으로 기부되는 사료 등을 보관하기 위한 용도의 컨테이너 구조 임시창고를 설치하기 위하여 피청구인에게 가설건축물 축조 신고를 하였으나, 피청구인은 주민 반발에 호응하여 추상적인 소음, 악취 발생, 환경오염 우려와 이에 따라 주민들의 동의를 얻어야 한다는 취지로 이 사건 처분을 하였다. 나. 이 사건 처분의 위법·부당성 1) 이 사건 처분의 위법성 가) 신고 민원은 법령에서 정하는 구비서류를 갖추어 신청하면 특별한 사유가 없는 한 수리하여야 하는 기속행위인데도, 피청구인은 법령이 정하는 사유가 아닌 주민민원에 기초하여 소음, 환경오염 등의 발생 가능성을 미리 짐작하고 이를 이유로 주민의 동의를 얻으라는 억지 논리로 불허가처분을 한 것이다. 나) 현재 운영 중인 △△면 ▽▽리 153-7번지 상 동물 보호시설은 하루 2회씩 분뇨 청소를 하고 수시로 목욕과 검진을 통하여 동물들에게 쾌적한 환경과 주변 주민들의 민원이 발생하지 않도록 조치하고 있다. 다) 더욱이 청구인이 동물 보호시설을 설치하려는 위치는 반대 민원이 있는 마을 끝단으로부터 200미터 이상 이격되어 있으며 주변에 민가가 없어 혹시 개가 짖더라도 그 소음은 들릴까 말까 한 정도이며, □□시의 유기견보호소는 이미 포화상태로서, 동 사업은 국가나 자자체가 하여야 하는 공익사업임에도 이를 충족하지 못하여 청구인과 같은 민간인이 비영리로 이를 대신하는 것임에도 식용개 사육장처럼 악취와 오폐수를 방출할 것이라는 막연한 선입견으로 반발하는 주민들에게 부화뇌동하여 동물보호 사업을 위하여 꼭 필요한 사료 저장 창고 용도의 가설건축물 설치를 막은 피청구인의 처분에 분노할 따름이다. 라) 우리 사회에 꼭 필요한 공익적 시설임에도 주민의 동의가 없으면 이러한 시설의 설치가 불가한 것인지 다시 한 번 피청구인에게 묻고 싶다. 부끄럽지만 청구인은 헌신적 동물보호 사업으로 여러 차례 공중파에 방영된 사실이 있으며, 이 같은 공로로 경남도지사로부터 표창장을 받은 사실이 있고, 또한 현재 □□시 동물보호 명예감시원으로 위촉되어 활동하고 있다. 2) 이 사건 처분의 부당성 청구인은 이 사건 신청지의 취득을 위하여 3억 원을 지출하였고, 기타 공사를 위하여 3천만 원 정도를 지출하였으며, 법이 정하는 절차를 어긴 것도 없고 다른 위법행위를 한 적도 없는데, 발생한 적도 없는 소음과 환경오염 그리고 법에도 없는 주민 동의를 이유로 동물 보호시설 운영에 필수적인 사료 보관창고를 불허가 처분함으로 청구인이 입게 될 금전적 피해는 둘째치더라도 현재 운영 중인 동물보호 시설의 임차 기간이 만료되어 당장 비워줘야 하는데 오갈 데 없이 버려진 불쌍한 아이들(개)은 어디로 보내야 하는 것인가? 다. 결론 따라서, 이 사건 처분은 발생하지도 아니한 소음, 환경오염에 대한 막연한 추측과 주민들의 님비현상에 동조한 위법·부당한 불허가처분이므로 마땅히 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장의 요지 가. 답변 이유 1) 청구인은 이 사건 처분이 발생하지도 아니한 소음·환경오염에 대한 막연한 추측과 주민들의 님비현상에 동조한 위법·부당한 처분이라고 주장하나, 가) 소음피해에 대하여 살펴보면, 피청구인이 이 사건 처분 전 청구인이 이 사건 토지로 이전하려는 동물보호 시설을 탐방하였을 시, 인근 마을과의 거리가 200m 정도 이격되어 있어도 사육하려는 견종은 주로 중대형견 40~50마리 정도로서 동시에 짖는 소리가 매우 커서 인근 마을의 소음피해(특히 야간)가 예상되며, 이 사건 토지는 도로에 접해있어 사람이나 차량 접근 시 짖을 가능성이 매우 높아 인근 마을의 주거생활을 침해할 우려가 농후하다. 나) 환경오염에 대하여 살펴보면, 청구인은 견종에 의한 분뇨 발생 시 대변은 수거한다고 하나 소변 등의 오물은 물청소로 씻어내는 방식이어서 오염된 물이 전면 도로의 우수맨홀을 통해 도수로 및 마을 우수관으로 유입되므로 주변 농지의 환경오염과 그로 인한 민원 발생이 예상된다. 다) 또한 이 사건 토지와 그 주변은 불과 몇 년 전까지도 집단 계사(鷄舍)가 있던 곳으로서 주민들은 십수년간 악취와 오·폐수로 인한 피해를 감내하며 살아왔고, 얼마 전 계사가 철거되어 동물시설에 대한 트라우마가 서서히 치유되어가고 있는 상태에서 다시금 청구인의 시설이 들어온다는 소식을 듣고 반발하는 것으로 막연한 추측과 주민들의 님비현상에 동조한 위법·부당한 처분이라는 청구인의 주장은 사실과 다르다. 라) 또한 청구인은 동물보호 시설 이전계획 시 미리 피해와 반발이 예상되는 인근 마을 주민들에게 설득과 양해를 구함을 통하여 상생과 공존의 방안을 마련하여야 하였으나, 청구인은 선 토지 구입·포장 공사 후 주민양해를 위한 설명회 개최라는 전후가 바뀐 일처리를 함으로서 스스로 주민의 반발을 초래한 책임도 있다고 할 것이다. 2) 청구인은 신고 민원은 법령에서 정하는 구비서류를 갖추어 신청할 경우 특별한 사유가 없는 한 수리하여야 하는 기속행위라고 주장하나, 가) 청구인은 사료 보관창고의 신축을 위하여 건축허가(신고)가 아닌 가설건축물 축조신고로 이를 대체함으로써 동물보호 시설 설치·운영에 따르는 문제점을 미리 짚어보고 보완할 수 있는 최소한의 장치도 회피하였고, 가설건축물은 그 존치 기간 만료 전에 미리 연장신고서를 제출하면 철거하지 아니하고 계속해서 사용할 수 있는 사실상의 영구 시설물로서 신청된 용도가 단순 사료 보관용 임시창고라 하나 이는 해당 대지의 유일한 건축물로서 사실상 동물보호 시설의 운영 가능성을 담보하는 필수시설이라 할 수 있다. 나) 또한 본 심판청구 대상 신청민원인 가설건축물 축조신고는 동 시설의 설치를 위하여 □□시에 신청된 유일한 법적 신청민원인 점 등을 비추어 보면, 피청구인의 입장에서는 단순 가설건축물 축조신고가 아닌 동물보호 시설의 설치 인·허가에 준하여 이를 검토하는 것이 합당할 것이며, 당연히 소음·환경오염과 주민 갈등 사항 등을 염두에 두고 신고 수리 여부를 결정하여야 한다고 판단되는바, 이 사건 처분은 적법하고 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 나. 결론 이상에서 살펴본 바와 같이 청구인의 주장은 이유 없으므로 청구인의 청구를 기각하여 주시기 바란다. 4. 관계법령 가. 건축법 제14조, 제20조 나. 건축법 시행령 제15조 다. 건축법 시행규칙 제13조 5. 인정사실 가. 이 사건 신청지의 토지이용 및 소유권 현황은 아래와 같다. 신청지 | 토지이용계획 | 소유자 | 지목 | 지적(㎡) | 용도지역 | □□시 ○○면 방하리 219-1 | 잡 | 1,085 | 생산관리지역 가축사육제한구역 | C (2022.4.28.) |
나. 청구인은 2022. 7. 26. 이 사건 신청지에 대하여 임시창고 용도의 가설건축물(컨테이너조 5동, 건축면적 102㎡) 축조신고서를 피청구인에게 제출하였다. 다. 피청구인은 2022. 7. 29. 청구인에게 아래와 같이 가설건축물 축조신고 불수리를 통보하였다. ○ 처분결과 : 불가 ○ 검토내용 - 임시창고 용도로 신청한 가설건축물은 동물보호시설을 설치하는 것이라 보기는 어렵지만, 시설 운영에 밀접한 관련이 있는 것으로 사료됨. - 동물 분뇨에 의한 환경오염, 울음소리에 의한 소음으로 지역 주민들의 쾌적하고 안전한 생활 환경을 침해할 것으로 예상되므로 지역주민과 건축주 서로 간의 대화를 통한 갈등 해소가 우선시 되어야 할 것으로 보임. |
라. 청구인은 2022. 8. 1. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 마. 경상남도행정심판위원회는 2022. 9. 14. 이 사건 신청지에 대한 현장 확인을 실시하여 이 사건 신청지와 인근 죽전마을과의 거리 및 차폐 정도, 청구인의 동물보호시설 운영 현황, 가설건축물 존치 기간 등을 확인하였다. 6. 판단 가. 먼저 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면, 1) 건축법 제20조제1항은‘도시·군계획시설 및 도시·군계획시설예정지에서 가설건축물을 건축하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다.’고 규정하고 있고, 반면, 제20조제3항은 ‘제1항에도 불구하고 재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 가설건축물 등 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물을 축조하려는 자는 대통령령으로 정하는 존치 기간, 설치 기준 및 절차에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고한 후 착공하여야 한다.’고 규정하고 있다. 2) 아울러 건축법 시행령 제15조제1항에서는 가설건축물의 기준으로 ① 철근콘크리트조 또는 철골철근콘크리트조가 아닐 것, ② 존치기간은 3년 이내일 것, ③ 전기·수도·가스 등 새로운 간선 공급설비의 설치를 필요로 하지 아니할 것, ④ 공동주택·판매시설·운수시설 등으로서 분양을 목적으로 건축하는 건축물이 아닐 것 등을 규정하고 있고, 같은 조 제5항은‘법 제20조제3항에서“재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 가설건축물 등 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물”이란 다음 1호에서 16호까지의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다.’고 규정하면서 그중 제8호에서는‘컨테이너 또는 이와 비슷한 것으로 된 가설건축물로서 임시사무실·임시창고 또는 임시숙소로 사용되는 것’을 규정하고 있다. 3) 또, 건축법 시행령 제15조제8항과 제9항은‘법 제20조제1항 또는 제3항에 따라 가설건축물의 건축허가를 받거나 축조신고를 하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 가설건축물 건축허가신청서 또는 가설건축물 축조신고서에 관계 서류를 첨부하여 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 제출하여야 하고, 이를 제출받은 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 그 내용을 확인한 후 신청인 또는 신고인에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 가설건축물 건축허가서 또는 가설건축물 축조신고필증을 주어야 한다.’고 규정하고 있다. 나. 다음으로, 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면, 1) 이 사건 가설건축물이 동물보호시설을 설치하는 것이라 보기는 어렵지만, 동물보호시설 운영에 밀접한 관련이 있다는 피청구인의 처분 사유에 대하여 가) 건축법에서는 일반건축물에 대한 허가·신고 제도와는 별개로 가설건축물에 대한 규정을 따로 두고 있고, 가설건축물의 축조와 건축에 대하여는 공사감리, 대지의 안전 및 조경, 건폐율, 용적률, 건축물의 높이 등 건축법상 건축물에 요구되는 규정 대부분이 적용되지 않으며, 법령에서 정하고 있는 기준과 요건에 적합할 경우 시장 등은 신고인에게 가설건축물 축조신고필증을 발급하도록 규정하고 있다. 나) 또, 대법원은 ‘건축법은 가설건축물이 축조되는 지역과 용도에 따라 허가제와 신고제를 구분하면서, 가설건축물 신고와 관련하여서는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따른 개발행위허가 등 인·허가 의제 내지 협의에 관한 규정을 전혀 두고 있지 아니하다. 이러한 신고대상 가설건축물 규제 완화의 취지를 고려하면, 행정청은 특별한 사정이 없는 한 개발행위허가 기준에 부합하지 않는다는 점을 이유로 가설건축물 축조신고의 수리를 거부할 수는 없다(대법원 2019. 1. 10. 선고 2017두75606 판결).’고 판시하고 있는바, 환경오염이나 소음피해 우려 등을 사유로 이 사건 신고를 불수리 할 수는 없는 것이다. 다) 피청구인으로서는 청구인이 제출한 이 사건 신고서의 내용이 관련 법령에서 정하고 있는 기준과 요건에 부합하는지를 검토하여 이에 위배되는 사항이 없다면 청구인에게 가설건축물 축조신고필증을 교부하여야 할 것으로, 이 사건 신고서의 내용을 보면, ① 건축법 시행령 제15조에서 규정하고 있는 임시창고 용도의 컨테이너 5동을 설치하려는 것으로, ② 존치기간은 3년 이내인 2024. 8. 1.까지이며, ③ 새로운 간선 공급설비의 설치를 필요로 하지 않고, ④ 분양 목적의 건축물 또한 아님이 확인되는 등 법령에서 규정하고 있는 기준과 요건에 부합됨에도 불구하고, 법령의 기준과 관련 없는 동물보호시설 운영과의 연관성이라는 별개의 사유를 들어 이 사건 처분을 한 것은 그 위법성을 면하기 어렵다 할 것이다. 2) 피청구인이 처분 사유로 삼고 있는 지역주민들의 민원, 소음피해, 환경오염 등의 사유에 대하여 가) 대법원은 ‘주민들의 반대 민원은 환경 관련 법령이나 사회생활상 요구되는 수인한도와의 관계에서 정당한 주장으로 평가될 수 없는 것들도 있고 그러한 민원을 수용한다는 것은 곧 다른 국민의 권리와 정당한 이익을 제한하고 사회 발전에 역행하는 일이므로 주민들의 반대 민원이 있다는 이유만으로 곧 그 정당성을 따지지도 않은 채 이를 수용하여 불허가처분을 할 수는 없다(대법원 2003. 1. 24. 선고 2002두8930 판결).’판시하고 있는바, 나) 단순히 인근에 거주하는 주민들의 반대 민원이 있다는 이유만으로 이 사건 신고를 불수리 할 수 없음은 물론이거니와, 가사 주민 반대의 주된 이유인 동물보호시설 운영의 측면에서 살펴보더라도, 이 사건 신청지는 인근 ◇◇리 ◊◊마을과 약 400m(가장 가까운 주택과도 200m 이상) 이격되어 있고, 마을과는 산의 능선으로 차폐되어 서로 보이지 않는 위치에 있으며, 피청구인이 주장하는 소음피해나 환경오염 등과 관련하여 그 침해 정도에 대한 객관적인 자료가 제시되지 않은 이상, 이러한 처분 사유 역시 그 타당성을 인정하기 어렵다. 3) 따라서 객관적이고 명확한 처분 근거나 중대한 공익상의 필요가 아닌 주민들의 반대 민원 등의 사유로 청구인의 재산권을 부당하게 제한할 수 없는 점 등 제반 사정을 종합하여 볼 때, 피청구인의 이 사건 처분은 객관적이고 합리적인 처분 근거를 갖추었다고 보기 어렵고, 이 사건 처분에 의하여 달성하려는 공익보다 이로 인해 청구인이 입게 될 불이익이 훨씬 커 보이므로, 재량권을 일탈·남용하여 위법하다는 청구인의 주장은 이유 있다 할 것이다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
