청구인은 ◎◎시 관내에서 시내버스를 운행하는 여객자동차 운송사업자로서, 여객자동차법 제21조 운송사업자의 준수사항(하차문이 있는 시내버스가 전자감응장치 및 가속페달 잠금장치가 작동되지 않은 상태에서 운행)을 위반했다는 사유로 피청구인으로부터 과징금 부과처분을 받고 그 처분의 취소를 청구한 사건으로, 피청구인의 이 사건 처분에 달리 사실오인이 있거나 이 사건 처분이 현저히 부당하여 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용하였다고 할 수 없다고 본 사례

경남행심 제2022-167호

과징금(여객자동차법 위반) 부과처분 취소 심판청구사건 

A 

B

가. 여객자동차법 제21조, 제85조, 제88조

나. 여객자동차법 시행령 제43조 [별표 3], 제46조 [별표 5]

다. 여객자동차법 시행규칙 제44조 [별표 4] 

청구인의 청구를 기각한다. 

피청구인이 2022. 4. 25. 청구인에게 한 과징금 1,800,000원 부과처분을 취소한다는 재결을 구함.

이 유(2022-167)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : B

다. 청구내용

청구인은 ◎◎시 관내에서 시내버스를 운행하는 여객자동차 운송사업자로서, 여객자동차 운수사업법(약칭 ‘여객자동차법’) 제21조 운송사업자의 준수사항(하차문이 있는 시내버스가 전자감응장치 및 가속페달 잠금장치가 작동되지 않은 상태에서 운행)을 위반했다는 사유로 피청구인으로부터 2022. 4. 25. 과징금 1,800,000원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 당사자 개요

청구인은 ♠♠시 ♡♡♡♡구 ♧♧♧길 191-11 소재에 본점을 두고 상시근로자 169명을 고용하여 버스운송업을 경영하는 자이고, 피청구인은 여객자동차법을 관장하는 행정청이다.

나. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인 ◎◎영업소의 ◎◎ 시내버스인 경남00자0000 차량(이하 ‘이 사건 버스’라 한다)에 설치된 전자감응장치(ECU)의 고장으로 인하여 일부 정비 등을 하였으나, 이로 인한 하차문의 개폐가 불량하였다.

2) 2022. 2. 중순경 노조(소수 노조)가 하차문이 열린 상태로 차량이 운행된다고 이를 문제삼아 국민신문고에 민원을 제출하였다.

3) 청구인은 이 사건 민원 이전에 해당 차량의 전자감응장치(ECU)의 이상이 발견되어 부품을 교체하려고 하였으나 부품이 조달되지 않아 해당 차량을 운행하지 않았다. 피청구인은 2022. 2. 23.경 해당 차량 하차문의 고장(열린 상태)을 확인하였고, 2022. 3. 2. 시정조치 처분을 하였으며, 이에 청구인은 2022. 3. 5. 전자감응장치(ECU)를 교체하는 등 하차문을 정상 상태로 수리하고 시정처분 결과를 피청구인에게 보고하였다.

4) 청구인은 피청구인의 시정지시 처분을 이행하였음에도, 피청구인은 2022. 4. 8. 청구인에게 과징금 부과처분을 사전 통지하였고, 이에 청구인은 피청구인에게 의견서를 제출하였다.

5) 피청구인은 2022. 4. 25. 청구인에게 여객자동차법에 따라 이 사건 처분인 과징금 부과처분을 하였다.

다. 처분 근거

○ 여객자동차법 제21조 위반

라. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) 이 사건 처분의 부당성

가) 여객자동차법 제21조에 따라 ‘안전운행’을 위하여 피청구인이 처분한 준수사항은 ‘여객이 하차 시 하차문이 닫힘으로 상해를 입을 우려가 있을 경우를 대비하여 하차문의 동작 멈춤 또는 열림 장치 및 열려 있으면 작동 금지하는 장치를 설치하여 여객의 안전을 도모하는 조치(이하 ‘안전장치’라 한다)를 준수’하라는 것이다.

나) 안전장치의 결함은 차량 운행 등 불시에 발생할 수 있으므로 항시 차량의 안전장치 결함을 정비하기 위하여 법은 인력·시설·장비를 갖추어 차량의 고장 등을 수리하게끔 되어 있다.

다) 청구인은 이 사건 처분 관련 해당 차량 하차문의 정상 작동에 있어 고장이 발생하여 고장 수리 등을 하였을 뿐만 아니라, 전자감응장치(ECU) 부품의 정상적인 공급 지연 등으로 해당 차량의 운행을 잠정적으로 중지하였고, 피청구인이 정상 작동 시정지시를 하여 이를 인정하여 정상적인 안전운행의 조치를 이행하였다.

라) 피청구인의 시정지시 처분을 신뢰하고 청구인이 이를 이행하였음에도 민원을 이유로 이 사건 처분인 과징금을 부과하는 것은 행정권의 남용이다.

2) 이 사건 처분의 위법성

가) 권한 남용

(1) 여객자동차법 제21조는 ‘여객이 하차 시 하차문의 닫힘으로 상해를 입을 경우를 방지하는 안전조치를 준수’하라는 것이다. 다시 말하면, ‘하차 시 하차문의 닫힘으로 상해를 입을 수 있을 경우’의 요건에 해당함에도 안전조치를 이행하지 않았다면 피청구인은 같은 법 제85조(면허 취소 등)의 처분을 할 수 있다.

(2) 만일, “면허 취소 등을 조치하여 이용자의 불편 또는 공익을 해칠 우려가 있는 때에는 사업정지처분을 갈음하여 과징금 부과처분을 할 수 있다.”라고 하였다.

(3) 법의 취지는 안전운행을 준수하지 않는다면 면허 취소 등을 하는 것이 원칙이나 이용자 불편 등을 고려하여 과징금을 부과하는 재량행위의 처분을 규정하였다.

(4) 즉, 이 사건에서 하차문의 개폐 고장으로 인한 안전조치의 결함이 있을 경우에 면허 취소 등의 처분에 갈음하여 과징금을 부과할 수 있을 뿐, 반드시 과징금을 부과하는 기속행위 처분의 대상이 아니다.

(5) 법은 목적을 달성할 수 있다면 최소화의 원칙에 따라 처분을 하여야 한다. 고장으로 안전조치의 결함이 발생하였고, 고장은 청구인의 귀책사유이기 보다는 상시적으로 기계적 결함이 발생하는 것은 불가피하다. 따라서, 고장이 발생할 시에는 이를 정비하여 정상 작동의 안전조치를 이행할 수밖에 없음에도 고장이 발생하였다고 과징금을 부과하는 것은 권한의 남용이다.

나) 이중 처분

(1) 피청구인은 안전조치 결함에 대하여 시정지시 처분을 하였다. 법은 안전조치 결함에 대하여 면허 취소 등을 갈음하여 과징금을 부과하는 처분을 할 수 있는 재량행위로 처분을 규정하였으므로 피청구인은 시정지시를 하였고, 청구인은 시정지시를 이행하였다.

(2) 피청구인의 시정지시 처분의 이행 차원에서 결함을 정비하여 안전운행이 가능한 조치를 하였으므로, 피청구인이 행정종결의 처분을 할 수 있음에도 과징금 부과처분을 한 것은 이중 처분에 해당한다.

다) 처분요건 미성립

(1) 법은 안전운행의 준수를 위하여 차량의 안전장치를 설치하라는 것이다. 안전장치 결함은 운행·점검 등으로 발견이 되는 것이므로 정비 등으로 안전장치 결함을 방지하게 된다. 안전장치 결함이 발생하였다고 처분을 하는 것이 아니고 안전장치 결함을 방치함에 따른 ‘여객이 하차 시 하차문이 닫힘으로 상해를 입을 우려가 있을 경우’에만 처분을 할 수 있다.

(2) 대법원에서는 “사업주가 자신이 운영하는 사업장에서 법 제23조 제1항에 규정된 안전상의 위험성이 있는 작업을 규칙이 정하고 있는 바에 따른 안전조치를 취하지 않은 채 하도록 지시하거나, 그 안전조치가 취해지지 않은 상태에서 위 작업이 이루어지고 있다는 사실을 알면서도 이를 방치하는 등 그 위반행위가 사업주에 의하여 이루어졌다고 인정되는 경우에 한하여 성립하는 것이지, 단지 사업주의 사업장에서 위와 같은 위험성이 있는 작업이 필요한 안전조치가 취해지지 않고 이루어졌다는 사실만으로 성립하는 것은 아니라고 할 것이다(대법원 2007. 3. 29. 선고 2006도8874 판결 참조).”라고 판시하였다.

(3) 다시 말하면, 단순히 안전조치 결함이 있다는 이유만으로 처분을 할 수 있는 것이 아니고 안전조치를 취하지 않은 상태에서 운행을 지시하여 안전조치가 이행되지 않는 경우 등 고의성이 있어야 한다.

(4) 또한, 피청구인은 민원을 이유로 이 사건 처분을 하였으나 민원이 처분의 요건이 아님에도 법리를 오인하고 있다. 이 사건 처분인 과징금 부과처분은 기속행위가 아니므로 피청구인의 시정지시 처분을 이행하였다면 처분을 할 수 없다.

마. 결어

1) 법의 취지는 안전장치의 결함을 정비하여 안전운행이 목적이고, 이를 이행하였으므로 이 사건 처분이 재량행위에 해당된다면 침해적 처분으로 권한을 남용할 수 없다.

2) 피청구인이 시정지시라는 재량행위 처분을 하였고, 이를 이행하였음에도 침해적 처분을 한 것은 동일한 사건에 있어 이중 처분으로 위법하다.

3) 여객자동차법에 따르면 안전조치 결함 때문에 여객이 상해를 입을 우려가 있을 경우에 해당할 때 이 사건 처분을 할 수 있고, 안전조치 결함으로 상해를 입을 우려가 없다거나 안전조치를 고의적으로 방치하는 등 안전조치를 이행하지 않은 것이 아닌 한 이 사건 처분인 과징금 부과요건에 해당하지 않는다.

4) 따라서, 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다.

바. 보충서면

1) 권한 남용에 대하여,

가) 여객자동차법 제85조를 위반한 경우에는 ‘면허·인가·허가 또는 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 사업의 전부 또는 일부를 정지하도록 명하거나 감차 등이 따르는 사업계획의 변경‘을 할 수 있으나, 같은 법 제88조에 따라 과징금 부과처분으로도 할 수 있다. 이 사건 처분에서는 여객자동차법 제88조에 따라 과징금 부과처분을 하였으므로 같은 법 시행규칙 제44조 [별표 4]에 따라 처분할 수는 있다.

나) 피청구인은 청구인에게 시정지시 처분을 하였으므로 이를 신뢰한 청구인이 고장을 수리하였다면 행정 목적을 달성하였음에도 추가로 경제적 부담을 지우는 처분을 하는 것은 피청구인의 권한을 남용하는 것이다. 피청구인은 고장을 수리하지 않고 운행하였다고 하나 노선 운행의 불가피성이 있었고, 이를 이유로 과징금을 부과한 것이 아니라 항의하니 달래려고 과징금을 부과한 것이다.

다) 과징금을 부과하려면 시정지시를 이행하지 않았을 경우에 해당하는 것이며, 시정지시로 행정 목적이 달성되어 이를 신뢰하였으므로 별도의 처분은 권한 남용이다.

2) 이중 처분이다.

가) 행정 목적을 달성하기 위하여 법을 집행할 때에는 개선의 기회를 주거나 개선의 기회와 별개로 경제적 부담처분 등을 할 수 있다. 피청구인은 경제적 부담보다는 개선의 기회를 명하고 개선이 이루어지지 않을 경우에 경제적 부담의 처분을 함이 정당한 처분이다.

나) 개선의 기회가 부과되어 청구인이 이를 준수하였다면 행정 목적이 달성되었으므로 행정 종결함이 법의 취지에 부합함에도 경제적 부담을 지우는 처분은 이중처분으로써 위법하다. 또한, 당시에 고장 난 부품인 ECU(전자감응장치)는 생산 중단 등의 사유로 부품의 구매가 원활하지 않았다. 청구인이 거래하는 ◉◉상사(현대모비스 대리점)에서 부품을 구매하려 하였으나 재고 등이 없어 당장 수리가 곤란하였다. 이후 부품을 구매하여 수리하였다.

다) 이런 사정을 감안하여 개선의 기회를 주신 것으로 알고 있으며, 부품을 구매한 후 수리하여 행정 목적을 달성하였으므로 별도의 과징금 부과처분은 과잉 처분으로써 이중 처분에 해당한다.

3) 처분의 조건 미성립

가) 피청구인은 법을 위반한 행위가 있으면 과징금 부과처분이 가능하다고 주장한다. 이 사건 안전장치 설치의 결함으로 인하여 여객의 상해 위험을 방지함이 목적이다. [별표 4]의 과징금 부과조건은 ① 하차 시 문이 닫힘으로써 상해 우려, ② 하차문의 동작이 멈추거나 열리도록 하는 장치를 설치, ③ 하차문이 열려 있으면 가속페달이 작동하지 않도록 잠금장치를 하지 않을 경우에는 과징금 부과처분을 할 수 있다.

나) 다시 말하면, 안전장치를 설치하지 않으므로 여객이 상해를 입지 않도록 하차문이 닫히거나 열리지 않도록 안전조치를 하라는 것이다. 안전조치의 이유도 여객의 상해를 방지하는 것이 목적이다. 피청구인의 시정지시 당시에 안전장치에 결함이 있었으나 차량 운행 중에 하차문이 하차 시 닫힌 사실이 없고, 하차문이 열려 가속페달이 작동하여 운행한 사실이 없다. 비록, 고장이 발생하였으나 고장으로 인하여 여객이 상해를 입을 안전조치 결함은 아니었다.

다) 심판청구서를 제출할 때에 판례(대법원 2007. 3. 29. 선고 2006도8874 판결 참조)를 제시하였는바, 안전조치로 안전장치의 설치가 이루어지지 않았다는 사실만으로는 법 위반으로 볼 수 없는 것이다.

4) 결어

가) 피청구인은 법을 집행함에 있어서 처분을 할 때에 시정지시 또는 경제적 부담을 주는 처분을 기속행위가 아닌 이상 선택할 수 있다. 피청구인은 시정지시의 처분을 하였고, 청구인이 이를 이행하였다면 신뢰성의 원칙에 따라 행정을 종결하여야 함에도 민원인의 항의 등을 이유로 동일한 내용에 대하여 다른 처분을 함은 권한 남용 및 법의 최소화 일반원칙을 위반하였다.

나) 또한, 고장 난 부품인 ECU(전자감응장치)는 거래처에 구매하고자 하였으나 생산 중단 등으로 부품의 재고가 없어 당장 수리가 불가하였으며, 부품을 구매하여 수리한 사실을 감안하여 개선의 기회를 주었다.

다) 공권력의 행사는 법의 위법·부당함을 제거하여 행정의 목적을 달성하라고 권한을 부여하였으므로, 이 사건에서는 위법을 시정하라는 처분에 따랐다면 별도의 과징금 부과처분을 할 수 없는 등 피청구인의 처분은 취소되어야 한다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

○ 2022. 4. 25. : 여객자동차법에 따른 과징금(경남00자0000 가속페달 잠금장치가 작동되지 않는 상태에서 운행)

                                       ​부과처분 통지(피청구인 → 청구인)

○ 2022. 5. 30. : 청구인, 행정심판(과징금 부과처분 취소) 청구

나. 기초되는 사실관계

여객자동차법 제21조(운송사업자의 준수사항) 제13항 및 같은 법 제88조 및 같은 법 시행령 제46조 [별표 5] 제1항 제18호 사목에 따르면, ‘하차문이 있는 노선버스(시외직행, 시외고속 및 시외우등고속은 제외한다) 및 수요응답형 여객자동차에 압력감지기 또는 전자감응장치, 가속페달 잠금장치를 설치하지 않거나 작동되지 않은 상태에서 운행한 경우’ 여객자동차운수사업을 이용하는 사람들에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는 때에는 그 사업정지처분을 갈음하여 5천만 원 이하의 과징금을 부과·징수할 수 있다. 위 규정에 따라 청구인은 버스 기사의 지속적인 수리 요청에도 이 사건 버스를 수리하지 않고 2021. 12.부터 2022. 2. 25.까지 운행하였고, 이에 피청구인은 2022. 2. 28. 운행기록 및 버스 기사로부터 사실을 확인하여 여객자동차법에 따른 과징금 부과처분을 하였다.

다. 이 사건 처분의 적법·타당성

1) 청구인은 피청구인의 과징금 부과처분이라는 행정처분을 받아 부당한 권한 남용의 처분이라 주장하지만, 버스 기사의 2021. 12.부터 지속적인 수리 요청에도 이 사건 버스를 수리하지 않고, 고장이 있음을 알고도 2022. 2. 24. 민원확인 이후에도 가속페달 잠금장치를 설치하지 않거나 작동되지 않은 상태에서 2022. 2. 28. 운행한 사실이 확인되어 피청구인이 이를 충분히 검토한 후 과징금 부과처분을 한 것으로, 이 사건 처분이 재량권을 남용하였다는 청구인의 주장은 옳지 않다고 사료 된다.

2) 또한, 2022. 3. 5. 이 사건 버스 하차문이 수리되었지만, 2022. 2. 24. 시정명령을 받고도 2022. 2. 25., 2022. 2. 28. 운행을 하여 위반행위를 반복하거나 시정조치에 따른 이행을 하지 않은 것으로 버스 기사를 통하여 사실 확인, eTAS 버스운행기록을 충분히 확인하여 과징금 부과처분을 하였다.

3) 청구인이 안전장치 결함이 발생하였다고 처분을 행하는 것이 아니고 안전장치 결함을 방치하므로 여객이 하차 시 하차문이 닫힘으로 상해를 입을 우려가 있을 경우에만 처분할 수 있으며, 피청구인의 시정지시 처분을 이행하였다면 처분을 행할 수 없다고 주장하지만, 여객자동차법 제88조 및 같은 법 시행령 제46조 [별표 5] 제1항 제18호 사목에 따르면 ‘하차문이 있는 노선버스(시외직행, 시외고속 및 시외우등고속은 제외한다) 및 수요응답형 여객자동차에 압력감지기 또는 전자감응장치, 가속페달 잠금장치를 설치하지 않거나 작동되지 않은 상태에서 운행한 경우’ 여객자동차운수사업을 이용하는 사람들에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는 때에는 그 사업정지처분을 갈음하여 5천만 원 이하의 과징금을 부과·징수할 수 있다고 규정하고 있다는 점을 고려하면, 이 사건 처분 당시 법령에 정하여진 절차에 따라 처분을 한 것으로 처분요건이 미성립했다는 청구인의 주장은 추측에 불과하다.

라. 결론

결과적으로 청구인의 여객자동차법에 따른 과징금 부과처분 취소의 주장은 행정 절차에 따라 처분을 한 것으로, 이 사건 행정심판 청구는 반드시 기각되어야 할 것이다.

4. 관계법령

가. 여객자동차법 제21조, 제85조, 제88조

나. 여객자동차법 시행령 제43조 [별표 3], 제46조 [별표 5]

다. 여객자동차법 시행규칙 제44조 [별표 4]

5. 인정사실

가. 2022. 2. 피청구인에게 민원신고가 접수됨에 따라, 피청구인은 이 사건 버스의 하차문 고장과 이 사건 버스가 가속페달 잠금장치가 작동되지 않은 상태에서 운행된 사실을 확인하였다.

나. 피청구인은 2022. 3. 2. 청구인에게 국민신문고로 접수된 이 사건 버스 하차문 정비 불량 민원사항을 통보하면서 ‘가속페달 잠금장치를 빠른 시일(2022. 3. 31.까지) 내로 수리하여 승객사고 예방’이라는 내용으로 시정을 요청하였고, 청구인은 2022. 3. 7. 피청구인에게 ‘2022. 3. 5. 가속페달 잠금장치 및 하차문 전자감응장치 등의 문제가 된 부분에 대하여 정비 완료’라는 내용으로 시정조치 완료를 통보하였다.

다. 피청구인은 2022. 3. 8. 그 당시 버스 운전기사인 청구외 C와의 면담 후 이 사건 위반사실을 재확인하였고, 청구외 C로부터 다음과 같이 사실확인서를 받았다.

라. 피청구인은 2022. 4. 6. 청구인에게 이 사건 처분의 사전 통지를 하였고, 이에 청구인은 2022. 4. 17. 피청구인에게 의견을 제출하였다. 그 주요내용은 다음과 같다.

마. 피청구인은 2022. 4. 22. 이 사건 처분에 앞서 다음과 같이 청구인의 의견제출에 따른 여객자동차법 위반사항 행정처분을 내부적으로 검토하였다.

바. 피청구인은 2022. 4. 25. 청구인에게 이 사건 처분을 통지하였고, 이에 청구인은 2022. 5. 30. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

6. 판단

가. 먼저, 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면,

1) 여객자동차법 제21조 제13항에서는 “제1항부터 제12항까지 외에 안전운행과 여객의 편의 또는 서비스 개선 등을 위한 지도·확인에 대하여 운송사업자가 지켜야 할 사항은 국토교통부령으로 정한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제44조 제3항 [별표 4] 1. 운송사업자의 준수사항에서는 자동차의 장치 및 설비 등에 관한 준수사항으로 “하차문이 있는 노선버스(시외직행, 시외고속 및 시외우등고속은 제외한다)는 여객이 하차 시 하차문이 닫힘으로써 여객에게 상해를 줄 수 있는 경우에 하차문의 동작이 멈추거나 열리도록 하는 압력감지기 또는 전자감응장치를 설치하고, 하차문이 열려 있으면 가속페달이 작동하지 않도록 하는 가속페달 잠금장치를 설치해야 한다.”라고 규정하고 있다.

2) 여객자동차법 제85조 제1항에서는 “국토교통부장관, 시·도지사(터미널사업·자동차대여사업 및 대통령령으로 정하는 여객자동차운송사업에 한정한다) 또는 시장·군수·구청장(터미널사업에 한정한다)은 여객자동차 운수사업자가 제21조제13항(제49조의9에서 준용하는 경우를 포함한다)에 따른 준수사항을 위반한 경우에 해당하면 면허·허가·인가 또는 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 사업의 전부 또는 일부를 정지하도록 명하거나 노선폐지 또는 감차 등이 따르는 사업계획 변경을 명할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제88조 제1항에서는 “국토교통부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 여객자동차 운수사업자가 제85조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하여 사업정지처분을 하여야 하는 경우에 그 사업정지처분이 그 여객자동차운수사업을 이용하는 사람들에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는 때에는 그 사업정지처분을 갈음하여 5천만원 이하의 과징금을 부과·징수할 수 있다.”라고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 “제1항에 따라 과징금을 부과하는 위반행위의 종류·정도 등에 따른 과징금의 액수, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.”라고 규정하고 있다.

3) 같은 법 시행령 제46조 제1항 [별표 5] 위반행위의 종류와 위반 정도에 따른 과징금 액수에 따르면, 시내버스운송사업자가 법 제21조 제13항(법 제49조의9에서 준용하는 경우를 포함한다)에 따른 준수사항을 위반하여 하차문이 있는 노선버스(시외직행, 시외고속 및 시외우등고속은 제외한다) 및 수요응답형 여객자동차에 압력감지기 또는 전자감응장치, 가속페달 잠금장치를 설치하지 않거나 작동되지 않은 상태에서 운행한 경우 과징금 액수는 ‘1차 위반 시 3,600,000원’, ‘2차 위반 시 7,200,000원’, ‘3차 이상 위반 시 10,800,000원’으로 정하고 있다.

그리고, 같은 법 시행령 제46조 제2항에서는 “국토교통부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 여객자동차 운수사업자의 사업규모, 사업지역의 특수성, 운전자 과실의 정도와 위반행위의 내용 및 횟수 등을 고려하여 제1항에 따른 과징금 액수의 2분의 1의 범위에서 가중하거나 경감할 수 있다.”라고 규정하고 있다.

나. 다음으로, 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 여객자동차법령에 따르면, 여객자동차 운송사업자는 하차문이 있는 노선버스(시외직행, 시외고속 및 시외우등고속은 제외한다)는 여객이 하차 시 하차문이 닫힘으로써 여객에게 상해를 줄 수 있는 경우에 하차문의 동작이 멈추거나 열리도록 하는 압력감지기 또는 전자감응장치를 설치하고, 하차문이 열려 있으면 가속페달이 작동하지 않도록 하는 가속페달 잠금장치를 설치해야 하며, 여객자동차 운송사업자가 이러한 준수사항을 위반하여 하차문이 있는 노선버스(시외직행, 시외고속 및 시외우등고속은 제외한다) 및 수요응답형 여객자동차에 압력감지기 또는 전자감응장치, 가속페달 잠금장치를 설치하지 않거나 작동되지 않은 상태에서 운행한 경우 행정청은 1차 위반 시 30일의 사업일부정지 또는 3,600,000원의 과징금 부과처분을 할 수 있다.

2) 이 사건의 경우 청구인의 시정조치 완료 통보 문서, 그 당시 버스 운전기사의 사실확인서, 한국교통안전공단 eTas 운행기록분석시스템상 이 사건 버스의 운행기록일지, 관계 법령에 비추어 볼 때, 이 사건 버스는 하차문이 있는 노선버스로 이 사건 버스의 고장 난 전자감응장치 및 가속페달 잠금장치는 2022. 3. 5. 수리되었지만, 그 수리 이전에 상당한 기간 이 사건 버스가 전자감응장치 및 가속페달 잠금장치가 작동되지 않은 상태에서 운행된 사실이 확인되는바, 이는 여객자동차법 제21조 제13항, 같은 법 시행규칙 제44조 제3항 [별표 4]의 규정에 따른 여객자동차 운송사업자의 준수사항을 위반한 것에 해당 된다.

3) 이에 피청구인은 청구인의 위 1차 위반사항에 대하여 여객자동차운송사업을 이용하는 사람들에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려 등을 고려하여 30일의 사업일부정지가 아닌 과징금 부과처분을 하였고, 또한 3,600,000원의 과징금 부과처분을 할 수 있었음에도 이를 2분의 1 감경하여 1,800,000원의 과징금 부과처분을 한 것으로 보이는데, 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 아니 되는바(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 참조), 피청구인의 이 사건 처분에 달리 사실오인이 있거나 이 사건 처분이 현저히 부당하여 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용하였다고 할 수 없다.

4) 그러나, 청구인은 이 사건 버스의 안전장치인 전자감응장치 및 가속페달 잠금장치의 단순 결함으로는 승객이 상해를 입을 우려가 없고, 안전조치를 고의적으로 방치하는 등 이를 이행하지 않은 것이 아닌 한 이 사건 과징금 부과요건에 해당 되지 않기에 이 사건 처분의 요건은 성립하지 아니하고, 피청구인의 시정지시에 따라 이 사건 버스의 고장 난 전자감응장치 및 가속페달 잠금장치를 수리하여 시정지시를 이행하였음에도 이 사건 과징금을 부과한 것은 행정의 권한 남용 및 이중 처분에 해당 되는바, 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다는 취지의 주장을 하고 있다.

살피건대, ① 앞서 본 바와 같이 청구인은 이 사건 버스의 고장 난 전자감응장치 및 가속페달 잠금장치를 수리하지 않아서 이 사건 처분을 받은 것이 아니라, 전자감응장치 및 가속페달 잠금장치가 작동되지 않은 상태에서 이 사건 버스가 운행된 사실이 인정되어 여객자동차법령의 관계 규정에 따라 이 사건 처분을 받은 것인 점, ② 여객자동차법 제88조 제1항의 과징금 부과처분은 제재적 행정처분으로써 여객자동차운송사업에 관한 질서를 확립하고 여객의 원활한 운송과 여객자동차운송사업의 종합적인 발달을 도모하여 공공복리를 증진한다는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 반드시 현실적인 행위자가 아니라도 법령상 책임자로 규정된 자에게 부과되고 원칙적으로 위반자의 고의·과실을 요하지 아니하나, 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 있는 경우에는 이를 부과할 수 없다고 보아야 하는바(대법원 2014. 10. 15. 선고 2013두5005 판결 등 참조), 청구인의 주장과 제출된 자료만으로는 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 있어 보이지도 않는 점, ③ 피청구인이 이 사건 처분에 앞서 2022. 3. 2. 청구인에게 ‘가속페달 잠금장치를 빠른 시일(2022. 3. 31.까지) 내로 수리하여 승객사고 예방’이라는 내용의 시정을 요청한 것은 스스로 청구인에게 작위의무를 부과하는 하명이나 청구인의 구체적인 권리의무에 직접 영향을 미치는 행정처분에 해당한다고 보기 어렵고, 이는 청구인으로 하여금 스스로 여객자동차법 위반사항을 시정할 것을 촉구하는 행정지도 형식의 통보에 불과하다 할 것인바, 청구인이 전자감응장치 및 가속페달 잠금장치가 작동되지 않은 상태에서 이 사건 버스를 운행한 사실이 인정되어 이 사건 처분을 받은 것이 이중 처분에 해당 된다고 볼 수 없는 점 등의 이러한 사정들과 인정사실을 종합하면, 위 청구인의 주장 역시 이유 없다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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과징금(여객자동차법 위반) 부과처분 취소 심판청구사건