2) 이 사건 신청지의 50m·350m 이내에 단독주택이 있고, 피청구인이 이 사건 신청지와 연접한 부지(△△리 484-2번지, 계획관리지역)에 다수의 주택부지와 진입도로 개설 등을 허가한 사실이 있고, 신청지 인근 부지(△△리 596-4번지, 보전관리지역)에도 이 사건 신청지보다 훨씬 더 긴 진입도로 개설과 다수의 주택부지 허가를 한 사실이 있으므로 형평성의 문제가 있다는 주장에 대하여

가) 청구인이 주장하는 신청지와 연접한 부지인 □□면 △△리 484-2번지 일원은 국토계획법 제35조제1항 제2호 다목에 따른 계획관리지역으로 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용·개발을 하려는 지역으로서 계획적·체계적인 관리가 필요한 지역에 입지된 것이나, 이 사건 신청지는 국토계획법 제35조제1항 제2호 나목에 따른 생산관리지역으로 같은 유보용도 일지라도 두 지역 간 용도지역 지정에 따른 그 취지가 분명히 구별되므로 청구인의 이 사건 신청지와 용도지역, 현황 등이 비슷한 것이 아니므로 청구인의 주장은 설득력이 없다.

나) 국토계획법 제59조제1항에 따르면, ‘대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가·허가·승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다.’고 규정하고 있으며, 2011. 3. 9. 일부개정 시행된 국토계획법 시행령에 따라 비도시 지역 등에서의 연접개발 제한을 폐지하되, 제도 폐지에 따른 난개발을 방지하기 위하여 연접개발 제한이 폐지되는 지역에서의 개발행위는 원칙적으로 도시계획위원회의 심의를 거쳐 허가하도록 개정되었다.

다) 이 법률에서 도시계획위원회의 도입 취지는 무분별한 난개발을 방지하기 위하여 연접개발 제한이 폐지되는 지역에서의 개발행위는 원칙적으로 도시계획위원회 심의를 거치도록 규정하고 국토계획법 시행령 제57조제1항 제1의2호 다목 1)~11)을 규정하면서 도시계획심의위원회 제외 대상을 열거하고 있으며, 그 중 11)을 살펴보면 1)부터 10)까지의 규정에 해당하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 설치하는 진입도로(이하 진입도로)는 개발행위에 따른 도시계획위원회 심의를 제외토록 하고 있으나, 괄호규정에 의하면 ‘도로 연장이 50미터를 초과하는 경우는 제외한다.’고 명시하고 있다. 따라서 일반적으로 진입도로는 도시계획위원회 심의대상으로 보지 않으나 50미터를 초과하는 진입도로 개설은 난개발을 방지하기 위하여 도시계획위원회를 필수적으로 거쳐야 하는 사항이다.

라) 그러나, 청구인이 주장하는 □□면 △△리 596-4번지(이하 대상지)는 2014. 9. 5.에 단독주택 1가구 건립을 목적으로, 진입도로 길이가 50미터가 넘는 89.5m를 계획하였음에도 당시에는 이 사건의 경우와 달리 국토계획법 시행령 제57조제1항 제1의2호 다목 11)조항 신설 이전이므로 도시계획위원회 심의를 거치지 않고 허가를 득할 수 있었다. 청구인이 주장하는 대상지는 보전관리지역으로 도시계획위원회 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 지역인 것은 분명하다 할 것이나, 현재 대상지는 무리한 진입도로 계획으로 해당 도로를 통한 보전관리지역 잠식 및 난개발이 계속적으로 진행 중에 있는 부지이며, 대상지의 경우와 같은 난개발 문제가 대두됨에 따라 2019. 8. 6. 국토계획법 시행령 제57조제1항 제1의2호 다목 11)을 신설하여 진입도로 50미터를 초과하는 개발행위에 대하여는 도시계획위원회 심의를 거치도록 개정되었다.

마) 신청지 또한 개설하는 진입도로가 50미터를 초과하는 165.2m로써 도시계획위원회 심의에 상정되었으며, 국토계획법 시행령 제57조제1항 제1의2호 다목 11)에서 50m가 넘는 진입도로는 도시계획위원회 심의를 반드시 거치도록 규정하면서 이 사건이 개설하고자 하는 진입도로 선형이 계획적이지 못하여 향후 인근 부지 개발 시 난개발 우려가 있음을 이유로 하여 도시계획위원회에서 부결된 점, 계속되는 개발로 생산관리지역 내 난개발 문제가 점차 대두되고 있는 점에 비추어 볼 때 이 사건 처분이 비례원칙 및 평등원칙에 반하여 재량권을 현저히 일탈·남용하였다는 청구인의 주장은 설득력이 없다.

바) 아울러 국토계획법 제1조 목적 규정에 비추어 보면, 같은 법 제56조제1항의 개발행위허가제는 궁극적으로 토지에 대한 난개발행위를 방지함으로써 국토 전체의 계획적 개발을 통해 국민의 삶의 질 향상에 이바지하고자 하는 데 그 목적이 있고, 같은 법 제56조제1항 제2호 규정에 의한 토지의 형질변경 허가 시 입지 적정 여부에 대한 판단은 관련법상 그 기준을 명확하게 규정할 수 없어 허가권자의 종합적인 판단에 의존할 수밖에 없고, 이를 판단함에 있어서는 행정청에게 폭넓은 재량권이 부여되어 있다 할 것이며,

사) 대법원은 행정청의 개발행위허가권에 대하여 ‘국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가는 그 금지요건·허가기준 등이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건·기준에 부합하는지의 판단에 관하여 행정청에 재량권이 부여되어 있으므로, 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속한다. 나아가 국토계획법이 정한 용도지역 안에서 토지의 형질변경행위를 수반하는 건축허가는 건축법 제11조 제1항에 의한 건축허가와 위와 같은 개발행위허가의 성질을 아울러 갖게 되므로 이 역시 재량행위에 해당하고, 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하는데, 그 판단 기준은 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 된다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두41579 판결 등).’고 판시하였고, 또한 ‘행정청이 재량행위를 함에 있어 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 존중되어야 한다(대법원 2011. 1. 27. 선고 2010두23033 판결 참조).’판시하고 있는바, 개발행위에 대한 그 허가 여부를 판단함에 있어 행정청에게 그 재량이 인정된다 할 것이다.

나. 결론

따라서 국토계획법 제58조제1항 및 같은 법 시행령 제56조 [별표1의2] 개발행위 허가기준에 따라 피청구인은 적법·타당하게 이 사건 개발행위허가 신청에 대하여 불허가하였는바 청구인의 주장은 하등의 이유가 없으므로, 청구인의 청구를 기각하여 주시기 바란다.

다. 보충서면

1) 2022. 3. 2. 이 사건 신청을 하였으나, 실과 협의 도중 진입도로가 너무 과하다는 이유로 도시계획위원회(2분과) 심의 상정을 하지 않고, 계속 보완과 도면 수정을 요구하며 3개월 이상을 지연시켰다는 청구인의 주장에 대하여

건축신고 접수 후 관련 부서 협의에는 시일이 소요되는데, 보완요구 의견이 있었을 뿐만 아니라 2022. 3. 21. 및 4. 1.에 협의의견을 제출한 부서가 있어 제3회 도시계획위원회(2022. 3. 22.)에는 이 사건 건축신고 건을 상정하는 것이 불가하였고, 관련 부서 협의를 마친 후인 2022. 4. 26. 제4회 도시계획위원회에 상정된 것으로, 진입도로가 너무 과하다는 이유로 피청구인이 도시계획위원회에 상정시키지 않고 지연시켰다는 청구인의 주장은 사실과 다르다.

2) 난개발 확대 우려 및 도로선형 불량

가) 이 사건 신청지 인근에는 주거개발진흥지구가 존재하며, 이는 주택 등의 신축 시에 보존 및 관리의 필요성이 높아 개발행위허가가 나기 어려운 이 사건 신청지보다는 집단화된 지구에서 규모의 경제를 통해 오염물질 배출 감축 및 공동 진입도로 이용 등을 통한 난개발을 막고자 함이다.

나) 국토계획법 시행령 [별표1의 2] 제2호 가목 (2)에 따르면, ‘도로· 수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축을 허가하지 아니할 것’을 규정하고 있는데, 이 사건 신청지를 비롯한 인근 토지는 하수도가 설치되지 않아 하수를 공공하수도에 유입하여야 하고, 이에 따른 배수 설비가 설치되어야 하지만 개별적인 배수구역 안에서 발생하는 하수 및 분뇨처리로 인하여 난개발 초래 및 환경오염이 야기될 수 있음은 위에서 확인한 바와 같다.

다) 또한 이 사건 신청지에 대한 진입도로를 계획할 때 지형적인 영향 등 아주 예외적인 경우를 제외하고는 차량이 회전할 경우를 최소화하여 직선에 준하는 도로를 개설하는 계획을 수립하여야 함에도 불구하고, 청구인은 과거 임의로 불법 개설해 사용하고 있던 도로선형을 그대로 반영하는 계획을 수립함으로써 이 사건 도로의 선형이 지그재그 형태를 띠고 있음을 알 수 있고, 신규 개설하는 도로에서 이러한 도로선형은 계획적인 개발이라고 보기 어렵다.

라) 이 사건 진입도로는 해당 부지 진입만을 위한 용도의 형태를 띠고 있기 때문에 향후 진입도로 주변으로 계속적인 개발이 이루어질 경우 복잡한 도로선형으로 인한 통행 불편 등을 야기할 것이 불을 보듯 뻔한 상황이며, 또한 이 사건 진입도로 계획은 대상지를 기점으로 도로계획이 끝나는 것이 아니라 건축물을 지나쳐서까지 도로를 개설하는 것으로 계획하고 있어 향후 추가적인 도로 연장 및 부지 개발까지 가능성을 두고 있는 것으로 보이며, 이로 인한 난개발이 우려되는바, 이러한 계획은 ‘공공복리 증진 및 국민의 삶의 질을 향상이라는 국토계획법 제1조의 입법 목적에도 맞지 않는다.

마) 이러한 진입도로 개설을 포함한 건축신고가 수리된다면 향후 피청구인은 비례원칙 및 평등원칙을 주장하는 새로운 건축신고(허가)에 대하여 거부할 수가 없게 되고, 생산관리지역으로 지정하여 보전하고자 하였던 목적을 잃고 생산관리지역의 잠식으로 나아가게 될 것이며, 도로 연접 부지인 생산관리지역에 난개발을 초래할 수밖에 없게 된다.

바) 과거 피청구인을 상대로 한 창원지방법원 2014구합20108 개발행위불허가처분취소 소송에서 재판부는 ‘이 사건 신청지 일대에는 학교가 있고, 동서도로 건너편에는 대단위 주거지역인 택지지구가 있으므로 개발행위 수요가 상당히 높은 지역이다. 그런 반면 이 사건 신청지, 인근 계단식 밭 등 토지는 폭이 좁고 비교적 높은 경사도의 남북도로와 접하고 있는 등 도시기반시설이 부족하므로 체계적이고 계획적인 개발이 필요하다. 그런데 이러한 상황에서 이 사건 신청지에 대한 개발행위허가가 이루어질 경우 수요가 높은 이 사건 신청지 일대 주변 토지에 대하여도 개발행위허가를 신청할 것으로 보이고, 평등원칙을 주장하면서 개발행위허가를 신청할 경우 이를 거부할 명분이 없게 되므로 이 사건 신청지 일대에 산발적이고 비계획적인 난개발이 충분히 예상된다. 이와 같은 난개발이 일어날 경우 환경오염, 자연경관 훼손도 뒤따르게 될 것임은 충분히 예상할 수 있다.’고 판시한 바 있다.

사) 위 판결의 사건 토지였던 ◇◇시 ♧동 827번지(답, 891㎡)의 주변 현황을 알 수 있는 2013년 당시 위성 사진을 보면, 사건 토지 주위는 상당 부분 도시개발이 완료되어 사건 토지와 주변 토지만이 농지로 남아 있었으나, 사건 토지마저 개발행위허가가 될 경우 평등원칙을 근거로 일대 농지가 모두 잠식될 수밖에 없었던 상황으로, 당시 재판부는 난개발을 막으려는 피청구인의 개발행위불허가처분의 적법성을 인정하여 원고 패소 판결한 바 있다.

아) 한편, ◇◇시 도시계획 조례 제20조의2에서는 녹지·관리·농림지역에서의 공장, 창고 등 일정 시설물에 대한 교통 소통에 관한 기준을 지정하여 도로의 너비를 규정하고 있는바, 청구인이 계획한 진입도로의 폭은 6m인데 이는 공장, 창고, 제조업소 등 대형차량이 진·출입하거나 교통 소통에 지장을 줄 것으로 우려되는 지역에 관하여 적용하는 도로 너비 기준으로, 이 규모의 폭으로 도로가 개설된다면 이 사건 신청지 일원 생산관리지역에 청구인의 도로를 이용하여 대규모 단지 조성, 공장건립 등으로 인하여 무분별한 난개발이 우려되는 점 또한 이 도로계획이 난개발을 초래하는 계획임을 증명한다고 할 것이다.

자) 국토계획법은 난개발 여부에 대한 검토를 전문가 집단인 도시계획위원회에서 판단하도록 하고 있고, 이 사건 신청지는 유보용도이므로 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 적용할 수 있는 지역이며, 심의 결과 도로 개설에 따른 연접 부지의 난개발 우려로 부결된 점을 종합해 볼 때 이 사건 청구가 인용될 경우 난개발을 초래할 가능성이 높다고 판단 가능할 것이다.

3) 청구인 개설 도로에 따른 난개발 확대

가) 청구인은 인근 부지인 463-1, 463-2, 463-4, 464, 465-5번지 일대는 청구인이 개설하는 도로를 전혀 사용할 필요가 없이 개발 가능한 토지이므로 청구인으로 인한 난개발이 예상된다는 것은 타당하지 않다고 주장하나, 아래 사진에서 보듯이 이 사건 신청지 주변 김OO, 김◎◎ 소유의 토지는 청구인의 진입도로를 사용하지 않고도 개발이 가능할 수 있으나, 이 사건 도로가 개설될 경우 남쪽에 위치하고 있는 청구인의 토지들은 이 사건 도로에 접근이 가능하게 되고, 그로 인해 평등의 원칙 등을 들어 피청구인은 개발행위 불허가를 할 수 없게 될 것이며, 결국 생산관리지역을 잠식, 난개발이 급속화 될 것이다.

나) 또 청구인은 인근 공장의 소음·악취·분진이 심해 같은 리 461번지 상의 토지에는 건축을 할 수 없다고 주장하고 있으나, 인근 공장으로부터의 직선거리가 약 90m로 거의 동일한 위치에 있는 이 사건 토지 역시 소음·악취·분진의 정도의 차이가 클 것이라고 예상하기 어려우며, 해당 공장 약 180m 범위 내에 상당수의 주택이 위치하고 있음에도 환경 관련 민원이 제기된 바 없음은 원고의 주장이 타당하지 않음을 방증한다.

4) 결론

이상에서 살펴본 바와 같이, 이 사건 신청지의 현장 여건 및 지역 환경 등을 복합적으로 검토한 결과 이 사건 처분을 통하여 달성하고자 하는 공익상의 필요가 그로 인하여 침해되는 사익보다 우선된다고 할 것이므로, 청구인의 청구를 기각하여 주시기 바란다.

4. 관계법령

가. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제36조, 제56조, 제58조, 제59조

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제31조제2항, 제56조제1항[별표1의2], 제57조

5. 인정사실

가. 이 사건 신청지의 토지이용 및 소유권 현황은 아래와 같다.

나. 청구인은 2022. 3. 2. 피청구인에게 이 사건 신청지에 대하여 단독주택 건립을 위한 건축신고(개발행위허가 의제)를 하였으며, 사업개요는 아래와 같다.

다. 피청구인은 2022. 4. 26. 제4회 도시계획위원회(2분과)를 개최하여 이 사건 신청에 대하여 심의하였고, 2022. 6. 3. 청구인에게 아래와 같이 건축신고(개발행위허가 의제) 불수리를 통보하였다.

   ​

라. 청구인은 2022. 6. 27. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

마. 경상남도행정심판위원회는 2022. 8. 17. 이 사건 신청지에 대한 현장 확인을 실시하여 이 사건 신청지 진입도로 구간의 선형 및 거리, 북동쪽 기존 주택과의 거리, 도로 현황, 인근 △△리 481번지 소재 공장의 소음 정도, 주변 환경 등을 확인하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면,

1) 건축법 제11조제1항 및 제5항에서는 ‘건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장·군수의 허가를 받아야 하고, 건축허가를 받으면 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 본다.’라고 규정하고 있고, 같은 법 제14조제1항 제5호 및 같은 법 시행령 제11조제3항에서는 ‘연면적의 합계가 100제곱미터 이하인 건축물의 건축 등의 경우에는 미리 시장·군수 등에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다.’라고 규정하고 있다.

2) 국토계획법 제56조 제1항에서는 ‘건축물의 건축이나 토지의 형질변경 등 개발행위를 하려는 자는 시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다.’라고 규정하고 있고, 같은 법 제58조 제1항에서는 ‘시장․군수는 개발행위허가의 신청 내용이 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것, 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다.’라고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제56조 관련 [별표1의2] 3. 용도지역별 검토사항에서는 나. 유보용도의 허가기준으로 ‘1) 법 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역·생산관리지역 및 녹지지역 중 자연녹지지역일 것, 2) 지역 특성에 따라 개발 수요에 탄력적으로 적용할 지역으로서 입지타당성, 기반시설의 적정성, 개발이 환경이 미치는 영향, 경관 보호·조성 및 미관훼손의 최소화를 고려할 것’을 규정하고 있다.

3) 또한, 국토계획법 제59조제1항과 같은 법 시행령 제57조제1항에 따르면, 건축물의 건축 등 행위 중 대통령령으로 정하는 규모 이상의 행위를 이 법에 따라 허가하는 경우에는 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하고, 심의대상에서 제외되는 항목을 별도로 규정하면서, 심의에서 제외되는 건축물의 건축을 목적으로 설치하는 진입도로이더라도 그 연장이 50m를 초과하는 진입도로의 경우는 도시계획위원회의 심의를 거치도록 규정하고 있다.

4) 한편, 국토계획법 제36조에 따르면, 용도지역은 도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역으로 구분되며, 관리지역은 다시 보전관리지역(자연환경 보호, 산림 보호, 수질오염 방지, 녹지공간 확보 및 생태계 보전 등을 위하여 보전이 필요하나, 주변 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 자연환경보전지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역), 생산관리지역(농업·임업·어업 생산 등을 위하여 관리가 필요하나, 주변 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 농림지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역), 계획관리지역(도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용·개발을 하려는 지역으로서 계획적·체계적인 관리가 필요한 지역)으로 구분되고,

5) 국토계획법 제37조, 같은 법 시행령 제31조에 따르면, 용도지구는 경관지구, 고도지구, 방화지구, 방재지구, 보호지구, 취락지구, 개발진흥지구, 특정용도제한지구, 복합용도지구 등으로 구분되며, 이 중 개발진흥지구는 주거기능·상업기능·공업기능·유통물류기능·관광기능·휴양기능 등을 집중적으로 개발·정비할 필요가 있는 지구로, 다시 주거기능을 중심으로 개발·정비할 필요가 있는 주거개발진흥지구와 공업기능 및 유통·물류기능을 중심으로 개발·정비할 필요가 있는 산업·유통개발진흥지구로 구분된다.

나. 다음으로, 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 대법원은 ‘건축허가는 건축법 제11조 제1항의 규정에 따른 건축허가와 구 국토계획법 제56조 제1항 제1호의 규정에 따른 건축물의 건축과 같은 개발행위허가의 성질을 아울러 갖는 것으로 보아야 할 것이고, 구 국토계획법 제56조 제1항 제1호의 규정에 따른 건축허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것이므로, 구 국토계획법이 정한 개발행위를 수반하는 건축허가는 결국 재량행위에 속한다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결, 대법원 2010. 2. 25. 선고 2009두19960 판결 등 참조).’고 판시하고 있으며,

2) 재량행위에 대한 사법심사에 있어서는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 하며(대법원 2010. 2. 25. 선고 2009두19960 판결 등 참조), 행정청이 재량행위를 함에 있어 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 존중되어야 하는바

(대법원 1998. 2. 13. 선고 97누13061 판결, 대법원 2011. 1. 27. 선고 2010두23033 판결 등 참조), 이러한 판례의 법리에 따라 이 사건 처분의 위법 여부를 살펴보기로 한다.

3) 이 사건 신청지는 계획관리지역 및 생산관리지역이지만 용도지구상 주거개발진흥지구로 지정되어 있고, 개설되는 도로구간의 70%가 주거개발진흥지구에 포함되어 있어 사실오인에 근거한 이 사건 처분은 부당하다는 청구인의 주장에 대하여 이 사건 신청지 토지이용계획을 보면 개발면적 총 1,486㎡ 중 건축부지가 480㎡, 진입도로 구간이 1,006㎡이며, 이 중 주거개발진흥지구에 포함된 면적은 진입도로 구간 중 약 490㎡로 도로구간의 약 49%, 전체면적 기준으로는 약 33% 정도이며, 특히 건축부지는 전체가 생산관리지역에 포함되어 있는 상황을 볼 때, 진입도로 구간 중 일부가 주거개발진흥지구에 해당한다는 사실만으로 주거 기능을 중심으로 개발·정비할 필요가 있는 지구로 볼 수 없다는 피청구인의 판단에 사실오인이 있다고 보기 어렵다.

4) 피청구인은 이 사건 신청지 인근 50m(□□면 △△리 484-2번지 일원), 350m(□□면 △△리 596-4번지) 지역에 다수의 주택과 진입도로 개설을 허가한 사실이 있으므로, 이 사건 처분은 비례·평등의 원칙에 위배된다는 청구인의 주장에 대하여

가) 먼저 □□면 △△리 484-2번지 일원은 국토계획법 제36조제1항 제2호 다목에 따른 계획관리지역(도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용·개발을 하려는 지역으로서 계획적·체계적인 관리가 필요한 지역)으로, 생산관리지역(농업·임업·어업 생산 등을 위하여 관리가 필요하나, 주변 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 농림지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역)인 이 사건 신청지와는 용도지역이 다르고, 그렇다면 수리 여부를 판단하는 기준 또한 다를 수밖에 없으며,

나) □□면 △△리 596-4번지의 주택 및 진입도로 개설은 2014. 9월에 이루어진 것으로, ‘연장이 50m를 초과하는 진입도로의 경우 도시계획위원회의 심의를 거치도록 규정’한 국토계획법 시행령(대통령령 제30031호, 2019. 8. 6., 일부개정) 제57조제1항 제1의2호 다목 11)의 규정이 신설되기 이전이므로 도시계획위원회 심의를 거치지 않고 허가될 수 있었는바, 이 사건 신청지와는 적용 법률이 다르다는 피청구인의 주장에 사실오인이나 비례·평등의 원칙 위반이 있다고 볼 수는 없다.

5) 피청구인이 이 사건 처분의 주 사유로 제시한 진입도로 개설에 따른 도로 연접부지 난개발 우려의 존부와 이를 근거로 한 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법·부당한지에 대해 살펴보면,

가) 국토계획법 제59조제1항과 같은 법 시행령 제57조제1항에서 개발행위에 대한 도시계획위원회 심의대상에서 제외되는 항목을 별도로 규정하면서도, 심의에서 제외되는 건축물이라도 그 진입도로의 연장이 50m를 초과하는 경우에는 도시계획위원회의 심의를 거치도록 규정하고 있는 것은 그동안 드러난 과도한 진입도로 개설로 인한 주변 지역 난개발 등의 문제점을 해결하고자 하는 입법 취지에 기인한 것이라 할 것이다.

나) 피청구인은 이러한 국토계획법의 규정에 따라 진입도로 약 165m를 포함한 이 사건 건축신고에 대하여 도시계획위원회를 개최하여 심의하였고, 그 결과 이 사건 신청지에 계획대로 진입도로가 설치될 경우, 연접부지 추가 개발 가능성이 높고 난개발이 우려된다고 판단하였는바, 피청구인의 이러한 판단에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수는 없다.

6) 한편, 청구인은 이 사건 신청지 이외에도 건축부지 및 진입도로와 인접한 주변 토지 상당수의 소유자로서, 이 사건 건축부지와 연결된 청구인 소유 △△리 484-7번지는 이 사건 신청지 북동쪽의 기존 도로와 연접하고 있는 등 사정을 고려할 때, 새로운 진입도로를 개설하지 않더라도 기존 도로를 연결하여 통행할 수 있는 방법이 가능할 것으로 보임에도 약 165m의 진입도로를 새로이 개설하고자 하는 것은 국토의 이용·개발과 보전을 통한 공공복리 등을 그 목적으로 하는 국토계획법의 근본 취지에도 부합하지 않는다고 봄이 상당하다.

7) 이상을 종합해볼 때, 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 달리 사실오인이나 비례·평등의 원칙을 위반한 사실이 있다고 보기는 어려운바, 그렇다면, 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법은 없다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.