이 유(2022-166) 1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 2022. 3. 28. ○○시 ◇◇읍 □□리 1021번지(답, 587㎡ 중 402분의 222 청구외 신○○ 지분 전부, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 토지를 소유권이전등기한 자로, 2022. 5. 12. 피청구인으로부터 “이 사건 토지를 증여일로부터 3년 이내에 소유권이전등기를 신청하지 아니하여 장기미등기자에 해당된다.”는 사유로 과징금(1,637,020원) 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. 소재지 | 토지세부내역 | 소유권 현황 | 등기원인 발생일 | 소유권이전 등기일 | 지목 | 면적(㎡) | ◇◇읍 □□리 1021 | 답 | 587 | A | 증여 (1995. 3. 31.) | 2022. 3. 28. 공유자 지분 402분의 222 |
2. 청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 경위 청구인은 2022. 4. 11.이후 ‘부동산 소유권이전 장기 미등기자에 대한 과징금 부과 통지(2022년 3월분)’를 피청구인으로부터 받고, 부과내역에 대한 의견이 있으면 의견제출서를 작성하여 2022. 4. 27.(수)까지 제출을 요구하여 기한 내에 의견제출서를 피청구인에게 송부하였다. 당초 과징금(금3,274,050원)을 부과하였으나 의견서 제출 후 2022. 5. 12. 100분의 50 감경된 과징금(금1,637,020원)을 부과한다고 하면서 2022. 8. 1.(월)까지 납부하라는 처분을 받게 되었다. 나. 이 사건 처분의 위법·부당성 1) 이 사건 토지(□□리 1021, 587㎡)는 구 농촌근대화촉진법에 의거 ○○농지개량조합에서 84년 시행 □□경지정리사업 후 환지토지로서, 86년 2월 19일 환지, 같은 해 4월 45일 구획정리완료, 같은 해 6월 27일 농지개량에 의한 환지로 인해 촉탁등기 신청하면서 ○○시 담당공무원과 ○○농지개량조합 관계자의 착오나 실수로 종전 지적공부가 폐쇄되고 없는데 이를 간과한 채 이 사건 토지가 실제 청구인 단독 소유임에도 불구하고(86년 환지 후부터 위 토지를 청구인의 소유로 현재까지 36년 가까이 줄곧 점유 경작해오고 있음), 위 토지를 실체적인 권리관계와 달리 ‘공유지연명부’ 등재(강○○․신○○) 및 위 2인별 쌍방 각 공유지분 등기를 하는 바람에 지금까지 소유권이전등기를 하려고 부단히 노력했지만 농촌에서 줄곧 농사만 지어온 눈이 먼 농민으로서 그러한 사실관계를 알 수 없어서 지금까지 공유물 분할등기를 할 수가 없었다. 이는 전적으로 두 국가기관인 ○○시와 ○○농지개량조합에 그 책임이 있다 할 것이다. 2) 위 강○○ 지분에 대해서는 그의 사망(1996. 12. 19.)으로 인하여 처인 A 명의로 ‘협의분할에 의한 상속’ 등기를 할 수 있었고, 위 신○○ 지분에 대한 등기도 그 당시 함께 ‘협의분할에 의한 상속’ 등기를 하려고 했지만 농촌에서 아무런 법률적인 지식이 없는 농민인 저로서는 남편 강○○ 사망 후 관련서류 및 사실관계를 알 수 없어서 지금까지 이전등기를 할 수가 없었으며, 당시 별도 계약은 하지 않았던 걸로 알고 있다. 3) 한편, 생전에 농촌에서만 법률지식이 전혀 없는 남편은 1973년 같은 동네 주민으로부터 □□리 471-5(종전토지, 환지 후 489-43)인 미등기 상태 토지를 매수한 후 경작해오던 중 국가가 부당하게 1982년 보존등기(국, 명의)를 경료하는 바람에 위 토지에 대한 등기를 할 수 없었고, 정당하게 매수한 위 토지에 대하여 오히려 국가로부터 토지임대차계약을 체결하여 임차료를 지급하여 왔으며, 1996년 남편 사망 후 아들이 남편 유품을 확인하던 차 우연히 매매계약서를 발견하게 되어 법원 소송을 통해 위 토지가 국유지가 아니고 사유지임을 입증함으로써 그간 국가에 부당하게 납부한 임차료를 환급받은 사실도 있다. 4) 최근 이 사건 토지에 대한 사실관계 및 위 관련서류를 아들이 발견하게 되어 부동산특별조치법에 의한 간편한 절차로 등기가 가능하다는 사실을 알고 법무사를 통하여 ○○시에 확인서 발급을 신청하였는데 상대 상속인들 중 1인이 이의신청을 하는 바람에 확인서 발급이 취하되어 소송을 제기하려고 했는데 확인서 발급이 취하되어도 추후 이의신청 취하하면 확인서 재발급이 가능하다는 사실을 ○○시 담당자의 얘기를 통해 알게 되었다. 5) 그래서 이의신청인에게 내용증명으로 소제기 통지를 한 끝에 결국 이의신청 취하를 받게 되어 재차 발급신청을 통하여 등기를 할 수 있었는데 통상 등기비용이 30만원 가량 예상하고 있었는데 법무사에서 160만원이 넘는 엄청난 비용을 청구해옴으로써 농촌에서 아무 소득도 없고 거동도 불편한 고령자인 저로서는 그 전부터 살아 생전 등기관계를 바로 해야겠다는 일념으로 부득이 자녀들에게 돈을 빌려서 법무사 비용을 지불할 수 있었다. 6) 그런데 또 ○○시에서 ‘장기미등기자 과징금’ 운운하니 차라리 재판받아 등기하는게 더 간편하고 비용적인 면에서도 더 경제적이라는 생각마저 든다. 기타 추후 필요한 의견 및 자료 요청 시 답변 및 제출토록 하겠다. 다. 결론 위와 같은 여러 가지 사정과 청구이의 어려운 점 등을 고려하면 이 사건 과징금 처분은 청구인에게 가혹한 처분이므로 취소되어야 마땅할 것이다. 라. 보충서면(1) 1) 피청구인 답변 반박 가) 공유지분 등기가 실체적 소유권리 관계와 일치하는지 여부 (1) 피청구인은 환지 후 촉탁등기로 인한 공유지 연명부 등재 및 각각 공유지분 등기된 사실만 주장하고 있을 뿐 청구인이 제출한 청구서상 증거서류인 ‘84 환지청산금 및 손실보상금 분할조서’상 당초고지서 명의가 강○○ 외 1명 공동으로 되어 있었으나 그 후 분할자 명의가 강○○ 단독으로 명시되어 있고, 시행 전 지번 □□ 527-105 지적 1329(402평), 시행 후 지번 1021 지적 587로 명백히 기재되어 있는데도 이를 뒤집을 만한 아무런 법적인 근거를 제시하지 못하고 있는 실정이다. (2) 당시 사업시행자인 ○○농지개량조합에서 1995. 12. 23. 발행한 조합비 ‘납입고지서 및 영수증’ 상에도 성명(강○○), 토지소재지 및 지적(◇◇ □□, 1021), 면적 및 부과 면적(588㎡)으로 기재되어 있고, 공유자명의 및 공유지분이 아닌 강○○ 단독 명의로 588 전부에 대한 조합비가 부과되어 강○○(청구인 남편)이 납부한 사실과 이 사건 토지 □□리 1021 답 588㎡의 실체적 소유권리자가 강○○으로 명시되어 있다. (3) 또한, 피청구인의 관할소속 행정기관인 ◇◇읍장이 청구인에게 발급한 ‘지방세 세목별 과세증명서’ 상에도 납세자(A), 세목<재산세(토지), 지방교육세>, 부과연원일(2021-09), 부과유형(정기분), 과세번호(007949), 세액(₩541,020, ₩71,790), 세목의 ‘소재’란 줄에 ◇◇읍 □□리 1022 외 4건(면적 4,922.00㎡), 세액(₩612,810), 비고<완납(납부 : 2021. 9. 29.)>란 등에 기재되어 있고, 위 하단 세번째 줄 ‘(******-*******-*-***-******)’ 표시와 3번째 줄에서 5번째 줄에 ‘☆☆리 산 45 임야(496㎡), □□리 1021 답(587㎡), 1022 답(3,376㎡), 471-1 대지(93㎡), 489-3 대지(370㎡)’의 합계면적이 위 세목의 ‘소계’란 줄 면적(4,922.00㎡)과 일치함으로써 위 공부(토지대장, 등기부)와 실체적인 소유권리 관계가 일치하지 않은 점을 공부 관리 소관청인 피청구인은 이러한 사실을 이미 알고 있었다 할 것이다. (4) 1986년 환지 후 지금까지 36년 동안 이 사건 1021번지 답 588㎡ 전부에 대하여 강○○(청구인의 남편)에 이어 청구인도 자신이 토지 단독 소유자로 알고 계속 점유․경작해오고 있었으며 공유자로부터 어떠한 이의신청을 받은 적도 없었다. (5) 따라서 경지정리사업 당시 두 국가기관이 등기의무자로서 촉탁등기에 대한 착오나 실수에 의한 오류를 지적공부변경 및 정정(변경)등기를 통해 실체적인 권리관계와 부합하게 지적공부 및 등기부를 정리했어야 하는데 지금까지 아무런 조치를 취하지 않음으로 인하여 그동안 청구인의 재산권행사에 방해가 되어 왔으며 오히려 두 기관이 ‘부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률(이 법은 부동산에 관한 소유권과 그 밖의 물권을 실체적 권리관계와 일치하도록 실권리자 명의로 등기하게 되어 있음)을 위반하였다고 할 것이다. 2) 공유지분 1개 토지를 단독 2개 토지로 환지등기 가부 (1) 피청구인이 주장하는 ‘환지등기절차 등에 관한 업무지침(2005. 7. 2. 제정, 등기예규 제1107호 일부개정)’은 위 경지정리사업 시행당시 적용한 ‘농촌근대화촉진법<(법률 제4118호, 시행 1989. 7. 2.)’ 개정되기 전의 것> 한참 후 제정된 위 등기예규를 거시하며 공유지분 1개의 토지(갑, 을 공유)는 각각 단독 2개(갑, 을 각 단독)의 토지로 환지등기 할 수 없어서 공유지분 등기했으므로 적법․타당하다는 취지의 주장을 피청구인이 하고 있는데 위 농어촌근대화촉진법 당시 적용한 관련법령과 규칙 적용과는 무관하다 할 것이다. (2) 또한, ‘농지개량등기처리규칙(1975. 5. 15. 공포 대법원규칙 제580호) ’제21조(종전의 농지 1개에 대하여 수개의 환지를 교부한 경우)와 제22조 규정을 운운하고 있는데 위 규칙 및 규정이 종전의 공유토지 1개가 2개의 각각 단독 소유 명의로 환지등기 할 수 없다는 규정도 아니므로 이 또한 피청구인의 주장은 부당하다. 3) 결론 따라서 장기미등기자에 대한 귀책사유가 경지정리사업 당시 등기의무자인 피청구인을 포함 두 국기기관에 있다 할 것이므로 나머지 피청구인의 주장은 살펴볼 필요 없이 이유 없으므로 청구인의 주장은 마땅히 인용되어야 할 것이다. 마. 보충서면(2) 1) 피청구인 주장 가) 피청구인 주장 ‘환지의 등기용지 중 갑구 사항란에 종전의 등기용 지로부터 소유권에 관한 득기를 전사‘하도록 하는 규정에 따라 □□리 527-105 번지 소유지분대로 같은 리 1021번지와 1005번지에 각 공유지분등기되었다고 하 며 그 밑줄에 ’※사업시행자:○○농지개량조합(현.한국농어촌공사○○지사)에서 등기 촉탁‘이라는 문구가 기재되어 있다. 나) 또한, 환지청산금, 조합비, 재산세롤 강○○ 단독으로 납부하였다고 하나 납부자명의는 당사자간 약정이 있으면 임의변경이 가능한 사항이므로 조세 납부자가 반드시 등기권리자가 되는 것이 아니며, 환지토지에 대한 각 단독소유를 원한다면 환지 촉탁등기 이후, 토지소유자간 소유권이전등기절차를 이행했어야 했다 라는 주장에 대하여 살펴보면, 2) 청구인 주장 가) 당시 시행중인 농촌근대화촉진법 제133조(환지처분에 의한 등기) 제2항 ‘환지처분이 없는 경우에도 농지개량사업으로 인하여 이미 등기된 토지의 표시에 변경이 있을 때에는 시행자는 토지표시의 변경등기를 촉탁 또는 신청하여야 한다’라고 명시되어 있으며 청구인이 반박서면에서도 주장한 바와 같이, ‘지방세세목별과세증명서’, ‘환지청산금 및 손실보상금분할조서’, ‘조합비 납입고지서 및 영수증’ 등 당시 위 사실관계에 대한 관련 증거를 보더라도 강○○ 단독 소유임이 틀림없다. 나) 피청구인은 강○○ 단독 소유임을 인정하면서도 환지청산금, 조합비,재산세 납부자 명의는 당사자간 약정이 있으면 임의변경 가능해서 강○○ 단독 소유가 아니라는 식으로 가정적인 전제로 주장하고 있는데 이에 대한 아무런 근거 제시 없이 허무맹랑한 주장만 하고 있어 피청구인의 주장은 부당하다. 나) 또한, 사업 당시 피청구인은 관할관청으로서 사업인가권자인 농림수산부장관과 상급기관인 경상남도 도지사의 위임을 받아 위 사업시행자의 사업 전반과 공부소관 청으로서 환지등기촉탁 업무 등을 관리감독함으로써 마치 위 등기촉탁의 과실이나 오류를 사업시행자인 ○○농지개량조합에 그 책임이 있다는 식으로 책임을 전가하고 있는데 매우 부당하다. 3) 결론 따라서 피청구인의 주장은 사실과 달라서 어느모로보나 부당하다 할 것이다. 3. 피청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 경위 1) 2021. 12. 28. : 이 사건 토지에 대한 확인서 발급 신청(청구인→피청구인) 2) 2022. 3. 11. : 확인서 발급(피청구인→청구인) 3) 2022. 3. 28. : 청구인, 이 사건 토지에 대한 소유권이전등기 4) 2022. 4. 11. : 이 사건 처분 사전 통지(피청구인→청구인) 5) 2022. 4. 15. : 의견제출(청구인→피청구인) 6) 2022. 5. 12. : 이 사건 처분 통지(피청구인→청구인) 7) 2022. 6. 23. : 청구인, 이 사건 행정심판 청구 나. 이 사건 처분의 적법·타당성 1) 1986년 이 사건 토지 환지 후 촉탁 등기 당시 ○○시 담당공무원과 ○○농지개량 조합 관계자의 착오로 인해 공유지 연명부 등재 및 공유지분 등기하였다는 청구인의 주장에 대하여 살펴보면, 가) 1984년 □□경지정리사업 환지계획에 의해 ◇◇읍 □□리 527-105번지 답 1,329㎡는 □□리 1021번지 답 587m(이 사건 토지), □□리 1005번지 답 716㎡로 환지 후 촉탁등기(1986. 6. 27.)된 사실이 있다. 나) 환지는 종전 토지의 소유권을 변동시키지 않고, 새로이 조성된 토지에 기존의 권리를 그대로 이전시키는 것을 말한다. 따라서 환지 등기는 부동산 등기부등본 표제부에는 환지에 관한 내용을 기재하고, 소유권 관계를 표시하는 갑구에는 종전 토지의 소유권을 그대로 전사 등기하고 있다. 다) 이 사건 토지의 경우에도 종전 토지 ◇◇읍 □□리 527-105번지의 소유 지분대로(신○○: 222/402, 강○○(청구인의 남편): 180/402）□□리 1021번지와 □□리 1005번지에 종전 토지에 상응하는 비율에 따라 각각 공유지분 등기되었다. 라) 청구인은 ‘84년 환지청산금 및 손실보상금 분할조서’를 제시하면서 ◇◇읍 □□리 1021번지에 대한 환지청산금이 강○○(청구인의 남편)에게 부과통지 되었기 때문에 해당 토지는 강○○ 단독 명의로 환지등기 되었어야 한다고 주장하고 있으나, 환지청산금을 납부하였다는 사실이 곧바로 등기명의자(등기권리자)가 되어 등기가 경료되는 것은 아니다. 이 사건 토지는 농지개량에 의한 농지에 관한 등기 특례를 규정한 농지개량등기처리규칙(대법원규칙 제580호, 시행 1975.7.1.) 제21조부터 제22조의 규정에 따라 종전 토지 ◇◇읍 □□리 527-105번지의 환지 토지인 ◇◇읍 □□리 1021번지, □□리 1005번지에 소유지분대로 각 지분등기 되었으며, 이러한 등기 처리 절차는 적법한 것이다. 마) 아울러 현행 환지등기절차 등에 관한 업무처리지침에는 공유토지에 관하여 각 단독소유로 환지를 교부한 경우를 환지등기를 할 수 없는 경우로 규정하고 있다. 2) 이 사건 토지 신○○ 지분에 대하여 남편 강○○ 사망(1996. 12. 19.) 후 협의 분할에 의한 상속 등기를 하려고 하였지만, 법률적인 지식이 부족하고, 관련 서류 및 사실관계를 알 수 없어서 지금까지 이전 등기를 할 수 없었다는 청구인의 주장에 대 하여 살펴보면, 가) 청구인은 이 사건 토지의 환지 촉탁등기(1986.6.27.) 당시 공유지연명부 등재 및 공유지분등기 사실을 알 수 없어 소유권 이전 등기를 할 수 없었다고 주장하고 있지만, 현재 시행중인 제4차 특별조치법으로 소유권이전을 위해 청구인이 제출한 보증인 및 소유자(신청인)대면 및 사실확인서 상 등기원인이 ‘1995. 3. 31. 토지대장 및 등기사항 전부증명서에 등록된 소유자로부터 강○○이 매수하여 A에게 증여 현재까지 관리 하고 있는 토지임.’ 이라고 사실 확인 된 것을 볼 때 청구인의 주장은 설득력이 없다. 나) 또한, 남편 강○○ 사망(1996. 12. 19.) 이후 이 사건 토지의 강○○ 소유지분을 강○○의 처 A가 협의분할에 의한 상속 등기를 경료(2002.4.27.)한 사실을 보더라도 이 시점부터는 사건 토지가 공유 토지라는 사실을 인지했을 것으로 생각된다. 다) 그럼에도 불구하고 청구인은 이 사건 토지의 소유권(지분)이전등기를 위한 노력을 했다고 주장만 하고 관련 근거 자료는 제시하지 않았으며, 강○○의 사망 이후 시행된 제3차 특별조치법(시행기간: 2006. 1. 1. ～ 2007. 12. 31.)에도 어떠한 법적인 시도를 하지 않았다. 라) 한편, 「부동산실명법」제10조 제1항 단서에서 장기미등기자에 대하여 과징금을 부과할 수 없는 사유의 하나로 정한 ‘등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 있는 경우’란 장기미등기자의 책임으로 돌릴 수 없는 법령상 또는 사실상의 장애로 인하여 그에게 등기신청의무의 이행을 기대하는 것이 무리라고 볼 만한 사정이 있는 경우를 말한다(대법원 2002. 5. 17. 선고 2000두6558 판결 참조). 마) 청구인의 ① 법률적인 지식이 부족한 점, ② 관련서류 및 사실관계 파악을 할 수 없었다는 점 등은 등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 있는 경우에 해당한다고 볼 수 없으므로 「부동산등기 특별조치법」제2조 제1항, 「부동산실명법」제10조 제1항의 규정에 따른 ‘소유권이전등기 신청의무’를 위반한 것에 해당하므로 과징금 부과는 합당하다 할 것이다. 3) 이 사건 토지의 ○○농지개량조합비와 재산세(토지)를 청구인은 성실히 납부해오고 있으므로 과징금 부과는 부당하다는 청구인의 주장에 대해 살펴보면, 가) 농지개량조합비와 재산세의 성실 납부는「부동산실명법」제10조 제1항 단서에서 과징금을 부과할 수 없는 사유에 해당되지 않으며, 청구인이 제출한 의견 제출서에 첨부된 지방세 세목별 과세증명서를 통해 이 사건 토지의 재산세(토지)를 성실히 납부하였다는 점을 고려하여 조세포탈이나 법령에 의한 제한을 회피할 목적은 아닌 것으로 판단되어 「부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 시행령」제4조의4 단서 조항에 따라 이 사건 처분 시 과징금을 100분의 50 감경하여 부과하였다. 나) 위와 같은 점 등을 고려할 때 이 사건 처분은 적법․타당하므로 청구인의 주장을 받아들일 수 없다. 다. 결론 따라서 피청구인은 충분히 관련 법령과 규정을 검토하여 적법․타당하게 이 사건 처분을 하였으므로 청구인의 청구를 기각하여 주시기 바란다. 라. 보충서면 1) 청구인 주장 가) 공유지분 등기가 실체적 소유권리 관계와 일치하는지 여부 (1) ‘84 환지청산금 및 손실보상금 분할조서’상 명의가 강○○ 단독으로 명시되어 있고, 지번도 □□리 1021, 587㎡로 명백히 기재되어 있다. (2) ○○농지개량조합에서 1995. 12. 23. 발행한 조합비의 ‘납입고지서 및 영수증’상에도 성명과 지적이 강○○ 단독 명의로 588㎡ 기재되어 있다. (3) ○○시에서 부과한 ‘지방세 세목별 과세증명서’상에도 납세자 A에게 이 사건 토지 전체 면적에 대해 과세하였으며, (4) 1986년 환지 후 지금까지 36년간 이 사건 토지 전부에 대해 강○○에 이어 청구인(A)가 계속 점유․경작해 오고 있었으며, 공유자로부터 이의 신청을 받은 적이 없다. 따라서 경지정리 당시 두 국가기관의 공유지분 등기가 실체적 소유권리자와 일치하지 않게 촉탁등기된 것이다. 나) 공유지분 1개 토지를 단독 2개 토지로 환지등기 가부 (1) 피청구인이 주장하는 ‘환지등기절차 등에 관한 업무지침(2005. 7. 2. 제정 등기예규 제1107호 일부개정)’은 위 농어촌근대화촉진법 당시 적용한 관련 법령과 규칙 적용과는 무관하다. (2) ‘농지개량등기처리규칙(1975. 5. 15. 공포 대법원규칙 580호)’ 제21조와 제22조 규정이 종전의 공유토지 1개가 2개의 각각 단독 소유 명의로 환지 등기 할 수 없다는 규정이 아니므로 피청구인의 주장은 부당하다. 2) 피청구인 주장 가) 청구인이 환지청산금 및 손실보상금 분할조서, 조합비 납입고지서 및 영수증, 지방세 세목별 과세 증명서 및 공유자로부터 아무런 이의신청 없이 36년간 점유․경작한 사실로 볼 때 이 사건 토지의 실제 소유자는 ‘강○○’ 단독 소유이나, 공유지분(신○○, 강○○)으로 등기 촉탁한 ○○농지개량조합의 과실로 장기미등기 귀책사유가 피청구인 및 ○○농지개량조합에 있으므로 장기미등기 과징금 부과처분은 부당하다는 주장에 대하여 살펴보면, (1) 환지는 종전 토지의 소유권을 변동시키지 않고, 새로이 조성된 토지에 기존의 권리를 그대로 이전시키는 것을 말한다. 따라서 환지 등기는 부동산 등기부등본 표제부에는 환지에 관한 내용을 기재하고, 소유권 관계를 표시하는 갑구에는 종전 토지의 소유권을 그대로 전사 등기하고 있다. (2) 이 사건 토지는 농지개량등기처리규칙(대법원규칙 제580호, 시행 1975. 7. 1.) 제21조(종전의 농지 1개에 대하여 수개의 환지를 교부한 경우) 및 제22조 제2항의 ‘환지의 등기용지 중 갑구 사항란에 종전의 농지의 등기용지로부터 소유권에 관한 등기를 전사’하도록 하는 규정에 따라, 종전 토지 ◇◇읍 □□리 527-105번지의 소유 지분대로(신○○: 222/402, 강○○(청구인의 남편): 180/402) □□리 1021번지와 □□리 1005번지에 각 공유지분 등기 되었다. ※ 사업시행자: ○○농지개량조합(현.한국농어촌공사○○지사)에서 등기 촉탁 (3) 환지청산금, 조합비, 재산세를 강○○ 단독으로 납부 하였다고 하나, 납부자 명의는 당사자간 약정이 있으면 임의 변경이 가능한 사항이므로 조세 납부자가 반드시 등기권리자가 되는 것은 아니며, 환지 토지에 대한 각 단독 소유를 원한다면 환지 촉탁 등기 이후, 토지 소유자간 소유권 이전등기 절차를 이행했어야 하였다. (4) 그럼에도, 청구인은 1986년 환지 이후, 약 36년 동안 소유권정리를 하지 않았으며 이번 특별조치법으로 1995. 3. 31. 증여 계약을 원인으로 한 2022. 3. 28. 소유권이전등기를 경료하였으므로 장기미등기 과징금 부과는 적법하다 할 것이다. 나) 2005년 제정된 ‘환지등기 등에 관한 업무지침’은 이 사건과 무관하며, ‘농지개량등기처리규칙(1975. 5. 15.공포 대법원규칙 580호)’은 종전의 공유토지 1개가 2개의 단독 소유 명의로 환지등기 할 수 없다는 규정이 아니므로 피청구인의 주장은 부당하다는 주장에 대하여 살펴보면, (1) 2005년 제정된 ‘환지등기 등에 관한 업무지침’은 현재 시행중에 있는 환지등기 관련 대법원규칙인 농업기반정비처리규칙(현.농업생산기반정비등기규칙) 중 실무적으로 중요한 내용을 예규화한 것으로 환지 등기 절차에 관한 구체적인 설명이 있어 이 사건의 참조용 자료로 제출된 것이며, (2) 농지개량등기처리규칙(1975. 5. 15. 공포 대법원규칙 580호) 제22조 제2항에는 환지 토지의 소유권에 관해서 종전의 농지 등기사항을 그대로 옮겨 적도록(전사) 규정하고 하고 있고, 이는 토지 소유권의 변동이 있으면 안 된다는 규정으로 공유지분 등기 되어 있었던 이 사건의 종전 토지 1개에 대하여 각 독립된 2개의 환지 토지에 단독 소유권을 부여하는 것은 토지 소유권 변동이 발생되는 것으로 환지등기 할 수 없는 것이다. 3) 결론 따라서 피청구인은 충분히 관련 법령과 규정을 검토하여 적법ㆍ타당하게 이 사건 처분을 하였으므로, 청구인의 청구를 기각하여 주시기 바란다. 4. 관계법령 가. 부동산 실권리자명의 등기에 관한법률 제10조 나. 부동산 실권리자명의 등기에 관한법률 시행령 제4조의4 다. 부동산소유권 이전등기 등에 관한 특별조치법 제4조, 제11조 라. 부동산등기 특별조치법 제2조, 제11조 5. 인정사실 가. 청구인은 1995. 3. 31. 청구인의 남편 강○○로부터 이 사건 토지를 증여받았으며, 이 사건 토지의 현황은 다음과 같다. 소재지 | 토지세부내역 | 소유권 현황 | 등기원인 발생일 | 소유권이전 등기일 | 지목 | 면적(㎡) | ◇◇읍 □□리 1021 | 답 | 587 | A | 증여 (1995. 3. 31.) | 2022. 3. 28. 공유자 지분 402분의 222 |
나. 청구인은 2021. 12. 28. 확인서 발급 신청을 위한 보증서 등 신청서류를 피청구인에게 제출하여 확인서 발급 신청을 하였고, 그 기재 내용은 다음과 같다. 다. 피청구인은 2022. 3. 11. 부동산 특별조치법 제11조의 절차에 따라 이 사건 토지에 대하여 확인서를 발급하였고, 청구인은 2022. 3. 28. 이 사건 토지에 대하여 1995. 3. 31. 증여를 등기원인으로 하여 소유권이전등기를 완료하였다. 라. 한편, 피청구인은 2022. 4. 11. 청구인에게 부동산실명법 위반(장기 미등기)에 대한 과징금 부과를 사전 통지하였고, 청구인은 2022. 4. 15. 피청구인에게 의견서를 제출하였다. 마. 피청구인은 2022. 5. 12. 청구인에게 이 사건 처분을 통보하였고, 청구인은 2022. 6. 23. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 6. 판단 가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면, 1) 부동산등기 특별조치법 제2조 제1항의 규정에 의하면, 부동산의 소유권이전을 내용으로 하는 계약을 체결한 자는 반대급부의 이행이 완료되거나, 계약의 효력이 발생한 날부터 60일 이내에 소유권이전등기를 신청하여야 한다. 같은 법 제11조 제1항에서는 “등기권리자가 상당한 사유 없이 제2조 각항의 규정에 의한 등기신청을 해태한 때에는 그 해태한 날 당시의 부동산에 대하여 지방세법 제10조의 과세표준에 같은 법 제11조 제1항의 표준세율(같은 법 제14조에 따라 조례로 세율을 달리 정하는 경우에는 그 세율을 말한다)에서 1천분의 20을 뺀 세율(같은 법 제11조 제1항 제8호의 경우에는 1천분의 20의 세율)을 적용하여 산출한 금액(같은 법 제13조 제2항·제3항·제6항 또는 제7항에 해당하는 경우에는 그 금액의 100분의 300)의 5배 이하에 상당하는 금액의 과태료에 처한다. 다만, 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 제10조 제1항의 규정에 의하여 과징금을 부과한 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 규정하고 있다. 2) 또한, 부동산실명법 제10조 제1항에서는 “부동산등기 특별조치법 제2조 제1항, 제11조 및 법률 제4244호 부동산등기 특별조치법 부칙 제2조를 적용받는 자로서 계약당사자가 서로 대가적(代價的)인 채무를 부담하는 경우에는 반대급부의 이행이 사실상 완료된 날, 계약당사자의 어느 한쪽만이 채무를 부담하는 경우에는 그 계약의 효력이 발생한 날부터 3년 이내에 소유권이전등기를 신청하지 아니한 등기권리자(이하 ‘장기미등기자’라 한다)에게는 부동산평가액의 100분의 30의 범위에서 과징금(부동산등기 특별조치법 제11조에 따른 과태료가 이미 부과된 경우에는 그 과태료에 상응하는 금액을 뺀 금액을 말한다)을 부과한다.”라고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 “제1항에 따른 과징금의 부과기준은 부동산평가액, 소유권이전등기를 신청하지 아니한 기간, 조세를 포탈하거나 법령에 따른 제한을 회피할 목적으로 하였는지 여부, 부동산등기 특별조치법 제11조에 따른 과태료가 부과되었는지 여부 등을 고려하여 대통령령으로 정한다.”라고 규정하고 있으며, 3) 부동산실명법 시행령 제4조의4 및 [별표]에 의하면, “과징금의 금액은 부동산평가액을 기준으로 하는 과징금 부과율(5∼15%)과 의무위반 경과기간을 기준으로 하는 과징금 부과율(5∼15%)을 합한 과징금 부과율에 그 부동산평가액을 곱하여 산정하며, 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에는 100분의 50을 감경할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면, 1) 청구인은 이 사건 토지는 구 농촌근대화촉진법에 따라 □□경지정리사업 후 환지된 토지로서 촉탁등기 시 ○○시 담당공무원과 ○○농지개량조합 관계자의 착오나 실수로 인해 공유지 연명부 등재 및 공유지분 등기하게 되었고, 환지청산금, 제산세를 청구인의 남편 강○○ 단독으로 납부한 사실을 볼 때 이 사건 토지의 실제 소유자는 강○○ 단독 소유이나 피청구인 및 ○○농지개량조합의 과실로 장기미등기 하게 되었으므로 이 사건 처분은 부당하다고 주장하고 있어 살피건대, 가) 환지처분이 확정되면 확정환지가 종전의 토지로 간주되는 것뿐이고 그 권리관계는 종전의 토지상에 존속하던 내용이 그 동일성을 유지한 채 환지도 이행되는 것이고(대법원 1985. 2. 8. 선고 84다343, 84다카1403 판결 참조), 환지에 관한 등기에 있어서도 종전 토지의 등기기록을 그대로 이용하여 환지등기를 하게 되어 있으므로 이 사건 토지의 폐쇄등기부 증명서 표제부에 청구인의 남편 강○○ 지분과 청구외 신○○ 지분이 공유지분으로 나뉘어 전사되어 있는 것을 볼 때 환지 전 이 사건 토지상에 권리관계는 당초부터 공유지분으로 나뉘어 있었음이 확실하다 할 것이고, 나) 지방세법 제107조 제1항 제1호에 따르면 공유재산인 경우 그 지분에 해당하는 부분에 대해서는 그 지분권자가 납제의무자임을 규정하면서도 제2항에서 공부상의 매매 등의 사유로 소유권이 변동되었는데도 신고하지 아니하여 사실상 소유자를 알 수 없을 때에는 공부상 소유자, 제3항에서 소유권의 귀속이 분명하지 아니하여 사실상의 소유자를 확인할 수 없는 경우에는 그 사용자가 재산세를 납부할 의무가 있다고 규정하고 있으므로 재산세를 납부한 자가 반드시 해당 토지 및 재산의 실소유자라고 할 수 없다 할 것이므로 이 부분에 대한 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 2) 아울러 이 사건 처분에 있어서 대법원 판례에 따르면, “부동산실명법 제10조 제1항 단서에서 장기미등기자에 대하여 과징금을 부과할 수 없는 사유의 하나로 정하는 ‘등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 있는 경우’라 함은 ‘장기미등기자의 책임으로 돌릴 수 없는 법령상 또는 사실상의 장애로 인하여 그에게 등기신청의무의 이행을 기대하는 것이 무리라고 볼 만한 사정이 있는 경우를 말한다’ 할 것이고(대법원 2002. 5. 17. 선고 2000두6558 판결 참조),” “부동산실명법이 등기권리자가 장기간 소유권이전등기를 신청하지 아니한 목적을 불문하고 같은 법 시행일부터 3년 이내에 소유권이전등기를 신청하면 과징금을 부과하지 않도록 규정하고 있는 점에 비추어, 같은 법 시행일 이후 3년의 유예기간이 경과하도록 소유권이전등기를 신청하지 않고 있는 등기권리자가 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적을 가지고 있는지의 여부는 3년의 유예기간이 경과하는 시점을 기준으로 판단하여야 할 것이고, 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에 해당한다는 점은 이를 주장하는 자가 입증하여야 하고(대법원 2005. 9. 15. 선고 2005두3257 판결 참조), 부동산실명법 시행령 제3조의2 단서는 ‘조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우’에는 부동산실명법 제5조에 따른 과징금의 100분의 50을 감경할 수 있다고 규정하고 있고, 이러한 규정은 임의적 감경규정이므로, 감경사유가 존재하더라도 과징금 부과관청이 감경사유까지 고려하고도 과징금을 감경하지 않은 채 과징금 전액을 부과하는 처분을 한 경우에 이를 위법하다고 단정할 수 없다(대법원 2012. 7. 5. 선고 2012두1358 판결 참조).”라고 판시하고 있는바, 가) 청구인이 소유권이전등기를 위한 확인서 발급 신청 서류로 제출한 보증서에 따르면, 청구인은 1995. 3. 31. 증여로 인하여 이 사건 토지를 소유하게 된 자로서 계약당사자가 서로 대가적(代價的)인 채무를 부담하는 경우에는 반대급부의 이행이 사실상 완료된 날, 계약당사자의 어느 한쪽만이 채무를 부담하는 경우에는 그 계약의 효력이 발생한 날부터 3년 이내에 소유권이전등기를 신청하였어야 함에도, 남편으로부터 증여를 받은 1995. 3. 31.로부터 3년이 훨씬 지난 2022. 2. 28. 이 사건 토지에 대한 소유권이전등기를 경료한 사실이 있고, 이는 부동산등기 특별조치법 제2조 제1항, 부동산실명법 제10조 제1항의 규정에 따른 ‘소유권이전등기 신청의무’를 위반한 것에 해당한다. 나) 이 사건 처분에 있어 ① 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있는 점(대법원 2000. 5. 26. 선고 98두5972 판결 등 참조), ② 이 사건 과징금 산정과정에 부적정한 측면은 발견되지 아니한 점, ③ 객관적인 자료 없이 청구인의 주장만으로는 달리 청구인에게 ‘등기를 신청하지 못할 정당한 사유’가 있었다고 보기 어려운 점, ④ 피청구인은, 청구인이 제출한 자료를 토대로 조세 포탈 및 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아님을 확인하여 과징금을 100분의 50으로 감경하여 부과한 점, ⑤ 부동산등기제도를 악용한 투기·탈세·탈법행위 등 반사회적 행위를 방지하고 부동산 거래의 정상화와 부동산 가격의 안정을 도모하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지하려는 공익이 청구인이 입게 될 불이익보다 결코 가볍지 않다 할 것인 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 피청구인의 이 사건 처분에 달리 사실오인이 있거나 재량권을 일탈·남용한 위법은 없다 할 것이다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
